Hướng dẫn thiết kế quy hoạch xây dựng ngoại thành, ngoại thị

Chủ nhiệm Đề tài: TS Lê Quốc Khánh

Phòng Nghiên cứu Phát triển Đô thị và công trình kiến trúc

I. SỰ CẦN THIẾT CỦA CÔNG TÁC LẬP QUY HOẠCH XÂY DỰNG NGOẠI THÀNH, NGOẠI THỊ TRONG PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN VÀ ĐÔ THỊ BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM 

Trong hơn mười năm qua, tiến trình công nghiệp hóa và đô thị hóa đã thúc đẩy nhanh sự phát triển của các đô thị ở nước ta, đặc biệt các đô thị loại đặc biệt, loại I và II. Các đô thị lớn này hấp dẫn được vốn đầu tư từ các nguồn trong và ngoài nước, tạo ra nhiều việc làm và nâng cao mức thu nhập bình quân đầu người ở các đô thị lớn. Đồng thời trên cơ sở tăng trưởng kinh tế cao đó, các đô thị cũng có mức tăng cao về dân số, chủ yếu bằng thu hút lao động nhập cư và mở rộng đô thị ra các huyện, xã vùng ven đô. Các yếu tố tăng trưởng dân số, tăng trưởng thu nhập, nhu cầu về nhà ở cao, nhu cầu về phát triển các hạ tầng kinh tế, xã hội, kỹ thuật đô thị tạo ra một sức cầu rất lớn đối với quỹ đất nói chung và đặc biệt quỹ đất phát triển đô thị. Các đô thị trung tâm lớn ở nước ta đã mở rộng nhanh ra các vùng ngoại ô và ngoại thành xung quanh để lấy đất phục vụ cho các nhu cầu phát triển trên. Các dự báo và nghiên cứu của các Bộ ngành liên quan đến quản lý và sử dụng đất lớn như Tài nguyên-Môi trường và Nông nghiệp/Phát triển Nông thôn cho thấy trong các năm từ 2000 đến 2020 có thêm khoảng 500 ngàn ha đất nông nghiệp sẽ bị mất cho các nhu cầu đô thị, công nghiệp, hạ tầng giao thông/thủy lợi. Trên thực tế trong vài năm trở lại đây mỗi năm ở nước ta có trên mười ngàn ha đất nông nghiệp, chủ yếu đất khu vực ngoại thành mà trực tiếp nhất là đất ven đô xung quanh các đô thị lớn, được chuyển hóa thành đất đô thị, công nghiệp và hạ tầng. Trong các năm tới, tăng đầu tư phát triển từ các nguồn trong và ngoài nước sẽ làm cho quỹ đất nông nghiệp tiếp tục giảm nhanh. 

Đồng thời, sự phát triển của các đô thị và khu công nghiệp tạo ra một động lực mạnh trong phát triển một số vùng nông thôn, đặc biệt là các vùng nông thôn ở xung quanh các đô thị lớn và các khu công nghiệp/khu kinh tế cấp quốc gia, cấp tỉnh. Dưới tác động của tăng trưởng kinh tế chung, chính bản thân các khu vực nông thôn này cũng có các chuyển biến mạnh mẽ trong nông nghiệp, tiến lên một nền sản xuất hàng hóa quy mô lớn trên cơ sở các trang trại và phát triển ngành nghề phi nông nghiệp, đặt cơ sở cho tiến trình đô thị hoá nông thôn. Trên thực tế tại nhiều khu vực nông thôn ở đồng bằng sông Hồng, đồng bằng sông Cửu Long và khu vực nông thôn xung quanh các khu công nghiệp, khu kinh tế, các khu vực biên giới thuận lợi cho thông thương hàng hóa xuyên biên giới, tiến trình đô thị hoá nông thôn đã hình thành rõ nét. 

Đô thị hóa là một tiến trình hợp quy luật phát triển. Mặt khác, tốc độ đô thị hóa cao ở nước ta trong các năm qua đã và đang làm nảy sinh các phát triển đột biến nhiều khi không kiểm soát nổi. Các phát triển đột biến đó tạo ra một sức ép rất lớn đối với công tác quy hoạch và quản lý phát triển không chỉ cho bản thân nội thị các đô thị loại đặc biệt, loại I, II, một số đô thị loại III, mà còn cho vùng ngoại thành ngoại thị của các đô thị đó. Đối với tiến trình phát triển một cách tự phát không có kiểm soát của đô thị trung tâm ra các khu vực ngoại thành ngoại thị, các bức súc thể hiện không chỉ ở việc giảm quỹ đất canh tác nông nghiệp, mà còn ở việc gây ra các xáo trộn kinh tế, xã hội, văn hoá tại các khu vực ngoại thành ngoại thị, đặt ra nhiều vấn đề phức tạp cho công tác quản lý xã hội. Trong các năm tới, phát triển đô thị Việt Nam bền vững cần phải được dựa trên nhiều nền tảng, trong đó có phát triển ngoại thành ngoại thị bền vững, nhằm hậu thuẫn một tiến trình đô thị hóa có tổ chức, thỏa mãn các nhu cầu phát triển của khu vực đô thị - công nghiệp, song song với phát triển khu vực nông thôn và nông nghiệp, với các mục tiêu chủ yếu là đảm bảo an ninh lương thực quốc gia, nâng cao mức sống nông dân, tăng cường các mối liên kết giữa nông thôn và đô thị, bảo tồn và phát huy bản sắc độc đáo và các giá trị truyền thống của nông thôn Việt Nam.

II. MỘT SỐ NỘI DUNG CƠ BẢN CẦN GIẢI QUYẾT TRONG ĐỒ ÁN QUY HOẠCH XÂY DỰNG NGOẠI THÀNH/NGOẠI THỊ 

Để đạt mục tiêu phát triển bền vững đô thị và nông thôn, quy hoạch xây dựng ngoại thành/ngoại thị phải kết hợp giải quyết một loạt các vấn đề sau của cả hai khu vực nông thôn và đô thị. Đối với khu vực ngoại thành hiện hữu cần giải quyết việc làm cho lao động nông nghiệp không còn đất canh tác ở các khu vực mới đô thị hóa hoặc các khu vực giành đất phát triển cho công nghiệp và hạ tầng đô thị; giải quyết nhà ở cho các hộ gia đình nông thôn thuộc diện giải toả giải phóng mặt bằng; bảo tồn các di sản lịch sử - văn hoá có giá trị và cảnh quan thiên nhiên của nông thôn truyền thống Việt Nam; bảo vệ môi trường thiên nhiên nhằm phát triển quốc gia bền vững; duy trì ở mức độ nhất định các hoạt động nông nghiệp đô thị có giá trị gia tăng cao (như hoa - cây cảnh và một số loại rau, quả, vật nuôi khác có giá trị kinh tế cao và dễ hư hỏng nếu chuyên chở từ các vùng xa đến). 

Đối với đô thị trung tâm đang phát triển mở rộng, quy hoạch ngoại thành/ngoại thị phải nhằm tạo quỹ đất cho các nhu cầu mở rộng của dô thị trung tâm đến hết và vượt qua thời hạn quy hoạch như: 

a. Định cư (các khu đô thị mới, nhà ở mật độ trung bình và thấp, xen kẽ nhà ở nông thôn và đô thị theo dạng nhà vườn); 

b. Một số dạng văn phòng, công ty, chi nhánh công ty không cần tiếp xúc với khách hàng;

c. Một số khu chức năng đô thị như kho tàng, bến bãi,... chiếm nhiều diện tích, nhưng có thể bố trí ở ngoại vi đô thị; 

d. Các cơ sở sản xuất công nghiệp (các khu/cụm/điểm công nghiệp) yêu cầu diện tích đất lớn hay cần khoảng cách ly đối với khu dân cư do gây ô nhiễm tiếng ồn, cường độ vận chuyển lớn; 

e. Các công trình đầu mối hạ tầng kỹ thuật đô thị lớn phục vụ đô thị và vùng như các nút giao cắt lớn; bến tàu xe; các depot của hệ thống vận tải hành khách công cộng như xe bus, tầu điện ngầm và nổi (đường sắt đô thị); điện; nước; quản lý và xử lý rác thải, chất thải sinh hoạt và công nghiệp; 

f. Các công trình quy mô lớn có chức năng giáo dục (các Đại học), văn hoá, thể thao (sân vận động), du lịch - nghỉ ngơi (nhà nghỉ, nhà điều dưỡng ngoại thành); 

g. Các không gian mở và khu vực cảnh quan thiên nhiên, các khu bảo tồn thiên nhiên (nếu có); 

h. Đất an ninh quốc phòng và một số dang sử dụng đất đặc thù khác; 

i. Đất dự trữ phát triển đô thị. 

Các quy trình lập và nội dung các đồ án quy hoạch xây dựng đô thị và khu dân cư nông thôn tập trung đã được soạn thảo tương đối đầy đủ, thể hiện ở các văn bản như Thông tư 072008/TT-BXD “Hướng dẫn lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch xây dựng”, Tiêu chuẩn TCVN 4418:1987 “Hướng dẫn lập đồ án quy hoạch xây dựng vùng huyện”, và một số văn bản khác do Bộ Xây dựng ban hành. Các quy trình này thường xuyên được cập nhật và đổi mới nhằm đáp ứng các nhu cầu phát triển đô thị và nông thôn. Tuy nhiên cho đến nay chưa có một quy trình hoàn chỉnh cho công tác lập quy hoạch xây dựng khu vực ngoại thành ngoại thị và ven đô, là khu vực chuyển tiếp giữa đô thị và nông thôn. Do đó việc soạn thảo một “Hướng dẫn quy hoạch xây dựng ngoại thành ngoại thị” là một việc hết sức cần thiết trong giai đoạn phát triển hiện nay ở Việt Nam. Hướng dẫn quy hoạch ngoại thành ngoại thị không những sẽ trợ giúp đắc lực cho các tổ chức và cá nhân làm công tác tư vấn trong lĩnh vực quy hoạch, mà còn rất có ích đối với các cơ quan quản lý xây dựng và phát triển đô thị/nông thôn ở các địa phương.

III. CÁC MỤC TIÊU CỦA ĐỀ TÀI “HƯỚNG DẪN LẬP QUY HOẠCH XÂY DỰNG NGOẠI THÀNH, NGOẠI THỊ” 

Các mục tiêu chủ yếu của Hướng dẫn công tác nghiên cứu và thiết kế quy hoạch xây dựng khu vực ngoại thành, ngoại thị các đô thị Việt Nam bao gồm: 

a. Trợ giúp các tổ chức tư vấn đã được chứng nhận có đủ năng lực trong lập quy hoạch vùng tỉnh, vùng huyện, quy hoạch chung đô thị và quy hoạch chi tiết; 

b. Góp phần hoàn chỉnh hệ thống các quy trình quy hoạch vùng, quy hoạch chung/quy hoạch chi tiết đô thị và quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn. 

IV. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU NGOẠI THÀNH, NGOẠI THỊ 

Từ trước đến nay các vấn đề của khu vực ngoại thành/ngoại thị chưa được nghiên cứu xứng với tầm quan trọng của chúng trong phát triển đô thị ở nước ta. Các nghiên cứu mang tính rời rạc và cục bộ chưa làm rõ được quá trình chuyển hoá của khu vực ngoại thành/ngoại thị, các vấn đề xã hội học như thành phần xã hội, các hoạt động kinh tế - văn hoá, nhu cầu và nguyện vọng của cư dân, các quan hệ và tương tác nhiều mặt giữa khu vực ngoại thành/ngoại thị với đô thị nói chung, … Thiếu các nghiên cứu nền đó, các biện pháp quy hoạch và quản lý phát triển đô thị ở nước ta đối với khu vực ngoại thành/ngoại thị không có cơ sở vững chắc; trên thực tế các giải pháp quy hoạch liên quan đến làng đô thị vừa chưa được chú ý đúng mức, vừa chưa mang tính toàn diện và tổng thể. Nhìn chung, các biện pháp quy hoạch và quản lý phát triển chung đô thị được đề xuất thường coi khu vực ngoại thành/ngoại thị là các khu vực dự trữ đất phát triển đô thị, mà không có các biện pháp quản lý cụ thể kèm theo. Cách tiếp cận chung chung như vậy không mang lại kết quả cụ thể. Thực tế phát triển đô thị ở nước ta cho thấy phần lớn các khu vực ngoại thành/ngoại thị phát triển hoàn toàn tự phát là chính, chưa có sự gắn bó hữu cơ với đô thị. Từ đó nảy sinh các khó khăn đã nêu ở trên khi mở rộng đô thị trung tâm.

V. CÁC HƯỚNG TRIỂN KHAI NGHIÊN CỨU 

Hiện nay chưa có quy định về lập đồ án quy hoạch xây dựng ngoại thành, ngoại thị riêng biệt. Qui hoạch ngoại thành ngoại thị nếu có được đề cập đến thì thường ở dạng rất sơ bộ, chủ yếu được lồng ghép thành một phần trong quy hoạch chung đô thị, ở trong bản đồ định hướng phát triển không gian đô thị đến hết thời hạn quy hoạch. Tuy nhiên, các căn cứ cho việc mở rộng và các tác động của mở rộng đô thị ra ngoại thành thường không được luận chứng kỹ. Do đó triển khai đề tài này được thực hiện qua việc nghiên cứu thực tế ngoại thành/ngoại thị một số đô thị trong nước và tham khảo quy hoạch phát triển ngoại thành ngoại thị ở một số đô thị quốc tế. 

Đối với các đô thị trong nước, do kinh phí đề tài rất hạn chế nên công tác điều tra khảo sát chỉ được thực hiện cho vùng ngoại thành của các đô thị đại diện, như các thành phố Hà Nội (đô thị loại đặc biệt), Hải Phòng (đô thị loại I) và Hải Dương (đô thị loại II). Điều tra khảo sát các vấn đề bức xúc hiện nay trong công tác phát triển và quản lý phát triển 3 đô thị trên và ngoại thành ngoại thị của chúng: như sử dụng đất; xây dựng các khu công nghiệp và khu đô thị mới; các công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, văn hóa-thể thao-du lịch phục vụ đô thị và toàn vùng; các vấn đề phát triển nông nghiệp, nông thôn nói chung và phát triển nông nghiệp đô thị; các vấn đề bảo tồn các di tích lịch sử - văn hoá và bản sắc nông thôn Việt Nam. 

Đối với các đô thị quốc tế, đề tài này tham khảo các quy hoạch phát triển của Thượng Hải (trung Quốc) và London(Vương quốc Anh). Đây là các đô thị quốc tế lớn có quy hoạch ngoại thành được lồng ghép rất hữu cơ trong quy hoạch tổng thể đô thị trung tâm. Các mô hình phát triển và chính sách quản lý phát triển đô thị trung tâm và ngoại thành của Thượng Hải và London rất hữu ích cho các cán bộ quy hoạch nước ta.

VI. DỰ KIẾN KẾT QUẢ CỦA ĐỀ TÀI 

Đề tài có hai sản phẩm là Hướng dẫn quy hoạch xây dựng ngoại thành ngoại thị và Báo cáo thực hiện đề tài, trong đó trình bày cụ thể các cơ sở của Hướng dẫn quy hoạch xây dựng ngoại thành ngoại thị. Báo cáo thực hiện đề tài đề cập các tài liệu cơ sở nghiên cứu, các tài liệu tham khảo về phát triển ngoại thành ngoại thị của một số đô thị quốc tế, hiện trạng phát triển ngoại thành ngoại thị ở một số đô thị của Việt Nam trong quá trình công nghiệp hóa và đô thị hóa hiện nay (Hà Nội, Hải Phòng, Hải Dương), và các vấn đề liên quan khác. 

Hướng dẫn lập quy hoạch xây dựng khu vực ngoại thành ngoại thị, bao gồm các hướng dẫn như: Hướng dẫn lập nhiệm vụ quy hoạch xây dựng ngoại thành; Hướng dẫn thu thập và phân tích số liệu, tài liệu hiện trạng; Hướng dẫn các nội dung kiến trúc, kinh tế, hạ tầng kỹ thuật và môi trường; Hướng dẫn thể hiện bản đồ; Hướng dẫn thảo quy chế quản lý xây dựng ngoại thành ngoại thị theo quy hoạch được duyệt.

VII. PHẠM VI ÁP DỤNG VÀ ĐỐI TƯỢNG SỬ DỤNG HƯỚNG DẪN LẬP QUY HOẠCH XÂY DỰNG NGOẠI THÀNH, NGOẠI THỊ 

Phạm vi áp dụng của Hướng dẫn này là các đồ án quy hoạch chung xây dựng đô thị, quy hoạch chi tiết các khu vực ngoại thành, quy hoạch vùng huyện, quy hoạch xã và điểm dân cư nông thôn. 

Đối tượng sử dụng Hướng dẫn quy hoạch ngoại thành, ngoại thị là các tổ chức tư vấn trên toàn quốc đã được chứng nhận có đầy đủ điều kiện tham gia tư vấn quy hoạch xây dựng. Họ có thể áp dụng toàn bộ hay từng phần của Hướng dẫn này trong quá trình lập các đồ án quy hoạch chung xây dựng đô thị, quy hoạch chi tiết các khu vực ngoại thành, quy hoạch vùng huyện, quy hoạch xã và điểm dân cư nông thôn. Ngoài ra, các bên liên quan trong một đồ án quy hoạch chung xây dựng đô thị và quy hoạch ngoại thành, ngoại thị như các cơ quan quản lý Nhà nước, các chủ đầu tư dự án khảo sát quy hoạch, tổ chức tư vấn, các cơ quan thẩm định đồ án quy hoạch có thể tham khảo Hướng dẫn này để thống nhất thực hiện một số công tác trong quy hoạch xây dựng vùng như lập, phê duyệt nhiệm vụ quy hoạch xây dựng vùng cũng như thẩm định, phê duyệt đồ án quy hoạch xây dựng vùng.