Dựa trên "Mô hình tiếp cận đa chiều"

I. Nhìn lại quá trình đổi mới phương pháp quy hoạch đô thị hiện đại 1.1. Các nhận thức cơ bản Đô thị là sản phẩm của lịch sử, là một trong những phát minh lớn nhất của nhân loại. Từ lâu, con người đã coi thành phố như một tấm gương phản chiếu tổ chức kinh tế, xã hội và môi trường sinh sống của loài người hoặc nói một cách khác thành phố là hình chiếu của xã hội trên lãnh thổ.

Tuy nhiên, nhận thức và định nghĩa một cách đầy đủ về đô thị không dễ dàng. Trong tác phẩm “Tư tưởng của nước Phổ”, C.Mác và Ph.Anghen đã cho rằng “Sự phân công lao động xã hội trong hoặc ngoài phạm vi một quốc gia, một bên là công nghiệp, thương mại và một bên là sản xuất nông nghiệp đã tạo ra sự phân chia ranh giới giữa đô thị và nông thôn”. ở một khía cạnh khác, V.I.Lenin đã xác định “Bản chất của thành phố chính là trung tâm kinh tế, chính trị và tinh thần của dân cư và là động lực chủ yếu của sự tiến bộ”. Từ thế kỷ thứ IV trước Công nguyên, Aristone đã định nghĩa: “Đô thị là nơi chốn; ở đó con người đã chung sống cùng với mục tiêu sang trọng”. Ngày nay, người ta thống nhất cho rằng: “Thành phố là nơi tập trung dân cư, là một trường sinh sống của con người, chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực sản xuất phi nông nghiệp; giữ vai trò là trung tâm phát triển của một vùng hoặc quốc gia” [6].

Quy hoạch đô thị là phương pháp thiết kế tổng hợp thông qua việc xây dựng mô hình thành phố lý tưởng cho tương lai, nhằm bố trí và tổ chức không gian cho các chức năng, để đạt được các hoạt động tốt nhất và cải thiện quan hệ xã hội. Nói một cách khác, quy hoạch đô thị là một phạm vi hoạt động, bao gồm nhiều bộ môn, nhằm tạo lập trong thời gian một sự bố trí có trật tự về không gian bằng cách tìm sự hài hòa và hiệu quả. Quy hoạch đô thị là một phương pháp hoặc công cụ của quản lý đô thị hay còn gọi là quản lý nhà nước ở đô thị. Nó bao gồm các hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước can thiệp vào nhiều lĩnh vực, nhằm tổ chức và điều tiết việc sử dụng tối ưu các nguồn lực để đô thị phát triển bền vững.

Quản lý đô thị đòi hỏi phải có sự tham gia sâu rộng của dân cư và cộng đồng. Trong trường hợp này, người ta gọi là “Quản trị đô thị”. Như vậy, quy hoạch đô thị có chất lượng tốt sẽ là tiền đề quan trọng nâng cao hiệu quả phát triển và quản trị đô thị. Tuy nhiên, để có được quy hoạch đô thị tốt, sự cần thiết phải có các phương pháp khoa học lập quy hoạch đô thị. Phương pháp khoa học là công cụ phục vụ có hiệu quả nhất cho lợi ích con người. Do đó, C.Mác đã nói: “Cái phân biệt giữa xã hội này với xã hội khác không phải là sản phẩm được làm ra mà chính là cách làm ra sản phẩm đó” [4].

1.2. Tổng quan
Trong thế kỷ XX và đầu thế kỷ XXI, quy hoạch đô thị đã có những bước tiến quan trọng, từ trong nhận thức đến phương pháp và mô hình quy hoạch đô thị tiến bộ hướng theo “Tư tưởng phát triển bền vững”.
Về nhận thức, trong thế kỷ XX và trước đó, nhiều trào lưu văn hóa, tư tưởng mới về quy hoạch đô thị đã xuất hiện, nổi bật trong số này là:

  • Năm 1898, E. Howard đã công bố mẫu “Thành phố vườn” Garden City).
  • Năm 1928, Đại hội Quốc tế về Kiến trúc hiện đại CIAM với sự tham gia của các Kiến trúc sư nổi tiếng trên thế giới.
  • Năm 1933, Hiến chương Athenes khởi xướng phong trào “Quy hoạch đô thị công năng” dựa trên 04 chức năng chính là: Ở, làm việc, nghỉ dưỡng và đi lại. Với quan điểm này, Chủ nghĩa duy lý (Racionalisme) và Chủ nghĩa chuyển hóa (Metabolisme) đã lần lượt ra đời trong Quy hoạch đô thị hiên đại.
  • Năm 1963-1977: Các “Tuyên ngôn Delo”.
  • Năm 1977: Hiến chương Machu Pichu.
  • Năm 1945: Thành lập Liên hợp quốc.
  • Năm 1948: Thành lập UIA.
  • Năm 1976: Hội nghị về “Khu định cư của con người” lần I tại Vancouver.
  • Năm 1992: Hội nghị về “Môi trường và phát triển” tại Rio de Jainero và việc công bố “Chương trình hành động thế kỷ XX (Agenda 21) tại Hội nghị Thượng đỉnh Trái đất ở Brazil.
  • Năm 1996: Hội nghị về “Khu định cư của con người” lần II tại Istanbul.

Bước sang thế kỷ XXI, nhân loại đứng trước sự chuyển đổi lớn, đối mặt với những vấn đề nhức nhối về kinh tế và chính trị, đặc biệt là Xu hướng toàn cầu hóa; sự phát triển chênh lệch, bất bình đẳng giữa các khu vực ngày càng lớn; tình trạng ô nhiễm môi trường gia tăng dẫn đến sự mất cân bằng sinh thái; biến đổi khí hậu toàn cầu và đô thị hóa tăng cường, nghiêng trục về Châu Á,… là cơ sở để hình thành các học thuyết mới như:

  • Từ “Xã hội công nghiệp” tiến tới “Xã hội hậu công nghiệp”;
  • Từ thời đại “Hiện đại hóa” tiến tới “Thời đại thông tin”;
  • Từ thời đại “Cơ khí” tiến tới “Thời đại sinh mệnh”;
  • Từ “ Đóng cửa kín” tiến tới “Toàn cầu hóa”;
  • Từ “Chủ nghĩa tăng trưởng” tiến tới “Tăng trưởng xanh” và “Phát triển bền vững”;
  • Từ “Đô thị hóa” tiến tới “Thế kỷ đô thị”;
  • Từ “Thời đại kỹ thuật” tiến tới “Thời đại nhân văn”…

Từ những xu hướng, tư tưởng trên, nhiều phương pháp lập quy hoạch đô thị mới đã xuất hiện và rất đa dạng, như Jean&Paul Lacaze trong cuốn sách “Các phương pháp quy hoạch đô thị” đã viết: “Mỗi loại phương pháp từng phát triển đều tùy thuộc vào bối cảnh lịch sử và kinh tế - xã hội đặc biệt của nó,… những phương pháp kế tiếp ấy đã không bị biến mất khi giai đoạn lịch sử đã từng chứng kiến sự ra đời của chúng” [1]. Các tác giả của cuốn sách trên đã hệ thống hóa 05 loại phương pháp quy hoạch đô thị được áp dựng từ 70 năm lại đây gồm:

1) Phương pháp quy hoạch cấu trúc đô thị: Là phương pháp cổ xưa nhất, nhưng bền lâu nhất. Nhiệm vụ của phương pháp này là xác
định về phương diện vật chất việc tổ chức không gian và mặt bằng của thành phố hoặc khu phố thông qua biện pháp lập đồ án quy hoạch, nhằm đáp ứng hai mục tiêu chính là: (i) Thiết lập hình ảnh chung của thành phố hay khu phố lập quy hoạch; (ii) Xác định các quy tắc bố trí địa điểm, sắp xếp công trình và kế hoạch triển khai các dự án xây dựng đã được quy hoạch. Nhờ phương pháp này, mà trong mỗi một giai đoạn lịch sử, người ta đã sáng tạo ra những mô hình đô thị hoặc mẫu chủ đô thị có phong cách riêng như: Kiểu đô thị Baroc; kiểu đô thị ô bàn cờ; kiểu đô thị công năng; kiểu đô thị tầng bậc; kiểu đô thị công nghiệp; kiểu thành phố vườn…

2) Phương pháp quy hoạch chiến lược: Phương pháp này đã phát triển mạnh mẽ, nhất là từ những năm 60của thế kỷ XX nhằm khắc phục các bất cập của phương pháp quy hoạch cấu trúc đô thị; vốn thường gặp khó khăn trong thực tiễn khi xác định trên bản vẽ “Hình ảnh tương lai mong muốn của đô thị”, đồng thời không mấy đảm bảo sự phát triển tương lai của thành phố sẽ diễn ra có đúng như mô hình mong đợi hay không?

Nội dung và trình tự của phương pháp này gồm:

  • Lựa chọn phạm vi và quy mô nghiên cứu;
  • Phân vùng nghiên cứu thành các khu vực đồng nhất;
  • Thu thập các dữ liệu thống kê cần thiết để xây dựng các mô hình đặc trưng;
  • Xây dựng các giả thuyết có sự kiểm chứng, có liên quan đến việc lựa chọn phạm vi kế hoạch hóa không gian. Kết quả của bước này là đưa ra được quyết định chung có thể làmột bản Quy hoạch đô thị quy chế hoặc một Sơ đồ quy hoạch tổng thể và cũng có khi chỉ là những công việc cần phải thực hiện.

3) Phương pháp quy hoạch đô thị có sự tham gia của dân cư: Phương pháp này đã ra đời từ những năm 60 của thế kỷ XX. Nó mang tính tản mạn và tự phát, nhằm bổ khuyết cho những phương pháp quy hoạch đô thị trước đó.

Các mức độ tham gia của dân cư chủ yếu gồm:

  • Cung cấp thông tin hoặc thông báo;
  • Tham khảo ý kiến;
  • Chấp nhận chia sẻ quyền chọn quyết định trong quy hoạch;
  • Tổ chức việc phân chia quyền giám định.

4) Phương pháp quy hoạch đô thị quản lý: Phương pháp quy hoạch đô thị quản lý được ra đời một cách thực dụng, xuất phát từ những tình huống khó khăn mà các chính quyền địa phương và các nhà thực hiện quy hoạch phải đối mặt. Nó nhằm mục tiêu tái tạo lại, nâng cấp các khu vực đô thị đã bị xuống cấp, lỗi thời. Phương pháp này được triển khai từ sau năm 1975 ở Pháp, thông qua những khảo sát cụ thể của thị trường đất đai, quan sát cách thức điều chỉnh tương quan cung-cầu nhà ở để đưa các quyết định cần phải thực hiện quy hoạch đô thị ở chỗ nào và phải làm gì? Phương pháp này dự báo phải đối mặt các nguy cơ biến quy hoạch đô thị thành hoạt động mang tính thực dụng quá mức, thông qua sự tìm kiếm những giải pháp mầu nhiệm hay thậm chí còn tạo ra “một quy hoạch đô thị tùy hứng”, mà không quan tâm đến tác động và diễn biến sau này, vì thế có thể gây ra những hậu quả nghiêm trọng.

5) Phương pháp quy hoạch đô thị thông tin: Các phương pháp quy hoạch đô thị thông tin chủ yếu là tạo ra sự tác động vào lĩnh vực hình ảnh, hình tượng và động thái thương mại, để lợi dụng được tối đa các khả năng phối kết hợp với các ngành nông nghiệp, kỹ nghệ cao.

Phương pháp này tạo ra 03 mức độ tác động gồm:

  • nác động trực tiếp vào lĩnh vực thông tin thành phố nhằm làm cho mọi người biết đến hình ảnh của thành phố và sự nâng cao thêm giá trị của hình ảnh ấy trong mắt mọi người có thể tham gia tạo chỗ làm việc mới.
  • Xử lý không gian đô thị để gây ấn tượng mạnh bằng cách sử dụng các Kiến trúc sư danh tiếng thiết kế những khu phố mới hoặc cải tạo khu phố cũ có chất lượng cao nhằm gây ấn tượng mạnh mẽ.
  • Tạo ra các “thành phố cực kỹ thuật” để thu hút đầu tư.

Ở Nhật cũng áp dụng phương pháp quy hoạch đô thị phân khu hoặc chi tiết, chiến lược có tính chất từng tương tự như quy hoạch đô thị thông tin.

6) Các phương pháp lập quy hoạch đô thị khác Ngoài các phương pháp quy hoạch đô thị nêu trên, ở một số quốc gia đã đề xuất áp dựng những phương pháp lập quy hoạch đô thị khác như:

  • Quy hoạch ngắn hạn ở Trung Quốc.
  • Quy hoạch hành động ở các nước phát triển.
  • Quy hoạch đô thị phát triển ở Nhật, Pháp, Hàn Quốc, Australia,… nhằm tổ chức thực hiện quy hoạch dựa trên các mô hình thu hút đầu tư như: Điều chỉnh đất, cấp giấy phép quy hoạch và mô hình ZAC, LOTIS hoặc phân lô v.v… tạo điều kiện cho các doanh nghiệm và tư nhân tham gia vào quá trình thực hiện Quy hoạch đô thị.

Quy hoạch đô thị phát triển không chỉ lấy yếu tố “phát triển” là cốt lõi mà còn coi trọng yếu tố “kiểm soát”. Tóm lại, “phát triển và kiểm soát” là hai trụ cột của phương pháp quy hoạch đô thị này. Ngoài ra, gần đây phương pháp lập quy hoạch đô thị bền vững
  được triển khai ở nhiều quốc gia.
II.Tổng quan các phương pháp lập quy hoạch đô thị ở Việt Nam
1.3. Quá trình đổi mới công tác quy hoạch đô thị ở Việt Nam
Trước năm 1992, Việt Nam gần như không có pháp luật về quy hoạch đô thị. Nội dung, phương pháp lập quy hoạch đô thị bị ảnh hưởng sâu sắc bởi lý luận và thực tiễn quy hoạch đô thị của Xô Viết được thể hiện tại Quyết định số 115-CT ngày 02/05/1986 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng về phân cấp xét duyệt đồ án thiết kế quy hoạch xây dựng đô thị.

Ngày 28/12/1993, Bộ trưởng Bộ Xây dựng ban hành Quyết định số 332/QĐ-DT quy định lập các đồ án quy hoạch đô thị, đánh dấu sự hình thành và phát triển thể chế công tác quy hoạch đô thị Việt nam trong tiến trình đất nước đổi mới chuyển sang nền kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước.

Ngày 17/08/1994, Chính phủ ban hành Nghị định số 91/CP về quy hoạch xây dựng đô thị, sau đó là Nghị định số 72/2001/NĐ-CP ngày 05/10/2001 về phân loại và phân cấp quản lý đô thị làm tiền đề cho sự ra đời hàng loạt các quy chế, tiêu chuẩn, quy phạm, thông tư hướng dẫn việc lập, thẩm định, phê duyệt và thực hiện quy hoạch đô thị.

Bên cạnh hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về quy hoạch đô thị là các văn bản quy phạm pháp luật về quy hoạch sử dụng đất đai (Luật Đất đai 1993) và pháp luật về quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế- xã hội: Nghị định số 92/2006/NĐ-CP ngày 07/09/2006 và Nghị định số 04/2008/NĐ-CP ngày 11/01/2008 của Chính phủ. Đến năm 2003, Luật Xây dựng được ban hành, trong nội dung Luật có 01 chương về quy hoạch xây dựng, chủ yếu kế thừa nhiều nội dung của Quyết định số 322/QĐ-DT, trong đó khẳng định hệ thống quy hoạch xây dựng gồm 03 loại: (i) Quy hoạch xây dựng vùng; (ii) Quy hoạch xây dựng đô thị; (iii) Quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn.

Năm 2009, Quốc hội Việt Nam ban hành Luật Quy hoạch đô thị, trong đó xác định 05 loại quy hoạch: (i) Định hướng quy hoạch tổng thể hệ thống đô thị quốc gia; (ii) Quy hoạch chung đô thị; (iii) Quy hoạch phân khu (trước đây trong Quyết định số 322/QĐ-DT được gọi là quy hoạch sử dụng đất); (iv) Quy hoạch chi tiết; (v) Quy hoạch chuyên ngành và (vi) Thiết kế đô thị được lồng ghép trong nội dung các loại quy hoạch nêu trên hoặc được lập thành một đồ án riêng.

Năm 2014, Quốc hội ban hành Luật Xây dựng sửa đổi, trong đó một lần nữa tái khẳng định vị trí quy hoạch xây dựng vùng và quy hoạch nông thôn, đồng thời bổ sung thêm quy hoạch khu chức năng đặc thù (thực chất là quy hoạch đô thị nông thôn). Ngày 06/05/2015, Chính phủ ban hành Nghị định số 44/2015/NĐ-CP quy định chi tiết một số nội dung về quy hoạch xây dựng. Cùng với pháp luật về quy hoạch xây dựng, hiện nay, cả nước có 82 Luật, pháp lệnh và 82 Nghị định về quy hoạch, trong đó có 04 loại quy hoạch giữ vai trò chủ chốt, đó là: (i) Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội các vùng và Quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực và quy hoạch sản phẩm; (ii) Quy hoạch sử dụng đất đai; (iii) Quy hoạch xây dựng và (iv) Quy hoạch bảo vệ môi trường, tài nguyên khoáng sản [3].
1.4. Các phương pháp lập quy hoạch đô thị đã áp dụng ở Việt Nam
Trong những năm qua, ở Việt Nam chủ yếu đã áp dụng một số phương pháp quy hoạch đô thị gồm:
1) Phương pháp quy hoạch cấu trúc đô thị
Phương pháp này đã được thực hiện chủ yếu dựa trên các phương pháp lập quy hoạch của Liên Xô và các nước XHCN. Phương pháp lập quy hoạch đô thị truyền thống này bị chi phối bởi nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, quan liêu bao cấp nên không phát huy được tác dụng. Nhiều đồ án quy hoạch đô thị được lập, song không dược phê duyệt và không có nguồn lực thực hiện.

Sau năm 1993, Công tác quy hoạch đô thị được đổi mới trên cơ sở phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, nên nội dung và phương pháp quy hoạch đô thị có nhiều thay đổi, như tác giả của bài tham luận này đã trả lời phỏng vấn “Thời báo Kinh tế” số 89 ngày 06/11/1999 như sau:
“Công tác quy hoạch xây dựng đô thị đã có những đổi mới, bước đầu có tác dụng thiết thực, tăng cường quản lý phát triển đô thị, trực tiếp phục vụ đời sống nhân dân và toàn bộ xã hội. Việc cải tạo xây dựng đô thị trước đây chủ yếu bằng nguồn vốn Nhà nước cấp phát theo cơ chế kế hoạch hóa tập trung, nay có sự tham gia của nhiều nguồn vốn, được huy động thông qua các chương trình và dự án đầu tư, có mục tiêu rõ ràng đã làm thay đổi địa vị và chức năng của quy hoạch xây dựng đô thị.

Trình tự, thủ tục lập quy hoạch xây dựng đô thị trước đây rất phiền hà, gồm 05 loại đồ án là: Luận chứng kinh Từ - kỹ thuật (TEO), tổng mặt
bằng, quy hoạch xây dựng đợt đầu, quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/1000 - 1/2000 và đồ án quy hoạch xây dựng tỷ lệ 1/500, nay đã cải tiến còn lại hai loại đồ án là: Quy hoạch chung (lập cho phạm vi toàn bộ lãnh thổ đô thị, gồm định hướng phát triển đô thị 15-20 năm và mặt bằng sử dụng đất đai 5-10 năm) và quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/5000; 1/2000 và 1/500. Các đồ án quy hoạch xây dựng đô thị trước khi được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt đã được lấy ý kiến của các tổ chức, cá nhân có liên quan và phải được hội đồng nhân dân, tỉnh ủy thông qua việc lập, xét duyệt quy hoạch xây dựng đô thị bước đầu đã có tác dụng thiết thực.

Trong những năm tới đây, yêu cầu chất lượng quy hoạch xây dựng đô thị càng cao. Do đó, nội dung và phương pháp lập quy hoạch xây dựng đô thị phải được tiếp tục đổi mới. Cùng với sự thiết lập và hoàn thiện cơ chế thị trường, quy hoạch xây dựng đô thị không chỉ là các bản vẽ tốt, tiện cho việc xây dựng mà còn phải có chức năng điều tiết, chỉ đạo, phối hợp các mối quan hệ giữa các chủ đầu tư thuộc nhiều thành phần kinh tế để xây dựng đô thị. Quan trọng hơn nữa là quy hoạch xây dựng đô thị phải khắc phục những yếu điểm của thị trường, đó là việc bảo vệ cảnh quan môi trường, giữ gìn các di sản văn hóa lịch sử, duy trì bảo tồn quỹ đất nông nghiệp, phát triển công trình phục vụ lợi ích công cộng của xã hội, đảm bảo an ninh, quốc phòng, an toàn xã hội.
Với những nguyên tắc trên, trình tự, nội dung và phương pháp lập, xét duyệt quy hoạch cần được nghiên cứu bổ sung, sửa đổi, đặc biệt cần làm rõ hơn các khía cạnh về kiến trúc đô thị, kinh tế, bảo vệ môi trường, tính khả thi, yếu tố tham gia của cộng đồng, thực hiện phương châm phát triển đô thị là sự nghiệp do dân, vì dân, Nhà nước giữ vai trò là người quản lý và điều tiết thông qua biện pháp tạo điều kiện và kiểm soát, để đô thị phát triển theo quy hoạch và pháp luật.” (Trích Phỏng vấn Thời báo Kinh tế số 89 ngày 06/11/1999 do Đàm Hải Vân thực hiện).

2) Phương pháp quy hoạch chiến lược
Ngân hàng thế giới (WB)và Tổ chức JICA của Nhật Bản đã tài trợ cho Việt Nam lập CDS cho một số đô thị như sau:

  • Từ năm 2000-2010, lập CDS cho 06 đô thị: Thành phố Hạ Long, thành phố Hải Phòng, thành phố Nam Định, thành phố Đồng Hới, thành phố Hồ Chí Minh và thành phố Cần Thơ bằng vốn của WB.
  • Năm 2012-2014, JICA tài trợ lập CDS cho thành phố Hải Dương.
  • Năm 2010-2016, tổ chức Habitat tài trợ lập CDS cho hai thành phố Tam Kỳ và Quy Nhơn.

Tuy nhiên, CDS ở Việt Nam vẫn chỉ là phương pháp thí điểm và thực tế chưa phát huy được tác dụng.

3) Phương pháp quy hoạch đô thị có sự tham gia của dân cư Phương pháp này đã được quy định áp dụng tại Điều 20, 21, Mục 2 Lấy ý kiến về quy hoạch đô thị tại Luật Quy hoạch đô thị số 30/2009/ QH12. Tuy nhiên đến nay, Bộ Xây dựng vẫn chưa có hướng dẫn cụ thể, nên việc phát huy tác dụng của phương pháp này còn nhiều hạn chế.

4) Phương pháp quy hoạch đô thị thông tin Việc công khai minh bạch về đồ án quy hoạch đô thị được duyệt đã được coi trọng trong thời kỳ Đổi mới. Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 quy định việc công bố, công khai quy hoạch đô thị, cung cấp thông tin về quy hoạch đô thị thông qua các biện pháp tổ chức công bố, cấp chứng chỉ Quy hoạch, cắm mốc giới ngoài thực địa theo quy hoạch đô thị tại các điều 53, 54, 55, 56 và 57, Mục 1, chương V của Luật Quy hoạch đô thị năm 2009. Tuy nhiên, tại nhiều địa phương khi thực hiện các quy định này còn nặng về hình thức, không đúng thời gian và do không có kinh phí.

5) Các phương pháp quy hoạch đô thị phát triển Từ năm 1990, ở Việt Nam đã rất quan tâm đến việc đầu tư xây dựng theo quy hoạch đô thị bằng dự án dưới các hình thức: Khu công nghiệp, Khu đô thị tập trung, các hình thức dự án BOT, BT, PPP… nên đã thu hút được nhiều vốn đầu tư, với kết quả là vốn NSNN đầu tư xây dựng chỉ còn chiếm 15-20% tổng số vốn đầu tư có thể thu hút được để cải tạo và xây dựng đô thị. Ngoài ra, việc khuyến khích tư nhân đầu tư xây dựng nhà ở riêng lẻ thông qua các biện pháp cấp Giấy phép xây dựng và Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà đã phát
huy được tác dụng trên cơ sở các Nghị định số 60/NĐ-CP và Nghị định số 61/NĐ-CP của Chính phủ.

1.5. Đánh giá các hệ lụy do tác động của nền kinh tế thị trường đến phương pháp lập quy hoạch đô thị ở Việt Nam
Báo cáo “Quy hoạch đô thị của Việt Nam giai đoạn 2010-2015” của tác giả tham luận này đã xác định các hệ lụy do tác động của nền kinh tế thị trường đến chất lượng quy hoạch đô thị gồm 09 điểm, trong đó đặc biệt nhấn mạnh những hạn chế về sử dụng các phương pháp lập quy hoạch; nhận thức sai lệch về nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; những bất cập về thể chế lập quy hoạch; sự yếu kém về năng lực của cơ quan tư vấn, chủ đầu tư và cơ quan thẩm định; ngoài ra, là sự tham gia của tổ chức, dân cư, doanh nghiệp trong quá trình lập quy hoạch đô thị [4].

Từ những hạn chế, yếu kém trên, Báo cáo đã chỉ ra 05 xu hướng chính có tác động gây hệ lụy đến chất lượng các đồ án quy hoạch đô thị ở
Việt Nam gồm:
1) Xu hướng “Ký trị duy lý”
Xu hướng này đã coi trọng việc sử dụng phương pháp quy hoạch đô thị cấu trúc, với quan niệm quy hoạch đô thị là một bộ môn khoa học, kỹ thuật và nghệ thuật nên chỉ có các KTS, KS quy hoạch mới có thể làm được các đồ án quy hoạch đô thị, do đó đã coi nhẹ sự tham gia phối hợp các bên liên quan.

Hệ quả là các đồ án quy hoạch đô thị được duyệt chỉ là những sản phẩm kỹ thuật duy ý chí, biến đô thị thành “Các cỗ máy để ở”. Tuy nhiên, nếu sử dụng tốt phương pháp quy hoạch đô thị cấu trúc thì mới có thể khắc phục được yếu kém này.

2) Xu hướng coi trọng quyền lực Nhà nước Một số lãnh đạo cho rằng: “Quy hoạch đô thị là ý chí của lãnh đạo”. Nhận thức này dẫn đến hệ lụy tạo ra các đồ án quy hoạch đô thị hoành tráng, pháp lý, phá vỡ cảnh quan, duy ý chí, dẫm đạp lên các nguyên tắc “Khách quan, khoa học” và quay lưng lại với quy luật thị trường. Một số ví dụ như: Khu kinh tế Nhơn Hội; Quy hoạch thành phố Hạ Long, Nha Trang; Khu công nghiệp Formosa Vũng Áng, Hà Tĩnh; khu khai thác Bôxit Tây Nguyên; quy hoạch chung thủ đô Hà Nội… là những minh chứng cho quan điểm “Quyền lực Nhà nước là vô biên”.

3) Xu hướng “Thương mại hóa” quy hoạch đô thị
Trong nền kinh tế thị trường, lợi nhuận được coi là mục tiêu tối thượng, mà các doanh nghiệp phải đạt được bằng mọi biện pháp có thể. Điều này không sai? Cái đáng nói ở đây là, một số lãnh đạo nhà nước đã không biết điều hòa tốt các lợi ích nhà nước, doanh nghiệp và người dân, mà lại nhấn mạnh, công khai hóa nguyên tắc “Quy hoạch là nguyện vọng của nhà đầu tư, còn tư vấn chỉ là người thể hiện”, dẫn đến việc hợp thức hơn 800 dự án trong Quy hoạch chung thủ đô Hà Nội, đặc biệt sự cho phép vượt quy định của nhiều lãnh đạo tỉnh, thành phố trong việc điều chỉnh quy hoạch đô thị, biến đất công thành đất
tư; triển khai các dự án và quản lý trật tự xây dựng đô thị, làm cho các đô thị trở thành “ốm yếu”, do sự “chiều chuộng” quá mức đối với các nguyện vọng không chính đáng của chủ đầu tư, gây bức xúc đối với dư luận xã hội.

4) Xu hướng “Thỏa hiệp” trong quy hoạch đô thị
Vì muốn có việc làm nên nhiều đơn vị, cá nhân tư vấn đã trở thành những người cố gắng “Gọt chân cho vừa giầy” chỉ làm chức năng thể hiện cho vừa “ý chí của lãnh đạo và nguyện vọng của chủ đầu tư” trong việc nghiên cứu lập quy hoạch đô thị làm tổn hại đến lợi ích của quốc gia, cộng đồng, dân cư, đặc biệt dẫn đến việc ưu tiên “các giá trị tương lai” của quy hoạch đô thị.

5) Xu hướng tiếp cận “Tư tưởng phát triển bền vững” trong quy hoạch đô thị bền vững
Đây là xu hướng rất đáng khích lệ, ngày càng được Nhà nước và các tổ chức quan tâm và hướng đến nhằm cập nhật với tư tưởng cấp tiến của thời đại. Để có thể phát triển rộng rãi xu hướng tiến bộ này, ngoài các biện pháp nâng cao nhận thức, cải cách thể chế quy hoạch, sự cần thiết phải đổi mới phương pháp lập quy hoạch đô thị theo “Mô hình tiếp cận đa chiều” nhằm kết nối, cân đối hài hòa các lợi ích của nhà nước, chủ đầu tư, cộng đồng dân cư và các nhà tư vấn trong mặt bằng chung của một “Nhà nước pháp quyền lấy dân làm chủ” [4].
III. Đổi mới phương pháp lập quy hoạch đô thị bền vững ở Việt Nam dựa trên “Mô hình tiếp cận đa chiều”
3.1. Tại sao phải hướng tới phương pháp lập quy hoạch đô thị bền vững dựa trên “Mô hình tiếp cận đa chiều”?
ý tưởng hình thành mô hình này được dựa trên kết quả phân tích đánh giá quá trình đổi mới phương pháp lập quy hoạch đô thị trên thế giới nói chung và ở Việt Nam nói riêng.

Ngoài ra, mô hình này còn xuất phát từ 05 đặc điểm của quy hoạch đô thị hiện đại, gồm:
1.) Đặc điểm thứ nhất: Quy hoạch đô thị là ý chí, nguyện vọng và lợi ích chính đáng của nhiều bên liên quan.
Trong nền kinh tế thị trường, nhà nước đã sử dụng quy hoạch như là một công cụ cân đối và điều tiết vĩ mô và là cơ sở pháp lý phục vụ cho sự phát triển và kiểm soát sự phát triển đô thị. Doanh nghiệp thông qua quy hoạch để tìm cơ hội đầu tư. Các cộng đồng và dân cư vừa là nhà đầu tư vừa là người được hưởng lợi từ các tiện ích công cộng, môi trường sống an tâm, an toàn nhờ vào sự phát triển bền vững của đô thị. Các đơn vị tư vấn, chuyên gia quy hoạch được tham gia nghiên cứu, sáng tạo với mong muốn góp phần tạo ra mô hình đô thị lành mạnh, mang lại lơi ích cho nhà nước, doanh nghiệp và dân cư.

2) Đặc điểm thứ hai: Quy hoạch đô thị hiện đại phải lấy Tư tưởng phát triển bền vững làm nền tảng. Tư tưởng về phát triển đã được ủy Ban Môi trường và Phát triển của Ngân hàng thế giới đề xuất năm 1987 trong định nghĩa: “Phát triển bền vững là sự phát triển phải thỏa mãn nhu cầu của con người, không chỉ trong giai đoạn hiện tại mà còn cả trong tương lai, phải đáp ứng cả yêu cầu kinh tế lẫn bảo vệ môi trường”. Năm 1991, Ngân hành châu Á (ADB) đã nhấn mạnh nội hàm của phát triển bền vững rất rộng, bao gồm cả sự phát triển bền vững về chính trị, kinh tế, xã hội, các loại kỹ thuật, thậm chí cả văn hóa và mỹ học. Tóm lại, phát triển bền vững được dựa trên ba trụ cột chính, nhằm đáp ứng nhu cầu về phát triển kinh tế, xã hội và môi trường. Tư tưởng trên là nền tảng cho sự ra đời các phương pháp quy hoạch đô thị bền vững.

3) Đặc điểm thứ ba: Quy hoạch đô thị là một quá trình.
Ngày nay, quy hoạch đô thị không còn chỉ là 1 đồ án bao gồm các bản vẽ và thuyết minh. Quy hoạch đô thị hiện đại là một quá trình kết nối các khâu: Nghiên cứu chiến lược (CDS); Thiết kế quy hoạch (MP) và Quản lý thực hiện quy hoạch (AP). Đặc điểm này là tiền đề đổi mới phương pháp lập quy hoạch ở Việt Nam.

4) Đặc điểm thứ tư: Thể chế nhà nước pháp quyền, trong đó pháp luật là tối thượng.
Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 2013 quy định: “Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân”. Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức; Quyền lực nhà nước là thống nhất có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hiến pháp và tư pháp”. Do đó, quy hoạch đô thị phải thể hiện được tính pháp quyền của Nhà nước XHCN [2].

5) Đặc điểm thứ năm: Vai trò xã hội dân sự và quyền con người được tôn trọng.  

  • Điều 25, Hiến pháp CHXHCN Việt Nam năm 2013 quy định “Công dân Việt Nam có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình. Việc thực hiện các quyền này do phápluật quy định”.
  •  Điều 28 của Hiến pháp 2013 cũng khẳng định: “Công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị  với cơ quan nhà nước về các vấn đề cơ sở, địa phương và cả nước; Nhà nước tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân” [2].

Quy định này là tiền đề để thiết lập phương pháp quy hoạch đô thị có sự tham gia của cộng đồng và dân cư.

3.2. Các phương pháp tiếp cận trong quá trình lập quy hoạch đô thị theo “Mô hình tiếp cận đa chiều”.
Đặc trưng lớn nhất của quy hoạch đô thị hiện đại là tính đa dạng, đa chiều. Do đó, việc áp dụng từng phương pháp riêng lẻ để lập quy
hoạch đô thị như trước đây sẽ không phát huy được tác dụng. Jean& Paul Lacaze đề xuất hai phương pháp tiếp cận làm cơ sở lựa chọn, sử dụng các phương pháp lập quy hoạch đô thị hiện đại:

  • Một là, Giai đoạn nghiên cứu đặt vấn đề, dựa trên phương pháp tiếp cận duy lý. Giai đoạn này đòi hỏi việc tổng hợp các dữ liệu một cách khách quan, cần thiết cho việc đặt vấn đề một cách khoa học và chuẩn xác. Do đó, công việc này đòi hỏi sự tham gia của các chuyên gia quy hoạch chuyên sâu.
  • Hai là, Giai đoạn xây dựng chiến lược hành động, dựa trên phương pháp tiếp cận tổng hợp.Giai đoạn này đòi hỏi các nhà chức trách vào cuộc và đặt vấn đề về phương thức và tiêu chí chọn quyết định quy hoạch đô thị phù hợp, mang tính khả thi và hiệu quả [1]. Tuy nhiên, các tác giả trên đã không quan tâm đến Giai đoạn quá độ, trong đó, vai trò của xã hội dân sự trong việc tham gia các quyết định quy hoạch đô thị là hết sức quan trọng. Sự tham gia này phải xuyên suốt quá trình từ giai đoạn đặt vấn đề đến giai đoạn xây dựng chiến lược hành động (Hình 1).

Xuất phát từ phân tích trên có thể rút ra 05 phương pháp tiếp cận trong quá trình lập quy hoạch đô thị hiện đại như sau:

1) Tiếp cận duy lý
Là phương pháp tiếp cận mang tính khoa học và tính khách quan. Khi cho rằng quy hoạch đô thị là một khoa học, thì quy hoạch đô thị được gọi là Quy
hoạch hợp lý (Rational Planning), được lập dựa trên các tài liệu, số liệu chuẩn xác, các phân tích chuẩn đoán và dự báo phải tôn trọng tính khách quan và có cơ sở khoa học, làm nhiệm vụ “Nghiên cứu đặt vấn đề”.

2) Tiếp cận thương lượng
Khi quy hoạch phải điều hòa, cân đối hài hòa các mối quan hệ và lợi ích của các bên. Khi đó quy hoạch trở thành mục tiêu chung, có vai trò hòa hợp, trọng tài và đàm phán. Lúc đó được gọi là quy hoạch đô thị có sự thương lượng (Negotication).

3) Tiếp cận tham gia
Khi quy hoạch có sự tham gia của người dân, phản ánh nguyện vọng của cá nhân và cộng đồng thì lúc đó quy hoạch mang tính tham dự (Participation) hoặc quy hoạch đề xuất (Advocacy planning).

4) Tiếp cận tổng hợp - duy lý
Sau những năm 60, nhiều nhà nghiên cứu quy hoạch đã coi trọng quy hoạch mang lý tính, là quy hoạch mang tính khoa học và tổng hợp (Rational comprehansive planning).

5) Tiếp phát triển bền vững
Trong những năm gần đây, việc lập quy hoạch đô thị các nước đều dựa trên Tư tưởng phát triển bền vững. Trường hợp này được gọi là quy hoạch đô thị bền vững (Sustainable urban planning) [5,6].

3.3. Kiến nghị đổi mới phương pháp lập quy hoạch đô thị bền vững ở Việt Nam dựa trên “Mô hình tiếp cận đa chiều”
Mô hình tiếp cận đa chiều trong lập quy hoạch đô thị bền vững ở Việt Nam trong giai đoạn tới được dựa trên 04 đề xuất, kiến nghị gồm: (i) Đổi mới hệ thống các quy hoạch đô thị; (ii) Đổi mới quy trình lập quy hoạch đô thị bền vững; (iii) Xây dựng bộ tiêu chí và chỉ số đánh giá chất lượng quy hoạch đô thị; (iv) Kiến nghị áp dụng các phương pháp, kỹ thuật và công cụ trong quá trình lập quy hoạch đô thị.

3.3.1. Đổi mới hệ thống quy hoạch đô thị
1) Các đối tượng lập quy hoạch đô thị:

  •  Các đô thị loại đặc biệt, loại 1, loại 2, loại 3, loại 4, loại 5 được xác định theo Nghị quyết của UBTV Quốc hội về phân loại đô thị;
  • Các đô thị mới;
  • Các khu chức năng đặc thù;
  • Các huyện và các vùng chuyên môn có quy mô tương đương.

2) Hệ thống các đồ án quy hoạch đô thị:

  • Quy hoạch chung: Tỷ lệ 1/5000 - 1/50000, thời hạn từ 15- 25 năm, tầm nhìn đến năm 50 năm, lập cho các đô thị, đô thị mới, các khu chức năng đặc thù và vùng cấp huyện;
  • Quy hoạch phân khu chính là quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/1000- 1/2000 được lập cho các khu vực trong thành phố, đô thị mới có quy mô từ loại III trở lên;
  • Quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/500 chính là thiết kế xây dựng, chủ yếu lập cho khu đô thị phát triển theo dự án và các khu bảo tồn, chỉnh trang hoặc cải tạo có yêu cầu đầu tư xây dựng tập trung theo quyết định của chính quyền địa phương.

3.3.2. Đổi mới, hoàn thiện quy trình lập quy hoạch đô thị bền vững
1) Trình tự lập quy hoạch đô thị
Trình tự lập quy hoạch đô thị bền vững gồm 06 giai đoạn sau:

  • Giai đoạn chuẩn bị.
  • Giai đoạn nghiên cứu xây dựng chiến lược phát triển bền vững (CDS).
  • Giai đoạn thiết kế quy hoạch và lập báo cáo DMC.
  • Giai đoạn lấy ý kiến về quy hoạch.
  • Giai đoạn thẩm định, phê duyệt, thể chế hóa và công khai quy hoạch.
  • Giai đoạn giám sát, thực hiện và điều chỉnh quy hoạch.

2) Nội dung và các nhiệm vụ chủ yếu của các giai đoạn lập quy hoạch đô thị
a) Giai đoạn I: Chuẩn bị và xây dựng dữ liệu.

  • Chọn tư vấn;
  • Lập đề cương nhiệm vụ quy hoạch và dự toán chi phí;
  • Phê duyệt đề cương nhiệm vụ quy hoạch;
  • Xây dựng dữ liệu.

b) Giai đoạn II: Nghiên cứu, xây dựng chiến lược phát triển bền vững.

  • Xử lý các dữ liệu;
  • Phân tích, chẩn đoán;
  • Đánh giá tổng hợp đất đai, nguồn lực;
  • Xác định mục tiêu và dự báo triển vọng phát triển đô thị tương lai:
  • Lập báo cáo CDS (đối với quy hoạch chung đô thị từ loại III trở lên) hoặc Báo cáo ý tưởng quy hoạch (Concept plan).

c) Giai đoạn III: Thiết kế quy hoạch.

  • Thiết lập cấu trúc đô thị;
  • Phân khu chức năng;
  • Tổng mặt bằng sử dụng đất;
  • Thiết kế đô thị;
  • Cơ sở hạ tầng xã hội;
  • Cơ sở hạ tầng kỹ thuật;
  • Lập báo cáo DMC;
  • Tổ chức thực hiện quy hoạch đô thị.

d) Giai đoạn IV: Lấy ý kiến và tham vấn.

  • Lấy ý kiến về CDS hoặc ý tưởng quy hoạch đô thị;
  • Lấy ý kiến về thiết kế quy hoạch;
  • Giải trình, tiếp thu và hoàn chỉnh quy hoạch đô thị.

e) Giai đoạn V: Thẩm định, phê duyệt, thiết lập thể chế và công khai quy hoạch đô thị.

  • Thẩm định, trình duyệt;
  • Xem xét phê duyệt quy hoạch;
  • Ban hành Quy định quản lý quy hoạch đô thị;
  • Công bố, công khai, cung cấp thông tin về quy hoạch.

a) Giai đoạn VI: Giám sát việc quản lý, thực hiện

  • Quản lý phát triển, cải tạo và xây dựng theo quy hoạch;
  • Triển khai các quy hoạch, kế hoạch, chương trình và các dự án đầu tư;
  • Điều chỉnh quy hoạch đô thị (Hình 2).

Hình 2. Quy trình lập quy hoạch đô thị bền vững dựa trên mô hình tiếp cận đa chiều kiến nghị áp dụng ở Việt Nam

3.3.3. Xây dựng bộ tiêu chí và các chỉ số đánh giá chất lượng quy hoạch đô thị
Nhiệm vụ chủ yếu của kiến nghị này gồm:
1. Xác định các yêu cầu của QHĐT bền vững.
2. Xây dựng bộ tiêu chí về chất lượng QHĐT.
3. Xây dựng bộ chỉ số cụ thể hóa các tiêu chí về chất lượng quy hoạch.
4. Xây dựng Thông tư về đánh giá chất lượng quy hoạch đô thị đã áp dụng các tiêu chí và bộ chỉ số đánh giá chất lượng quy hoạch đối với: (i) Đơn vị tư vấn; (ii) Chủ đầu tư đối chiếu, nghiệm thu, thanh quyết toán; (iii) Tổ chức lấy ý kiến và tham vấn; (iv) Thẩm định, phê duyệt; (v) Giám sát thực hiện quy hoạch đô thị.

3.3.4. Kiến nghị, áp dụng các phương pháp, kỹ thuật và công cụ trong lập quy hoạch đô thị.
 

Bảng 1. Hệ thống các phương pháp lập quy hoạch đô thị

Tài liệu tham khảo
1. Jean &Paul Lacaze, Các phương pháp Quy hoạch đô thị, NXB Thế giới, Hà Nội -1996.
2. Quốc hội, Hiến pháp năm 2013.
3. Quốc hội, Luật Quy hoạch đô thị năm 2009.
4. Trần Trọng Hanh, Báo cáo Quy hoạch đô thị Việt Nam giai đoạn 2010 - 2015, Hội KTS Việt Nam.
5. Echebarria Migurel, Planificacion urbana sostenible, Trường Đại học quốc gia Vasco.
6. Trần Trọng Hanh, Mô hình đô thị tương lai của Việt Nam, Tap chí Kiến trúc Việt Nam số 9/2014.

 

(Nguồn:PGS. TS. KTS. Trần Trọng Hanh - Tạp chí quy hoạch (Số 82))
Tin cũ hơn

Tạp chí online

Ebook

Giới thiệu sách

Liên kết website