Cần chuẩn hóa hệ thống quy hoạch

Theo Luật Quy hoạch, hệ thống quy hoạch quốc gia gồm 1. Quy hoạch cấp quốc gia; 2. Quy hoạch vùng; 3. Quy hoạch tỉnh; 4. Quy hoạch đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; 5. Quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn.

Như vậy trong Luật Quy hoạch có cả quy hoạch tỉnh, quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn. Vậy quan hệ giữa các quy hoạch này là thế nào?

Tại điều 27, điểm d, Luật Quy hoạch về nội dung quy hoạch tỉnh phải có: Phương án quy hoạch hệ thống đô thị, bao gồm đô thị cấp quốc gia, cấp vùng đã được xác định trong quy hoạch vùng trên địa bàn; phương án phát triển đô thị tỉnh lỵ và các thành phố, thị xã, thị trấn trên địa bàn; phương án phát triển hệ thống khu kinh tế; khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao; khu du lịch; khu nghiên cứu, đào tạo; khu thể dục thể thao; khu bảo tồn, khu vực cần được bảo quản, tu bổ, phục hồi di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh và đối tượng đã được kiểm kê di tích đã được xác định trong quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng trên địa bàn; phương án phát triển các cụm công nghiệp; phương án tổ chức lãnh thổ khu vực nông thôn, phát triển các vùng sản xuất nông nghiệp tập trung; phương án phân bố hệ thống điểm dân cư; xác định khu quân sự, an ninh; phương án phát triển những khu vực khó khăn, đặc biệt khó khăn, những khu vực có vai trò động lực.

Như vậy quy hoạch tỉnh đã bao gồm nội dung của quy hoạch đô thị và quy hoạch nông thôn. Điều đó là phù hợp thực tế.

Hiện nay, với tốc độ đô thị hóa ngày càng cao, ranh giới đô thị và nông thôn liên tục thay đổi, thậm chí nhiều trường hợp là đan xen, không có ranh giới rõ rệt. Nhiều khu đô thị mới, đô thị vệ tinh đang hình thành tại khu vực nông thôn, nhiều làng xã đang dần chuyển đổi thành đô thị. Các nhu cầu của đô thị ngày càng cần đến quỹ đất của nông thôn. Các nghĩa trang, khu xử lý chất thải, các cơ sở  sản xuất gây ô nhiễm cần được bố trí ngoài đô thị. Một trường đua ngựa có thể tổ chức trong đô thị nhưng khu vực nuôi ngựa cần bố trí ngoài đô thị. Cao trình san nền đô thị, hệ thống cấp nước, thoát nước của đô thị cần được nghiên cứu trong mối quan hệ với khu vực nông thôn xung quanh. Các tuyến giao thông ngoại vi băng qua các khu vực nông thôn…Trong một bức tranh tổng thể mang nhiều quá nhiều các quan hệ đó, việc phân chia một không gian lãnh thổ thành từng khu vực riêng rẽ như vậy không những làm đứt gãy mối quan hệ giữa các khu vực với nhau mà còn tự đặt ra sự vướng mắc giữa các luật.

Do vậy trong hệ thống quy hoạch quốc gia, khi đã có quy hoạch tỉnh thì nên loại bỏ các loại quy hoạch đô thị và quy hoạch nông thôn.

Vấn đề của quy hoạch sử dụng đất

Từ lâu nay, quy hoạch sử dụng đất (QHSDĐ) được xem là một nội dung quan trọng của quản lý nhà nước về đất đai và các lĩnh vực kinh tế, xã hội. Theo Điều 35, Khoản 8 về nguyên tắc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thì quy hoạch, kế hoạch của ngành, lĩnh vực, địa phương có sử dụng đất phải bảo đảm phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định, phê duyệt. Như vậy có nghĩa là quy hoạch sử dụng đất phải là cái có trước, cái quyết định cho mọi quy hoạch, kế hoạch khác. Về thực chất, vấn đề có như vậy không?

QHSDĐ được làm vào lúc nào và làm ra sao?

Trên thực tế, QHSDĐ đơn giản chỉ là sự chuyển thể từ quy hoạch không gian. Ở cấp độ tỉnh, khi đã có các quy hoạch về đô thị, nông thôn, các khu chức năng đặc thù rồi thì chỉ việc lấy các quy hoạch đó đổi màu theo từng thành phần đất đai là thành QHSDĐ. Đó không phải là sự tắc trách trong việc thực hiện mà là cách duy nhất để thực hiện nó. Như vậy QHSDĐ có đi trước không? Hẳn nhiên là không, thậm chí đó cũng không phải là quy hoạch mà chỉ có thể coi là công cụ quản lý mang tính thống kê.

Ở cấp độ quốc gia cũng vậy. Ngay trong Điều 38, Khoản 1 cũng khẳng định căn cứ lập QHSDĐ quốc gia gồm có “Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của quốc gia; quy hoạch tổng thể phát triển các vùng kinh tế - xã hội; chiến lược, quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực”. Như vậy trước khi có các chiến lược phát triển, quy hoạch, kế hoạch của các lĩnh vực khác thì QHSDĐ chưa có cơ sở nghiên cứu nào.

Có lẽ khái niệm về QHSDĐ chỉ phù hợp ở cái thời mà tỷ lệ đô thị còn rất thấp, đất đai mênh mông. Khi đó mới có quan niệm lấy miếng bánh đất đai chia ra nhiều phần, chỗ này làm đô thị, chỗ kia nông thôn, chỗ nọ công nghiệp, rừng núi, bảo tồn…, còn dư bao nhiêu thì làm đất dự trữ.

Ngày nay tỷ lệ đô thị không ngừng tăng cao và chiếm một vai trò đặc biệt quan trọng trong các chiến lược quốc kế dân sinh. Mạng lưới đô thị ngày càng dày tạo nên một bộ khung hạ tầng kinh tế, kỹ thuật cho cả vùng hoặc quốc gia. Theo mạng lưới đô thị đó, các quy hoạch ngành có cơ sở để định hướng phát triển các cơ sở kinh tế trong điểm, các mạng lưới hạ tầng kỹ thuật đầu mối. Khi quy hoạch hệ thống sân bay, hệ thống cảng, các tuyến giao thông quốc gia, các đặc khu kinh tế…đều phải xem vấn đề kết nối với các đô thị là yếu tố quan trọng hàng đầu. Sự kết nối đó lại được quyết định bởi nhiều yếu tố như địa hình, cự ly, nhân lực, vật lực, khả năng cung, cầu, hiện trạng xây dựng và hạ tầng…Những yếu tố đó lại chính là những thứ mà QHSDĐ không thể đáp ứng được.

Thí dụ khi triển khai dự án tuyến đường sắt tốc độ cao quốc gia, làm gì có QHSDĐ nào dành sẵn một hành lang chạy suốt chiều dài đất nước. Khi đó, muốn vạch được hướng tuyến phải tổ chức khảo sát xem hướng tuyến đó đi chỗ nào thì không bị ngập, đi chỗ nào để hạn chế vượt sông, phá núi, đi chỗ nào phục vụ tốt cho hành khác, chỗ nào thuận lợi cho việc bốc dỡ, nhập hàng…Nếu căn cứ vào QHSDĐ của kỳ quy hoạch đó thì việc triển khai dự án là điều không thể thực hiện được. Với tất cả các cơ sở kinh tế, kỹ thuật khác, vẫn đề cũng hoàn toàn như vậy.

Đối với khu vực nông thôn, việc quy hoạch hiện nay đang căn cứ vào Luật Xây dựng. Theo đó, nội dung đồ án quy hoạch chung xây dựng xã gồm xác định tiềm năng, động lực phát triển, quy mô dân số, lao động, quy mô đất đai, mạng lưới điểm dân cư nông thôn; định hướng tổ chức không gian tổng thể toàn xã; định hướng phát triển các khu chức năng sản xuất nông nghiệp, công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, làng nghề, nhà ở, dịch vụ và hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật. Tất cả các yếu tố trên có mối quan hệ mật thiết, tương hỗ với nhau, thậm chí còn quan hệ với khu vực đô thị. Rõ ràng là QHSDĐ nếu muốn đi trước cũng không thể được vì không thể dự báo được khả năng phát triển của từng yếu tố thành phần.

Nền tảng khoa học để thúc đẩy và kiểm soát sự phát triển không gian của đô thị, nông thôn chính là quy hoạch xây dựng và các chương trình, kế hoạch phát triển. Sự tồn tại của QHSDĐ vô hình chung tạo thêm một lớp quản lý không cần thiết. Việc quản lý đất đai cần được xác định là bám theo các chương trình, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội có sử dựng đất chứ không nên là một công cụ quản lý riêng rẽ. Có chăng đó chỉ là kế hoạch sử dụng đất mà thôi.

Từ những vấn đề trên, đã đến lúc cần phải xem lại định nghĩa về quy hoạch sử dụng đất và sự tồn tại của khái niệm này trong hệ thống văn bản pháp luật.