Báo cáo quốc gia phát triển đô thị Việt Nam tham gia hội nghị HABITAT III

Tháng 10/2016, Hội nghị Liên Hợp Quốc về Phát triển nhà ở và đô thị bền vững lần thứ III (gọi tắt là Habitat III), tổ chức tại Ecuador, công bố Báo cáo của các quốc gia nhằm đánh giá thành tựu đã đạt được, xác định thách thức mới và tăng cường các cam kết chính trị trong phát triển đô thị bền vững. Bộ Xây dựng đã gửi Báo cáo quốc gia phát triển đô thị Việt Nam tham gia hội nghị. Báo cáo đã chỉ ra các vấn đề và thách thức mấu chốt trong phát triển đô thị của Việt Nam, kinh nghiệm riêng của Việt Nam và các mục tiêu trong giai đoạn tới để đóng góp cho Hội nghị toàn cầu Habitat III. Báo cáo được xây dựng theo khung đề cương chung do Ban tổ chức Habitat III đưa ra, bao gồm 8 phần chính (Nhân khẩu học đô thị, Kinh tế đô thị, Giảm nghèo và các chính sách xã hội, Nhà ở, Tiếp cận dịch vụ đô thị, Môi trường và đô thị hóa, Quản trị và luật pháp về đô thị), được trình bày bằng tiếng Anh và tiếng Việt. Quá trình xây dựng báo cáo đã có sự đóng góp của nhiều chuyên gia, cán bộ Bộ Xây dựng, chính quyền các địa phương, các thành viên của Diễn đàn đô thị Việt Nam, các hội, hiệp hội nghề nghiệp trong lĩnh vực quy hoạch và phát triển đô thị. Bài viết này tóm tắt các nội dung chính của Báo cáo.

1.NHÂN KHẨU HỌC ĐÔ THỊ

Việt Nam được chia thành nhiều tỉnh và các thành phố cấp tỉnh trực thuộc trung ương, bao gồm Hà Nội, TP.HCM, Hải Phòng, Đà Nẵng và Cần Thơ. Dưới tỉnh có các huyện, thành phố trực thuộc tỉnh và thị xã, trong khi đó, các thành phố trực thuộc trung ương có các quận nội thành, huyện ngoại thành, thị xã và các đơn vị tương đương, các quận nội thành được chia thành các phường. Huyện được chia thành các xã và thị trấn. Các thành phố trực thuộc tỉnh và các thị xã được chia thành các phường, xã. Phân loại đô thị là một bộ phận quan trọng trong chính sách quản lý phát triển đô thị.

Mức độ đô thị hóa chính thức ở Việt Nam vẫn còn thấp. Đến tháng 12 năm 2015, có khoảng 35,7% dân số sống chính thức ở các khu vực đô thị. Dự kiến, đến năm 2045, phần lớn dân số sẽ sống ở các khu vực đô thị.

Dân số đô thị tăng cao gây áp lực rất lớn và trở nên quá tải đối với quỹ nhà ở, cơ sở hạ tầng, dịch vụ và phúc lợi xã hội hiện có. Việt Nam cần một lượng vốn đầu tư cho cơ sở hạ tầng lớn gấp năm lần so với trước  trong khoảng thời gian từ năm 2013 đến 2030 để hỗ trợ các đô thị phát triển.

Các chính sách của Chính phủ đang dần dần quan tâm hơn đến người nhập cư - đối tượng dân cư không chính thức, đặc biệt là đối với các thành phố có tình trạng thiếu lao động. Bởi vì việc cung ứng dịch vụ đô thị cho người nhập cư đòi hỏi đầu tư đáng kể, các nhà hoạch định chính sách đang cân nhắc chi phí và lợi ích của việc loại bỏ hoặc thay đổi hệ thống đăng ký hộ khẩu. Trong năm 2005 và 2007, Chính phủ đã ban hành các quy định làm cho việc đăng ký dễ dàng hơn đối với người di cư, giúp thay đổi tình trạng cư trú của họ từ tạm thời sang cố định.

Một mục tiêu của Chính phủ là phát triển nền kinh tế nông thôn thông qua việc thâm canh và đa dạng hóa nông nghiệp. Các đô thị vừa và nhỏ đóng một vai trò quan trọng trong việc thực hiện các chính sách, vì các trung tâm dịch vụ này giúp liên kết các vùng canh tác nông nghiệp với thị trường trong nước và quốc tế cũng như cung cấp dịch vụ và việc làm cho người dân nông thôn, là điểm đến thay thế cho người di cư và góp phần làm chậm lại sự tăng dân số ở các thành phố lớn.

2.KINH TẾ ĐÔ THỊ

Việt Nam đã chứng kiến những biến đổi lớn về kinh tế trong hơn hai thập kỷ qua. Thực hiện chủ trương Đổi mới được thông qua trong Đại hội Đảng lần thứ VI năm 1986, Việt Nam đã chuyển từ nền kinh tế kế hoạch tập trung sang kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Quá trình cải cách kinh tế cũng thúc đẩy những chuyển biến trên các lĩnh vực khác: từ một đất nước thuần nông sang phát triển công nghiệp, từ một xã hội nông thôn sang đô thị. Nền kinh tế đã dần hội nhập với quốc tế do Chính phủ giảm bớt các quy định kiểm soát, thị trường được mở cửa và sở hữu cá nhân đối với nhà xưởng, trang trại được khuyến khích; đầu tư trực tiếp nước ngoài tăng, nhiều cơ hội việc làm trong lĩnh vực công nghiệp và dịch vụ; thu nhập tăng và tỉ lệ đói nghèo giảm.

Năng lực và tay nghề của đội ngũ lao động cũng là một mối quan tâm giúp thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài và tạo điều kiện chuyển đổi cơ cấu nền kinh tế. Cần có những giải pháp cải thiện chất lượng giáo dục sau trung cấp, đào tạo nghề và kỹ thuật để đáp ứng nhu cầu về lao động tay nghề trung bình và cao. Thêm vào đó, cần chú trọng hơn vào việc nâng cao kỹ năng kỹ thuật và chuyên môn của công nhân cũng như đầu tư vào cơ sở làm việc, công nghệ nhằm cải thiện năng suất lao động.

Chất lượng hạ tầng, đặc biệt là giao thông và cung cấp năng lượng, được các nhà đầu tư nước ngoài rất quan tâm. Đa số địa phương thiếu hạ tầng giao thông như đường cao tốc, đường sắt, cảng biển, sân bay hiện đại. Một số cảng biển không đáp ứng được dịch vụ cho các tàu thuyền trọng tải lớn, sân bay thì chưa phục vụ được các chuyến đêm hoặc trong trường hợp thời tiết xấu. Tình trạng thiếu điện cũng thường xuyên xảy ra ở khu vực đô thị. Ở các thành phố trung bình và lớn, nạn ùn tắc giao thông đang trở nên phổ biến. Các vấn đề này cần phải được giải quyết nhằm nâng cao tính cạnh trạnh của các đô thị Việt Nam so với các đô thị trong khu vực Đông Nam Á.

Chính phủ thúc đẩy sự hình thành các khu công nghiệp, do chúng được trang bị hạ tầng được nhà đầu tư nước ngoài yêu cầu và các cụm doanh nghiệp có thể hỗ trợ nhau. Các khu này được tỉnh thành lập và quản lý bởi chính quyền hoặc các công ty trực thuộc Ủy ban nhân dân. Do sự cạnh tranh giữa các tỉnh trong việc thu hút đầu tư, các khu công nghiệp đôi khi phát triển vượt quá nhu cầu thực, một số diện tích khu công nghiệp chưa được lấp đầy. Tỉ lệ lấp đầy thấp một phần là bởi thiếu hạ tầng, công nhân do đó khó tiếp cận nơi làm việc và vận chuyển nguyên vật liệu cũng khó khăn hơn, làm tăng chi phí sản xuất.

Để hiện đại hóa và đa dạng hóa nền kinh tế, các cụm đô thị với các lợi thế bổ sung cho nhau đang được định hướng phát triển. Một khi các đô thị và vùng nông thôn được kết nối với nhau bằng mạng lưới giao thông, thông tin liên lạc, chúng có thể tạo ra những cụm kinh tế, dành mặt bằng cho công nghiệp, dịch vụ và đầu mối giao thông (như cảng biển và sân bay) bổ sung, hỗ trợ lẫn nhau. Chính phủ đang quy hoạch các cụm đô thị xung quanh Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh, trong khi chính quyền các tỉnh tìm kiếm cơ hội phát triển các cụm kinh tế vùng.

3.GIẢM NGHÈO VÀ CÁC CHÍNH SÁCH XÃ HỘI

Theo chủ trương xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, Việt Nam hướng tới sự kết hợp tăng trưởng kinh tế với công bằng và tiến bộ xã hội thông qua những cải thiện không ngừng về chất lượng cuộc sống người dân, đảm bảo an sinh xã hội, phát triển văn hóa và thúc đẩy thực hiện dân chủ ở cơ sở. Giảm nghèo thu nhập rõ rệt là kết quả của tăng trưởng kinh tế nhanh chóng kể từ năm 1990 tại Việt Nam. Theo chuẩn nghèo quốc gia, tỷ lệ nghèo ở mức 17,2% và khoảng cách nghèo ở mức 4,5%. Tỷ lệ nghèo theo chuẩn $1,25/người/ngày là 2,44% năm 2012 và khoảng cách nghèo theo chuẩn $1,25/người/ngày là 0,55%.

Tuy nhiên, tình trạng nghèo không ổn định và tỷ lệ tái nghèo còn cao. Một phần đáng kể dân số ở mức cận nghèo; mức sống của họ chỉ vừa đủ cao hơn chuẩn nghèo và có thể dễ dàng quay lại cảnh nghèo đói. Nguy cơ tái nghèo đặc biệt cao ở (a) các gia đình vùng ven biển - nơi thu nhập đơn thuần nhờ sản xuất nông nghiệp; (b) các gia đình thiểu số ở vùng núi, Tây Nguyên, các đảo và vị trí khó tiếp cận nguồn tư liệu sản xuất và dịch vụ xã hội; (c) người nghèo đô thị với trình độ học vấn hoặc tay nghề thấp.

Sau hai thập kỷ tăng trưởng kinh tế nhanh, bất bình đẳng thu nhập gia tăng nhưng không đáng kể. Hệ số Gini quốc gia về bất bình đẳng thu nhập gần như không thay đổi trong vòng 2 thập kỷ qua. Tuy nhiên, bất bình đẳng có thể gia tăng trong khu vực đô thị và trong khu vực nông thôn. Đây là kết quả của sự khác biệt trong khả năng tiếp cận giáo dục vẫn đang được phân bổ không đồng đều ở các cấp học cao. Một thách thức lớn mà Việt Nam phải đối mặt trong những năm tới là đảm bảo phân bổ lợi ích tăng trưởng kinh tế công bằng cho toàn dân.

Trong khi Việt Nam đã đạt mục tiêu giảm nghèo thu nhập trên quy mô lớn, hàng triệu gia đình vẫn đang trong tình trạng “cận nghèo” và có thể dễ dàng quay lại cảnh nghèo khó. Do vậy, các chương trình giảm nghèo không chỉ phải giúp các hộ nghèo thoát nghèo, mà còn phải giúp đưa những hộ “cận nghèo” vào phân khúc thu nhập trung bình. Mạng lưới an sinh xã hội là không thể thiếu để đảm bảo các cú sốc kinh tế hoặc tài chính không gây ra tái nghèo thu nhập. Bên cạnh nghèo thu nhập, có nhiều hình thái thiếu hụt khác. Sự loại trừ, dù với bất kỳ lý do nào, tiếp cận dịch vụ (cấp nước, vệ sinh, giáo dục, y tế) có thể gây ra nghèo thu nhập do sức khỏe yếu, sản lượng giảm sút và phải chi trả nhiều hơn cho các dịch vụ này. Một thách thức khác là bất bình đẳng thu nhập có thể tăng theo tốc độ tăng trưởng, nhưng sẽ vi phạm định hướng xã hội chủ nghĩa của nền kinh tế thị trường.

Dân số đang già đi sẽ trở thành một thách thức theo hai cách. Di cư trong nước và quốc tế giảm, chi phí sinh hoạt và nhà ở tại khu vực đô thị gia tăng. Điều này ngày càng trở nên khó khăn hơn đối với người cao tuổi phải phụ thuộc con cái, đặc biệt nếu họ chỉ có một con. Người cao tuổi có thể phải đối mặt nghèo thu nhập, nếu con cái họ không chu cấp đầy đủ, hoặc đối mặt những sự thiếu hụt khác do sự cô lập và loại trừ. Khi tuổi thọ tăng lên, dân số già sẽ đòi hỏi điều kiện chăm sóc y tế ngày càng đắt đỏ hơn. Như vậy, Nhà nước và cộng đồng sẽ phải xây dựng các phương thức hỗ trợ số người cao tuổi ngày càng tăng. Tỷ lệ phụ thuộc cao hơn đòi hỏi phải xây dựng chế độ hưu trí quốc gia phù hợp và bền vững.

Các thành phố Việt Nam có truyền thống sử dụng vùng ngoại vi để phát triển nông nghiệp đô thị bổ trợ việc cung cấp nông sản từ khu vực nông thôn, nhằm tăng cường an ninh lương thực cho đô thị. Nông nghiệp đô thị ở vùng ngoại vi và môi trường tự nhiên bị đe dọa bởi quá trình mở rộng đô thị nhanh chóng, thiếu kiểm soát. Điều này không chỉ dẫn đến việc chuyển đổi đất nông nghiệp thành đất công nghiệp và đất ở, mà còn dẫn đến việc san lấp các vùng đất ngập nước có vai trò quan trọng trong tưới tiêu và thoát nước. Việc sử dụng nước thải đô thị chưa được xử lý và phân bón có thể gây hại cho hệ sinh thái và sức khỏe của người dân. An ninh lương thực đô thị có khả năng bị ảnh hưởng bởi các tác động của biến đổi khí hậu, như mưa nắng thất thường, hạn hán và nước biển dâng có thể ảnh hưởng các diện tích trồng lúa ở vùng trũng.

4.NHÀ Ở

Ước tính, dân số đô thị Việt Nam sẽ tăng từ 8,3 triệu hộ năm 2015 lên 10,1 triệu hộ năm 2020. Tốc độ tăng dân số đô thị ở mức 3,3%/năm, cùng với việc giảm quy mô gia đình ở đô thị ở mức 1,1%/năm chính là tác nhân khiến số hộ gia đình đô thị gia tăng. Để đáp ứng nhu cầu chỗ ở cho các gia đình mới, mỗi năm, Nhà nước sẽ phải xây mới 374.000 đơn vị nhà ở. Ngoài ra, ước tính, 4,8 triệu đơn vị nhà cần được cung cấp dịch vụ, nâng cấp hoặc xây mới để giải quyết vấn đề thiếu hụt nhà ở.

Để đạt được các mục tiêu trên, Chính phủ sẽ tạo điều kiện cho ngành bất động sản để họ cung cấp nhà để bán, nhà cho thuê ra thị trường để phục vụ mọi đối tượng khách hàng. Đồng thời, Chính phủ sẽ thông qua các chính sách hỗ trợ người dân gặp khó khăn về nhà ở nhưng không có khả năng mua nhà. Chính phủ cũng sẽ rà soát các quy định pháp luật về quy hoạch, đất đai, tài chính để loại bỏ các rào cản không cần thiết trong việc phát triển nhà ở. Nguồn thu từ việc bán và cho thuê nhà thuộc sở hữu nhà nước, phí sử dụng đất thu được từ các dự án nhà ở, đóng góp từ ngân sách địa phương và các nguồn thu khác sẽ được sử dụng để thành lập quỹ. Quỹ này sẽ được dùng để xây dựng mạng lưới nhà ở công để duy trì vai trò của nhà nước trong thị trường nhà ở, cũng như cung cấp các khoản vay mềm cho chủ đầu tư các dự án nhà ở xã hội, người mua nhà, người thuê nhà ở xã hội.

Ở khu vực ven đô, các khu công nghiệp tạo ra việc làm quy mô lớn, nhưng hầu hết các doanh ng- hiệp không cung cấp nhà ở cho nhân viên của mình. Do thu nhập thấp, nhiều người phải thuê nhà ở phi chính thức giá rẻ gần chỗ làm việc. Một số doanh nghiệp cung cấp nhà ở cho nhân viên, nhưng điều kiện sống của họ vẫn không đảm bảo. Nhà ở của họ thường là những căn nhà 1 tầng, chia ra thành các phòng riêng biệt, với phòng tắm và khu vệ sinh chung. Mái nhà thường làm bằng tôn lợp,khiến cho ngôi nhà trở nên nóng nực vào mùa hè, và rất lạnh vào mùa đông. Quạt ít được sử dụng do giá điện cao.

Chính phủ đã lựa chọn TP.HCM, Cần Thơ, Hải Phòng và Nam Định để triển khai dự án, dựa trên số lượng khu định cư thiếu thốn cơ sở hạ tầng, cũng như dựa vào cam kết của các thành phố trong tham gia dự án. Dự án bao gồm các cấu phần sau: nâng cấp cơ sở hạ tầng hạng ba; hạ tầng chính, hạ tầng chính bổ sung và hạ tầng thứ cấp; nhà ở tái định cư; quản lý đất đai, nhà ở; vốn vay nâng cấp nhà ở; và phát triển năng lực.

Việc triển khai thực hiện các dự án cho thấy, bên cạnh việc áp dụng các quy trình phát triển đô thị theo quy hoạch đô thị, cần có cách tiếp cận linh hoạt hơn đối với các khu nghèo trong lõi của đô thị theo hướng nâng cấp đô thị. Theo đó, các khu vực dân cư được nâng cấp, bổ sung hạ tầng thiết yếu trong khi phần lớn dân cư sinh sống ổn định tại chỗ. Đây là một sự chuyển đổi tư duy rất quan trọng trong việc phát triển các đô thị có quá trình hình thành lâu dài.

Sau thành công của dự án nâng cấp đô thị Việt Nam, vào năm 2009, Chính phủ quyết định nâng quy mô thành “Chương trình Nâng cấp Đô thị Quốc gia (NUUP) đến năm 2020”. Chương trình có sự tham gia của 95 đô thị từ loại IV trở lên, với mục tiêu cung cấp dịch vụ cho khu nhà ở chưa được quy hoạch. Chương trình cũng tạo điều kiện cho người dân nâng cấp nhà ở của mình, cung cấp hỗ trợ trong việc đảm bảo quyền hưởng dụng cho họ. Qua NUUP, Ngân hàng Thế giới đồng ý tài trợ cho dự án nâng cấp đô thị lần 2; dự án này được triển khai vào năm 2012 tại 6 thành phố khu vực Đồng bằng sông Cửu Long.

Chính phủ cần đảm bảo cung cấp đầy đủ quỹ đất với hạ tầng bổ trợ (đường sá, hệ thống thoát nước, hệ thống truyền tải điện) ở khu vực ven đô. Hệ thống tài chính nhà ở vận hành hiệu quả sẽ là nhân tố quan trọng cho sự phát triển nhà ở giá rẻ. Với việc tài chính nhà ở là một phân khúc trong ngành tài chính, để phát triển tài chính nhà ở, ngành tài chính cần phải lớn mạnh hơn. Chính phủ cũng cần phải đưa ra các quy định mới, rà soát, bổ sung các quy định hiện hành để tăng cường khả năng tiếp cận tài chính nhà ở cho nhóm thu nhập trung bình. Điều đó sẽ giúp một số hộ gia đình có thể mua nhà ở chính thức.

Một số hộ gia đình cần vốn vay mua nhà ở quy mô nhỏ, và các tổ chức tài chính vi mô có thể đáp ứng được nhu cầu đó. Các hộ gia đình khác có nhu cầu thuê nhà ở có thể được hưởng lợi từ các chính sách thúc đẩy thị trường nhà ở cho thuê thuộc sở hữu tư nhân. Ngoài ra, các dự án nâng cấp hiện tại sẽ cung cấp kinh nghiệm, những bài học bổ ích trong việc xây dựng cách tiếp cận hiệu quả nhất trong công cuộc cải thiện nhà ở phi chính thức, lồng ghép nhà ở phi chính thức vào trong hệ thống quy hoạch để giảm thiểu sự phát sinh của các khu nhà ở phi chính thức mới ở ven đô.

5.TIẾP CẬN DỊCH VỤ ĐÔ THỊ

Việt Nam đã đạt được nhiều bước tiến trong việc mở rộng dịch vụ hạ tầng cho người dân thành thị. Người dân được hưởng lợi từ việc cung cấp điện nước, xây mới đường phố. Hệ thống thoát nước đã được mở rộng và một số dự án xây dựng nhà máy xử lí nước thải đã được triển khai. Tuy nhiên, khả năng tiếp cận các dịch vụ đang tỉ lệ nghịch với quy mô thành phố, và việc tăng cường khả năng tiếp cận dịch vụ cho mọi đối tượng người dân, ở cả thành phố lớn và nhỏ, ở cả khu vực ven đô vẫn đang là một thách thức. Một thách thức nữa chính là việc chuyển dần cách tiếp cận từ số lượng sang chất lượng và bền vững.

Ở khu vực ngoại ô các thành phố lớn, phần lớn người nghèo, người thu nhập thấp - trung bình và người nhập cư từ nông thôn vào đô thị vẫn đang sống tại các khu định cư phi chính thức, với cơ sở hạ tầng thiếu thốn. Nhà nước luôn yêu cầu phải đảm bảo hạ tầng cơ sở trước khi người dân đến ở. Tuy nhiên, do tốc độ mở rộng đô thị quá nhanh nên ở những khu vực này, nhà ở thường được xây dựng trước và hạ tầng được cung ứng sau, và như vậy, tổng chi phí cho nhà ở và hạ tầng sẽ cao hơn nhiều so với việc cung ứng hạ tầng ngay từ đầu. Nhiều trường hợp, người dân sống tại khu vực này cũng không được tiếp cận dịch vụ hạ tầng một cách đầy đủ; họ phải mua điện và nước ở các tòa nhà xung quanh với giá rất cao. Việc chuyển đổi đất, lấp các vùng đất ngập nước, cũng như bơm hút nước ngầm để sử dụng một cách thiếu kiểm soát ở khu vực ven đô làm ảnh hưởng đến hệ thống thoát nước tự nhiên trong khu vực này, trong khi hệ sinh thái cũng không thể đáp ứng lượng nước thải chưa qua xử lý ngày càng tăng lên.

Khả năng tiếp cận nước sạch, cả về số lượng và chất lượng, có sự khác nhau giữa các khu vực trong thành phố và giảm dần theo quy mô thành phố. Nhiều thị trấn nhỏ, khu vực ven đô không có đường ống cấp nước, và chủ yếu dựa vào nguồn nước cấp từ khu vực tư nhân bán chính thức thông qua các hệ thống cấp nước quy mô nhỏ. Năm 2009, tổng số 70% người dân ở các đô thị đặc biệt, đô thị loại I được tiếp cận nước sạch, ở các đô thị loại II, loại III là 45-55%, ở các đô thị loại IV là 30-35%, ở các đô thị loại V, thị trấn là 10-15%. Nước sau khi được xử lý từ các nhà máy để cung cấp cho khu vực thành thị đạt tiêu chuẩn nước sạch. Tuy nhiên, do chất lượng của hệ thống đường ống, khi nước được dẫn tới các hộ gia đình, chất lượng nước thường không đáp ứng được tiêu chí này.

Nếu tỉ lệ thất thoát nước là thước đo tính hiệu quả của hệ thống cấp nước, thì rất nhiều công ty nước đang vận hành thiếu hiệu quả. Mức độ thất thoát nước ở các thành phố thường ở mức trên 20%. Các đô thị đặc biệt có tỉ lệ thất thoát lên tới 30%, trong khi ở các đô thị loại I, tỉ lệ này là 21%. So với giai đoạn cuối thập niên 90, tỉ lệ thất thoát nước đã giảm (giai đoạn cuối những năm 90, tỉ lệ thất thoát nước lên tới hơn 35%).

Cho đến năm 2010, việc sản xuất, cung cấp, phân phối và quản lý điện được điều hành bởi một doanh nghiệp nhà nước: Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN). Hiện nay, chính phủ đặt ra mục tiêu phát triển thị trường điện cạnh tranh theo quy luật của nền kinh tế thị trường. Các nhà sản xuất độc lập và dự án BOT chiếm 10,4% công suất lắp đặt năm 2009, EVN là 53%, Petro Vietnam là 10%. Trong cơ cấu tiêu thụ điện, ngành công nghiệp chiếm tỷ trọng nhiều nhất, hộ gia đình đứng thứ 2, còn lại là dịch vụ, nông nghiệp và các ngành khác. Với tốc độ đô thị hóa nhanh, việc đảm bảo cung cấp điện trong mùa hè còn nhiều khó khăn. Chính phủ đang đẩy mạnh tuyên truyền và thực hiện sử dụng hiệu quả, tiết kiệm năng lượng trong công trình xây dựng và đô thị.

Việc xây dựng, mở rộng đường giao thông là một tiến trình diễn ra liên tục ở các thành phố, do chính quyền muốn cải thiện lưu thông trong bối cảnh dân số và lượng phương tiện cá nhân không ngừng gia tăng. Tắc nghẽn giao thông đang trở thành vấn đề nan giải của các đô thị. Theo số liệu ước tính từ Cục Phát triển Đô thị năm 2008, tổng diện tích đường tại các đô thị chiếm16% tổng diện tích đất xây dựng đô thị, thấp hơn mức tiêu chuẩn là 20-25%. Ở vùng ven đô, tỉ lệ này còn thấp hơn.

Hệ thống cấp thoát nước, hệ thống cấp điện chưa đầy đủ, chất lượng còn thấp, hoặc rơi vào tình trạng quá tải. Sự bất cập trong hệ thống hạ tầng làm giảm năng lực cạnh tranh, lợi thế của quốc gia, của thành phố so với toàn cầu, do điều này làm chi phí sản xuất tăng cao. Các dịch vụ cơ bản (nước sạch, vệ sinh, thoát nước, quản lý chất thải rắn…) và chỗ ở phù hợp là những nhân tố đóng góp đáng kể đối với sức khỏe và phúc lợi của người dân, góp phần tăng năng suất và tăng trưởng kinh tế.

Mặc dù Việt Nam đã đạt được Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ trong việc cung cấp nước và mở rộng dịch vụ vệ sinh trong đô thị, nhưng Việt Nam vẫn còn rất nhiều việc phải làm để đảm bảo người dân được tiếp cận nguồn nước uống sạch, dịch vụ vệ sinh, điện năng, giao thông với giá cả phải chăng. Đây là những thách thức cả về số lượng và chất lượng. Khu vực phi chính thức cũng phải được tiếp cận các dịch vụ cơ bản, mặt khác, chất lượng dịch vụ cũng cần được cải thiện. Nước cung cấp tới các gia đình phải đạt tiêu chuẩn nước sạch; nước thải phải được xử lý trước khi xả vào hệ thống chung; điện cung cấp cho các hộ dân cần phải đảm bảo tính liên tục; mạng lưới giao thông công cộng cần phải an toàn, giá cả hợp lý, thuận tiện và có khả năng cạnh tranh với phương tiện cá nhân.

Mức phí thấp cản trở sự phát triển của hạ tầng mới, do các khoản phí là nguồn thu chính cho việc trang trải chi phí vận hành, bảo dưỡng. Để cải thiện chất lượng dịch vụ, chính quyền thành phố phải tăng chi phí. Với nhu cầu hạ tầng đô thị ngày càng gia tăng và nguồn lực tài chính ngày càng khan hiếm, việc sử dụng hiệu quả nguồn tài chính sẵn có cần phải được ưu tiên hàng đầu. Việc tiếp cận nguồn tài chính tư nhân và khuyến khích khu vực tư nhân cung cấp các dịch vụ hạ tầng là một vấn đề lớn. Tính minh bạch, tinh thần trách nhiệm, công tác quản lý cần được cải thiện để nâng cao sự tín nhiệm và xây dựng lòng tin cho nhà đầu tư.

Cả nước hiện vẫn còn hàng triệu người nghèo cần được tiếp cận với dịch vụ cơ bản giá rẻ, như nước, dịch vụ vệ sinh, thu gom chất thải rắn và dịch vụ vận tải. Bất bình đẳng trong việc tiếp cận các dịch vụ là điều không thể tránh khỏi khi kinh tế tăng trưởng, và việc cung cấp dịch vụ được giao cho thị trường. Trong nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, một thách thức dành cho Chính phủ là làm thế nào để giúp các công ty tìm được nguồn lực đầu tư cho nâng cấp, mở rộng dịch vụ, mà vẫn duy trì mức giá dịch vụ phù hợp để mọi người dân đều có thể chi trả.

6.MÔI TRƯỜNG VÀ ĐÔ THỊ HÓA

Việt Nam cam kết hướng đến sự cân bằng giữa tăng trưởng kinh tế và bền vững về môi trường, được đề cập lần đầu tiên trong “Chiến lược ổn định và phát triển kinh tế - xã hội đến năm 2000”, và gần đây nhất được khẳng định lại trong “Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011-2020”, trong đó khẳng định tính bền vững là một trong những tiêu chí phát triển. Hiến pháp quy định bảo vệ môi trường là trách nhiệm của mọi công dân và tổ chức. Kết quả của định hướng này là sự ra đời của một hệ thống luật pháp và quy định toàn diện về bảo vệ môi trường.

Chính phủ Việt Nam nhấn mạnh tầm quan trọng của sự hài hòa giữa tăng trưởng dân số, đô thị hóa, phát triển kinh tế - xã hội và bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, dù đã đạt được những thành tựu quan trọng trong việc bảo vệ môi trường, môi trường tự nhiên vẫn tiếp tục suy thoái nhanh chóng, thậm chí ở mức đáng báo động tại nhiều khu vực. Đặc biệt, đô thị hóa nhanh đã tạo áp lực lên môi trường. Ô nhiễm nước, không khí và đất thường xuyên vượt mức cho phép. Đất đai bị suy thoái do xói mòn; chất lượng nguồn nước sụt giảm; không khí tại đô thị bị ô nhiễm nặng; đa dạng sinh học bị đe dọa. Việc cân bằng giữa lợi ích kinh tế và các giá trị môi trường là một trong những thách thức lớn nhất đối với Việt Nam.

Việc áp dụng hệ thống vệ sinh phi tập trung tại chỗ cho kết quả khác nhau. Hệ thống xử lý tại chỗ được xây dựng trong các khách sạn mới, bệnh viện và tòa nhà văn phòng để xử lý nước thải trước khi xả vào hệ thống thoát nước chung. Hầu hết các khu công nghiệp đều có hệ thống xử lý nước thải, nhưng chỉ một số ít hoạt động có hiệu quả. Ngoài ra, chưa có chế tài để quản lý chất lượng nước thải đã qua xử lý mà các nhà máy xả vào hệ thống thoát nước đô thị. Hệ thống xử lý nước thải tại chỗ ở các bệnh viện hoạt động không hiệu quả và nhiều bệnh viện tuyến huyện không có cơ sở xử lý nước thải và xả trực tiếp nước thải chưa qua xử lý ra môi trường bên ngoài.

Mặc dù hệ thống thoát nước riêng biệt đã được xây dựng tại một số địa phương, nhưng đó chỉ là con số nhỏ và hầu hết các thành phố sử dụng hệ thống thoát nước chung. Hệ thống này được thiết kế để thu gom nước mưa và giảm ngập lụt. Khi mật độ dân số đô thị tăng lên, việc xử lý nước thải của các hộ gia đình trở thành vấn đề thiết yếu. Nhu cầu này chủ yếu được đáp ứng bởi các hệ thống thoát nước hiện có và hoạt động theo phương thức hỗn hợp, thu gom đồng thời nước mưa và nước thải trong cùng một đường ống cống. Ở một số nơi, chất thải rắn không được (thường xuyên) thu gom, các cống rãnh trở thành nơi đổ rác, chứa rác, làm chặn dòng chảy của nước mưa và nước thải.

Thành phố đang mở rộng sang các khu vực chịu tác động của thiên tai cũ và mới. Nhiều khu vực đất đai đã bị cấm sử dụng từ trước đó do có khả năng bị ảnh hưởng bởi thiên tai, đặc biệt là lũ lụt. Những khu vực như vậy hiện nay được đô thị hóa do áp lực của sự tăng dân số, công nghiệp hóa và xây dựng.

Tại nhiều đô thị, không khí bị ô nhiễm bởi khói bụi, có khi ở mức báo động, thường cao gấp ba lần tiêu chuẩn cho phép. Nguyên nhân chủ yếu của khói bụi tại các đô thị là từ phương tiện giao thông và hoạt động xây dựng nhà ở, cầu đường. Việc đào đất, phá hủy các tòa nhà cũ và rơi vãi vật liệu xây dựng trong quá trình vận chuyển cũng gây ra ô nhiễm bụi nghiêm trọng. Theo Luật Quy hoạch đô thị năm 2009, đánh giá môi trường chiến lược là một nội dung của các đồ án quy hoạch chung, quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết và quy hoạch chuyên ngành hạ tầng kỹ thuật. Tuy nhiên, một số nhà máy cũ gây ô nhiễm vẫn tồn tại trong khu dân cư và việc thiếu vùng đệm giữa khu dân cư và cáckhu công nghiệp mới khiến người dân phải tiếp xúc với các khí thải và chất thải độc hại, gây ra vấn đề về sức khỏe liên quan ô nhiễm.

Hiện nay, hơn 75% năng lượng tiêu thụ trong các tòa nhà được sử dụng cho hệ thống nước nóng và điều hòa không khí; phần còn lại dành cho thắp sáng và nấu ăn. Xây dựng xanh trong ngành công nghiệp nhà ở được dự đoán mang lại những lợi ích đáng kể về môi trường. Vì vậy, Bộ Xây dựng đã ban hành“Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về các công trình xây dựng sử dụng năng lượng hiệu quả” năm 2013 thay thế quy chuẩn 2005. Tuy nhiên, hiện chưa có quy định cụ thể về năng lượng trong cấp phép xây dựng, hiệu quả năng lượng của các tòa nhà cao tầng và trung tâm thương mại vẫn là vấn đề cần xử lý thỏa đáng.

Việt Nam là một trong những quốc gia chịu ảnh hưởng nặng nề nhất của biến đổi khí hậu. Những năm gần đây, Việt Nam đối mặt nhiều đợt bão lớn có cường độ cao hơn. Quỹ đạo bão di chuyển xuống phía Nam, mùa bão cũng có xu hướng kết thúc muộn hơn.

Biến đổi khí hậu làm tăng nguy cơ xảy ra lũ lụt, hạn hán, nước biển dâng và xâm nhập mặn song hành với những nguy cơ về sức khỏe do ảnh hưởng của sóng nhiệt, sốt xuất huyết và sốt rét. Các hiện tượng thời tiết cực đoan gây thương tích và tử vong, bệnh truyền nhiễm, ô nhiễm nguồn nước, thiếu hụt lương thực và các vấn đề sức khỏe tâm thần. Tình trạng dễ bị tổn thương do biến đổi khí hậu có sự khác biệt tùy theo tình trạng nghèo đói và việc tiếp cận các nguồn lực và hệ thống an sinh xã hội. Các đối tượng vốn thuộc nhóm xã hội dễ bị tổn thương như phụ nữ, người dân tộc thiểu số, người dân ở những vùng nông thôn có tỷ lệ hộ nghèo cao sẽ ít có khả năng thích ứng với biến đổi khí hậu. Biến đổi khí hậu làm trầm trọng thêm các tác động của thiên tai, ảnh hưởng trực tiếp đến nhóm người nghèo và dễ bị tổn thương, đặc biệt là phụ nữ, trẻ em và người già.

Việt Nam cam kết đối phó biến đổi khí hậu và đã thể hiện điều này bằng việc đưa ra một loạt chính sách quốc gia và biện pháp cụ thể để giảm thiểu, thích ứng biến đổi khí hậu trong một thập kỷ qua, với nguồn lực chủ yếu từ ngân sách và đầu tư trong nước. Việt Nam đã ký Công ước khung của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu năm 1992 và phê chuẩn công ước này năm 1994; ký Nghị định thư Kyoto năm 1998 và phê chuẩn năm 2002. Ban chỉ đạo thực hiện Công ước và Nghị định thư cũng đã được thành lập. Việt Nam đã trình bày Thông báo quốc gia đầu tiên cho UNFCCC năm 2003 và Thông báo lần thứ hai năm 2010. Năm 2014, Việt Nam đưa ra Báo cáo lần đầu tiên, được cập nhật hai năm một lần về những nỗ lực gần đây nhất để ứng phó biến đổi khí hậu và thống kê phát thải khí nhà kính. Việt Nam cũng là một trong các quốc gia đã ký Hiệp ước Paris về giảm thiểu biến đổi khí hậu vào năm 2015.

Việt Nam có khả năng để ứng phó tác động của biến đổi khí hậu do có ngành nông nghiệp vững mạnh và truyền thống phòng chống thiên tai lâu đời. Chính phủ đã thông qua hai chính sách liên quan trực tiếp đến biến đổi khí hậu là Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với biến đổi khí hậu (2008) và Chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu (2011). Chiến lược quốc gia kêu gọi việc thành lập một hệ thống đạt chuẩn quốc tế để giám sát và dự báo xu hướng biến đổi khí hậu và các tác động của nó, đưa vào hoạt động năm 2020. Mục tiêu của Chương trình mục tiêu quốc gia là đánh giá tác động biến đổi khí hậu đối với tất cả các lĩnh vực, ngành và địa phương; xây dựng kế hoạch hành động khả thi trong ngắn hạn và dài hạn để ứng phó biến đổi khí hậu. Chương trình này giao trách nhiệm thực hiện các kế hoạch hành động ứng phó biến đổi khí hậu cho các tỉnh, thành phố, quận, huyện để đảm bảo kế hoạch đáp ứng được nhu cầu và điều kiện của địa phương.

Ngày 31 tháng 12 năm 2013, Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án “Phát triển các đô thị Việt Nam ứng phó với biến đổi khí hậu giai đoạn 2013 - 2020”, trong đó xác định sáu nhiệm vụ và giải pháp trọng tâm, gồm: Điều tra, đánh giá mức độ tác động của biến đổi khí hậu đến phát triển hệ thống đô thị hiện có và đô thị dự kiến hình thành mới trong giai đoạn 2013 -2020; Tích hợp nội dung ứng phó biến đổi khí hậu vào quy hoạch và chương trình, kế hoạch phát triển đô thị; Chỉnh sửa, bổ sung hệ thống văn bản pháp luật, khung chính sách, tiêu chuẩn, quy chuẩn, các quy định liên quan phân loại đô thị, quy hoạch, quản lý đầu tư phát triển đô thị, nhà ở, hạ tầng kỹ thuật; Hình thành hệ thống kiểm soát, hạn chế lũ, lụt, ngập úng trong đô thị. Nâng cao năng lực cán bộ lãnh đạo, cán bộ chuyên môn các cấp về quản lý, phát triển đô thị ứng phó biến đổi khí hậu; Thực hiện các chương trình hợp tác nghiên cứu khoa học - công nghệ, thực hiện các dự án thí điểm phát triển đô thị xanh, kiến trúc xanh.

Những thách thức về môi trường mà các đô thị đang phải đối mặt có ba cấp độ: (a) đảm bảo tiếp cận đầy đủ các dịch vụ môi trường (vệ sinh, thoát nước, quản lý chất thải rắn) cho tất cả các hộ gia đình ở thành thị; (b) kiểm soát ô nhiễm không khí, nước và đất do tăng trưởng kinh tế nhanh chóng của địa phương và vùng gây ra; (c) giảm thiểu và thích ứng với các tác động của biến đổi khí hậu toàn cầu. Khi nền kinh tế tiến lên trên chuỗi cung ứng toàn cầu, kiểm soát ô nhiễm hiệu quả, giảm nguy cơ rủi ro thiên tai, giảm thiểu và thích ứng biến đổi khí hậu sẽ tăng khả năng cạnh tranh của Việt Nam trong nền kinh tế toàn cầu. Những cải thiện về dịch vụ công đòi hỏi phải có đầu tư đáng kể, sự thay đổi trong thái độ và hành động của người dân, cũng như việc cân nhắc giữa các vấn đề ưu tiên của quốc gia.

7.QUẢN LÝ VÀ QUY HOẠCH ĐÔ THỊ

Cơ quan của Chính phủ chịu trách nhiệm chính về quy hoạch phát triển đô thị là Bộ Xây dựng, với đại diện cấp tỉnh là Sở Xây dựng. Sở Xây dựng của các tỉnh báo cáo lên Bộ ở cấp quốc gia và Ủy ban Nhân dân ở cấp tỉnh. Bộ Xây dựng cũng chủ trì Ban Chỉ đạo Chương trình phát triển đô thị quốc gia giai đoạn

2012 - 2020 và là cơ quan thường trực đứng ra điều phối, tổ chức và giám sát các chương trình như phát triển nhà ở, nâng cấp cơ sở hạ tầng...

Cục Phát triển Đô thị (UDA) có chức năng tham mưu giúp Bộ trưởng Bộ Xây dựng quản lý nhà nước và thực thi pháp luật đối với lĩnh vực phát triển đô thị; xây dựng định hướng, chiến lược, quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống đô thị quốc gia và tổ chức thực hiện các chương trình, dự án về lĩnh vực phát triển đô thị do Bộ làm chủ đầu tư hoặc chủ quản thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ. Cục cũng hướng dẫn Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và huyện thực hiện các chương trình phát triển và xây dựng đô thị.

Trách nhiệm về quy hoạch được phân chia giữa các bộ và giữa các cấp chính quyền. Có bốn loại quy hoạch ở cấp tỉnh, thành phố, mỗi loại thuộc trách nhiệm của một bộ khác nhau: Bộ Kế hoạch và Đầu tư quản lý quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội; Bộ Xây dựng quản lý quy hoạch xây dựng vùng, quy hoạch xây dựng các khu chức năng đặc thù, quy hoạch xây dựng nông thôn và quy hoạch đô thị; Bộ Tài nguyên và Môi trường quản lý quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đô thị và nông thôn. Ngoài ra, các bộ, ngành chuyên môn chịu trách nhiệm về quy hoạch phát triển các ngành kinh tế như phát triển công nghiệp, thương mại, du lịch... Trong khi hệ thống này đang không ngừng cải thiện để đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng, việc tổng hợp và thống nhất các loại quy hoạch vẫn đang gặp khó khăn do thiếu quy trình và thẩm quyền ra quyết định.

Khó khăn trong việc phối hợp cũng tồn tại trong việc giải quyết sự vụ hàng ngày ở các cấp chính quyền thấp hơn. Bộ Xây dựng và các sở trực thuộc có trách nhiệm lập quy hoạch không gian và cấp giấy phép xây dựng, nhưng Bộ Tài nguyên và Môi trường và các sở trực thuộc lại theo dõi quản lý sử dụng đất, đăng ký và lập bản đồ sử dụng đất, giám sát cơ quan địa chính trong việc hỗ trợ giao dịch đất đai của người dân và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Đã có sự liên kết giữa các cấp hành chính về mặt kỹ thuật và thông qua Ủy ban nhân dân, tuy nhiên, bố trí, sắp xếp chưa hiệu quả, cần sự phối hợp để thống nhất hành động.

Quy hoạch đô thị được điều chỉnh bởi Luật Quy hoạch đô thị năm 2009; quy hoạch xây dựng vùng, quy hoạch xây dựng các khu chức năng đặc thù, quy hoạch xây dựng nông thôn được điều chỉnh bởi Luật Xây dựng năm 2014; các quy hoạch đô thị được lập để thể hiện về mặt không gian những mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và phát triển ngành. Tuy nhiên, không phải lúc nào cũng thực hiện được đúng trình tự quy hoạch không gian theo sau quy hoạch ngành và quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và sự gắn kết còn hạn chế. Luật Quy hoạch đô thị đã quy định một loạt quy hoạch cho đô thị, từ quy hoạch chung đến quy hoạch chi tiết, cấp thấp hơn phải thực hiện theo định hướng của cấp cao hơn.

Chính quyền địa phương ngày càng nhận thức được vai trò của mình không chỉ là quản lý đô thị hiệu quả để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, mà còn phải giữ gìn môi trường sống, lối sống, bảo tồn di sản văn hóa và bản sắc địa phương, trong bối cảnh kinh tế và xã hội ngày một hiện đại hóa, các di sản (cả vật thể và phi vật thể) đang có nguy cơ mai một. Ở phố cổ Hà Nội, nhiều gia đình vẫn sống và làm việc trong những căn nhà qua nhiều thế hệ, một số khác đã bán nhà để chuyển tới vùng ven đô. Cùng với việc bán nhà, quan điểm về bảo tồn di sản văn hóa cũng có sự thay đổi. Ngoài ra, các di sản cũng đang bị đe dọa bởi lũ lụt, nước biển dâng, các cơn bão ngày càng nhiều hơn và mạnh hơn, do thiết kế và xây dựng các công trình đó đều sử dụng vật liệu địa phương chỉ thích hợp với điều kiện khí hậu cụ thể. Do vậy, ngoài môi trường tự nhiên, chính quyền cũng cần phải bảo vệ môi trường văn hóa đô thị - một tài sản có giá trị của địa phương.

Diễn đàn Đô thị Việt Nam đi vào hoạt động từ năm 2003 với việc ký kết Biên bản ghi nhớ giữa các đối tác chính. Biên bản ghi nhớ xác định mục tiêu của Diễn đàn là: “Thúc đẩy đối thoại nhằm chia sẻ kinh nghiệm và kiến thức giữa các tổ chức chính phủ, các hội, hiệp hội và tổ chức khoa học, đào tạo, chuyên ngành, tổ chức phi chính phủ, tổ chức và cá nhân thuộc mọi khu vực kinh tế cũng như các tổ chức tài trợ với mục đích tích cực đóng góp vào công tác xây dựng, thực hiện chính sách về quản lý và phát triển đô thị, thực hiện Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và xóa đói giảm nghèo, nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý, phát triển đô thị tại Việt Nam”. Diễn đàn đã xây dựng Kế hoạch chiến lược 2015-2020 với tầm nhìn:“Diễn đàn Đô thị Việt Nam sẽ trở thành một tổ chức quan trọng trong việc hỗ trợ ra quyết định và chuyển tải các thông tin liên quan đến quản lý và phát triển đô thị từ Chính phủ tới các nhóm quan tâm và ngược lại nhằm nâng cao chất lượng, đáp ứng và thực hiện các quyết định về quy hoạch và quản lý đô thị”.

Đô thị hóa tại Việt Nam đi đôi với phát triển kinh tế và hội nhập kinh tế toàn cầu đã thúc đẩy vai trò của đô thị trong việc tạo động lực cho sự tăng trưởng kinh tế quốc gia, từ đó quy hoạch đô thị cần đáp ứng nhu cầu của người dân về một thành phố đáng sống, nhu cầu của doanh nghiệp về một thành phố vận hành hiệu quả, nhu cầu của xã hội dân sự về việc bảo tồn bản sắc đô thị, không gian công cộng và các di sản văn hóa, và nhu cầu của thế hệ trẻ về một thành phố có môi trường bền vững. Điều này đặt ra thách thức cho hệ thống và tư duy quy hoạch hiện hành, đòi hỏi các nhà quy hoạch đô thị phải xúc tiến đối thoại với các bên liên quan để lắng nghe nhu cầu, nguyện vọng, đảm bảo những nhu cầu này trong các quy hoạch mà vẫn đảm bảo phát triển theo định hướng xã hội chủ nghĩa.

Quy hoạch đô thị trong bối cảnh nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đòi hỏi không chỉ thay đổi về thể chế, nguyên tắc và quy trình mà còn cả về tư duy, kỹ năng của các nhà quy hoạch và xây dựng chính sách để xác định và hài hòa nhu cầu của các bên liên quan, ưu tiên chúng trong các quy hoạch phát triển. Để tham vấn các bên liên quan và xây dựng quy hoạch phù hợp với điều kiện địa phương, Chính phủ cần nghiên cứu, đánh giá, tăng cường năng lực cho địa phương để giao trách nhiệm triển khai quy hoạch nhiều hơn xuống chính quyền ở các cấp thấp hơn. Cách tiếp cận có sự tham vấn và tham gia sẽ giúp quy hoạch đô thị có tính thực tiễn cao, song quy hoạch và dự toán ngân sách phải dựa trên dữ liệu và đánh giá chuẩn xác về quy mô dân số, các hoạt động kinh tế và sự phát triển ở vùng ven đô. Điều này đòi hỏi phương pháp quản lý và đánh giá hiệu quả hơn trong phát triển đô thị.

8.QUẢN TRỊ VÀ LUẬT PHÁP VỀ ĐÔ THỊ

Trong hai thập kỷ qua, Chính phủ Việt Nam đã có những nỗ lực cải cách môi trường pháp lý cho quy hoạch và phát triển đô thị, mang lại những tiến bộ đáng kể trong hệ thống luật pháp đô thị. Thập niên đầu tiên sau Đổi mới là thời đại của chuyển giao quyền lực kinh tế. Thập niên thứ hai sau Đổi mới là thời kỳ chuyển giao quyền lực và trách nhiệm hành chính cho các tỉnh và chuyển giao trách nhiệm giải trình cho chính quyền cấp xã. Thập niên thứ ba sau Đổi mới và thời điểm hiện tại là thời đại chuyển giao chức năng cho các cơ quan cung cấp dịch vụ công và các nhà phân phối ngoài quốc doanh. Cải cách hành chính được thực hiện về cả thủ tục, cơ cấu hành chính cũng như việc ứng dụng công nghệ thông tin và Chính phủ điện tử, với mục tiêu xây dựng một hệ thống hành chính dân chủ, minh bạch, bền vững và hiện đại, hoạt động có hiệu quả, tuân thủ tốt các nguyên tắc quản trị.

Phần lớn ưu tiên của Chính phủ và các chính sách đô thị hiện hành tập trung vào quy hoạch và thực hiện các dự án phát triển đô thị có quy mô lớn. Hiện chưa có nhiều chú ý nhiều đến mô hình quản lý đô thị để nâng cao hiệu quả hoạt động của các thành phố. Tại các đô thị nhỏ (loại II và thấp hơn), do phải

báo cáo lãnh đạo tỉnh, quyền tự chủ của Ủy ban nhân dân còn hạn chế, khả năng phối hợp liên ngành chưa cao dẫn đến quản lý đô thị thiếu hiệu quả. Các dự án tại một quận/huyện trong thành phố có tác động đến các quận/huyện khác, việc phối hợp, hợp tác để thực hiện mục tiêu chung là rất quan trọng để quy hoạch được thực hiện một cách nhất quán và có khả năng dự đoán. Chính phủ đã nhận biết được những thiếu sót trên và sẽ giải quyết những vấn đề đó thông qua việc tiếp tục triển khai cải cách hành chính.

Một mô hình chính quyền địa phương được áp dụng trên toàn quốc, và không có sự điều chỉnh các đặc trưng cho phù hợp với các địa phương, cộng đồng (đô thị và nông thôn) hoặc năng lực của các cơ quan chính quyền khác nhau. Do đó, về mặt pháp lý, cơ cấu tổ chức của một chính quyền đô thị giống như chính quyền huyện, mặc dù có sự khác biệt về các đặc điểm kinh tế - xã hội. Theo thời gian, mô hình này đã bộc lộ những hạn chế. Ví dụ, quản lý đô thị ở ba cấp chính quyền (thành phố/tỉnh/quận - huyện và phường - xã) dẫn đến sự chồng chéo về chức năng giữa các cấp, trong khi các quyết định có thể yêu cầu việc phê duyệt ở từng cấp. Điều này dẫn đến sự thiếu hiệu quả, phức tạp cho người sử dụng các dịch vụ công, và gây ra những sự trì hoãn cũng như tăng chi phí cho chính quyền địa phương với vai trò là bên cung ứng dịch vụ.

Phân cấp, phân quyền không chỉ là vấn đề thể chế và quy định mà còn thể hiện qua thái độ và quan điểm làm việc. Để quản lý đô thị hiệu quả, cán bộ chính quyền địa phương cần phải năng động hơn, thay vì thụ động và chờ đợi ý kiến chỉ đạo của cấp trên và chỉ đơn giản thực hiện những hướng dẫn đó. Ở nhiều tỉnh thành, năng lực của cán bộ địa phương đảm nhận những công việc được giao còn hạn chế, dẫn đến sự chậm trễ và kết quả làm việc chưa cao. Vấn đề ở đây là cả kỹ thuật và phương pháp luận. Một số chính quyền địa phương đã sử dụng phân cấp, phân quyền để ban hành các quy định riêng về đầu tư, đất đai, xây dựng, tài nguyên thiên nhiên và môi trường. Kết quả là các thủ tục đầu tư xây dựng có sự khác biệt giữa các địa phương.

Chính phủ đang nỗ lực cải thiện nguồn lực tài chính cho các tỉnh thành, tuy nhiên tiến độ còn chậm do nảy sinh nhiều vấn đề phức tạp. Năng lực của thành phố còn hạn chế trong việc định mức thuế và phần lớn nguồn thu thuế được nộp cho tỉnh và Chính phủ, một phần sau đó được hoàn cho thành phố theo tỷ lệ nhất định. Do thiếu khung dự báo chi dùng ngân sách trung hạn, các chương trình đầu tư chỉ có thể xây dựng sau khi vốn đã có trong ngân sách thường niên và số vốn này không được công bố cho đến hết năm tiếp theo. Các dự án đầu tư dài hạn sau khi triển khai có thể bị tạm dừng do ngân sách gián đoạn hoặc do tỉnh chậm giải ngân trong năm. Tuy nhiên, các bất cập này đã được khắc phục thông qua Luật Đầu tư công được Quốc hội ban hành năm 2014: đề cao việc bảo đảm tính hệ thống, đồng bộ và xuyên suốt trong toàn bộ quá trình quản lý chương trình, dự án đầu tư; chuyển từ việc lập kế hoạch ngắn hạn, hằng năm sang kế hoạch trung hạn 5 năm, phù hợp kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm; hoàn thiện quy chế phân cấp quản lý đầu tư công, phân định quyền hạn đi đôi với trách nhiệm của từng cấp.

Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020 được Chính phủ thông qua năm 2011 đề ra một trong các mục tiêu là xây dựng đội ngũ cán bộ công chức và viên chức có tài, có đức, có trình độ, năng lực để đáp ứng nhu cầu của người dân và sự phát triển của đất nước. Với việc quy hoạch đang dần cải tiến từ một mô hình cứng nhắc dựa trên sự điều khiển từ Trung ương sang một hệ thống linh hoạt hơn và dễ thích nghi hơn trong đó chính quyền địa phương được giao khá nhiều thẩm quyền, việc tăng cường năng lực của chính quyền địa phương để thực hiện tốt các nhiệm vụ mới đề ra là rất cần thiết. Hạn chế về nhân lực, tài chính và năng lực thể chế là những yếu tố quan trọng nhất ảnh hưởng đến hiệu quả của các dự án phát triển đô thị.

Trong những năm qua, nhiều lĩnh vực hành chính công đã dần được cải thiện, cắt giảm các thủ tục hành chính không cần thiết và nâng cao chất lượng đội ngũ nhân viên. Quá trình này chưa hoàn thành và có thể không dừng lại do nhu cầu và điều kiện của thành phố luôn thay đổi do sự phát triển của nền kinh tế toàn cầu hóa đang kết nối các thành phố với nhau. Tầm nhìn và sứ mệnh của thành phố được thể hiện qua việc xây dựng chiến lược phát triển thành phố có sự tham gia của các bên liên quan có thể giúp chính quyền địa phương minh bạch hơn, có trách nhiệm hơn và làm cho các hoạt động đáp ứng tốt hơn nhu cầu và điều kiện của địa phương.

Một thách thức lớn đối với Chính phủ là phát triển năng lực ở tất cả các cấp chính quyền. Là một quốc gia có thu nhập trung bình, Việt Nam sẽ phải dựa vào các nguồn vốn tư nhân nhiều hơn thay vì viện trợ phát triển như hiện nay. Chính quyền địa phương sẽ chịu trách nhiệm về phát triển đô thị thay vì để Chính phủ quản lý. Do đó, quyền tự chủ của địa phương cần được sửa đổi, rà soát để tăng cường nhân lực và tài lực, từ đó nâng cao năng lực quản lý đô thị, tăng nguồn thu của địa phương dành cho phát triển đô thị, đảm bảo tính đúng đắn, trách nhiệm giải trình và công khai minh bạch để đáp ứng nhu cầu của các thị trường vốn quốc tế.

Các thành phố sẽ cần nguồn nhân lực chất lượng cao trong quá trình phát triển. Nhóm đối tượng ưu tiên đầu tiên là những người ra quyết định hiện hành; nhóm ưu tiên thứ hai là các chuyên gia cao cấp và trung cấp trong chính quyền; và nhóm ưu tiên thứ ba là cán bộ trong các viện quy hoạch địa phương, những người cần tìm hiểu thực tiễn quy hoạch hiện đại, bao gồm quy hoạch chiến lược và tích hợp. Giáo dục về quy hoạch và quản lý đô thị hiện đại cũng cần được giới thiệu tại các trường đại học. Thách thức không chỉ là nâng cao năng lực kỹ thuật mà còn là việc thay đổi tư duy của lãnh đạo và cán bộ nhà nước. Họ phải có trách nhiệm giải trình những điều đã làm và lý do, phải có kỹ năng suy nghĩ sáng tạo và tư duy phát triển với tầm nhìn mới, ý tưởng mới và sáng tạo để tận dụng điều kiện sẵn có và đáp ứng nhu cầu luôn luôn thay đổi của thị trường.

9.KẾT LUẬN

Trong gần 20 năm qua, từ sau Habitat II năm 1996, hệ thống đô thị Việt Nam đã có nhiều chuyển biến rất tích cực. Tỷ lệ đô thị hóa tăng từ 23,7% năm 1999 lên 35,7% năm 2015. Tuy nhiên, đô thị hóa nhanh đã dẫn đến một số bất cập như tình trạng mở rộng đô thị có mật độ thấp, sử dụng đất đai chưa hiệu quả; hạ tầng đô thị chưa đáp ứng nhu cầu của người dân gây nên ùn tắc giao thông, ngập lụt…; tính cạnh tranh của các đô thị không cao. Những bất cập trên đang gây ra tác động tiêu cực đến chất lượng cuộc sống của người dân và sản lượng kinh tế của khu vực đô thị nói riêng và cả nước nói chung. Bên cạnh đó, Việt Nam là một trong những nước sẽ chịu ảnh hưởng nhiều nhất của biến đổi khí hậu cũng đang làm sâu sắc hơn các bất cập hiện tại và tạo ra thách thức mới cho quá trình đô thị hóa.

Báo cáo phát triển đô thị Việt Nam tham gia hội nghị Habitat III đã chỉ ra các vấn đề và thách thức mấu chốt trong phát triển đô thị của Việt Nam, kinh nghiệm riêng của Việt Nam và các mục tiêu trong giai đoạn tới để đóng góp cho Hội nghị toàn cầu Habitat III. Thông qua việc xây dựng báo cáo này Bộ Xây dựng đã thu nhận được nhiều ý kiến góp ý của các chuyên gia về đô thị trên thế giới cho Chương trình nghị sự mới phát triển đô thị của Việt Nam, đồng thời là cơ hội để đẩy mạnh tiếng nói của Việt Nam trên diễn đàn quốc tế./.