Quy hoạch đô thị có sự tham gia của cộng đồng - Các vấn đề lý thuyết và thực tiễn áp dụng tại Việt Nam

I.Giới thiệu chung Quy hoạch đô thị (QHĐT) có một vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia, đặc biệt là tại Việt Nam, nơi đang diễn ra quá trình chuyển từ nền kinh tế nông nghiệp sang nền kinh tế công nghiệp với đặc trưng là quá trình đô thị hóa. QHĐT là cơ sở quan trọng hàng đầu cho việc thực hiện quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của mỗi địa phương và cho cả quốc gia.Việc nghiên cứu phương pháp QH phù hợp để giải quyết các vấn đề đô thị một cách hiệu quả và đảm bảo lợi ích của các bên liên quan luôn là một câu hỏi được đặt ra cho các nhà quy hoạch.

Từ trước đến nay có nhiều phương pháp QHĐT khác nhau được áp dụng trong những cấp độ và hoàn cảnh khác nhau để giải quyết các vấn đề đô thị. Nhìn chung, phương pháp QHĐT tối ưu phải là phương pháp có tính mềm dẻo, linh hoạt, đáp ứng được các điều kiện thực tế và bối cảnh luôn biến động của thể giới với các thay đổi liên tục trên nhiều cấp độ, đồng thời chú trọng quan tâm đến đối tượng hưởng lợi là cộng đồng dân cư [9].

            Trong xu thế phát triển bền vững và đảm bảo công bằng - dân chủ trong xã hội, vai trò của cộng đồng và sự tham gia cộng đồng (TGCĐ) ngày càng được đề cao trong công tác QHĐT: “... bản quy hoạch tốt nhất phải thể hiện được sự mong muốn của người dân” (Aprodicio Laquian,1995) - đảm bảo cho những người chịu ảnh hưởng của đồ án QH được tham gia vào việc quyết định, dung hòa quyền lợi giữa các bên liên quan và làm tăng mức độ cam kết của cộng đồng với việc thực hiện QH và nhờ đó tăng tính bền vững của đồ án QHĐT.

Tại Việt Nam, việc khẳng định vai trò của người dân trong công tác quy hoạch đô thị đã được định hướng chỉ đạo ngay từ chỉ thị 19CT ngày 22/1/1991 của chủ tịch Hội đồng bộ trưởng. Tại Hội nghị Đô thị lần thứ I năm 1990 đã nêu rõ: “Đô thị là của dân, do dân và vì dân”. Trong Pháp lệnh số 34/2007/PL- UBTVQH11 về việc “Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn” do Quốc Hội Việt Nam ban hành ngày 20/4/2007 [2] cũng quy định người dân có quyền được biết, được tham gia và giám sát việc hoạch định các kế hoạch, chiến lược liên quan đến sự phát triển chung của cộng đồng, vì lợi ích chung của xã hội. Bên cạnh đó, các văn bản luật của nhà nước cũng đã quy định một số nội dung liên quan đến sự tham gia của cộng đồng như công bố quyhoạch xây dựng cần lấy ý kiến của các tổ chức và cá nhân liên quan, trách nhiệm và hình thức lấy ý kiến cho việc lập QHĐT (Luật Xây dựng 2014, Luật Quy hoạch đô thị 2009)

            Trong các loại đồ án QHĐT ở nước ta (quy hoạch chung, quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết) trong đó quy hoạch chi tiết (QHCT) là cơ sở cốt lõi cho việc lập dự án đầu tư xây dựng mới, cải tạo chỉnh trang đô thị. Trên thực tế, nhiều vướng mắc trong cải tạo, di dời, đền bù và triển khai các dự án đầu tư xây dựng có liên hệ với những bất cập của giai đoạn lập QHCT do liên quan trực tiếp đến việc chuyển đổi chức năng sử dụng đất, quyền lợi và lợi ích của cộng đồng [7]. Bên cạnh đó, việc trao đổi, cung cấp đầy đủ thông tin quy hoạch đảm bảo tính công khai, minh bạch trong quá trình QH cũng là vấn đề được quan tâm.

Bài báo này sẽ giới thiệu về phương pháp tiếp cận có sự TGCĐ trong QHCT trên thế giới và tại Việt Nam, mối tương tác giữa các bên liên quan trong quá trình triển khai QHCT, từ đó đề xuất các nguyên tắc cho sự TGCĐ, bổ sung làm rõ các khái niệm về CĐ, đặc trưng của CĐ đối với từng loại đồ án QHCT để đảm bảo cho sự TGCĐ tại VN.

  1. Sự tham gia của cộng đồng trong QH và phát triển đô thị trên thế giới và tại Việt Nam
  • Các quan điểm và khái niệm liên quan đến cộng đồng và sự TGCĐ trên thế giới

Cộng đồng: Khái niệm về CĐ trên thế giới thường liên quan đến hai chiều cạnh xã hội (lợi ích, mối quan tâm) và không gian (yếu tố địa lý, khu vực). Theo Waters, “Cộng đồng là một nhóm người chia sẻ những mối quan tâm chung và sống trong cùng một khu vực địa lý” [13], hay “Cộng đồng là một thuật ngữ bao gồm cả hai chiều cạnh xã hội và không gian, nói chung những người trong một cộng đồng thường cùng nhau đạt được một mục tiêu chung, kể cả khi họ có nhiều điểm khác biệt” [10].

Sự tham gia của cộng đồng trong QHĐT: Theo Ngân hàng Thế giới (WB): “Sự tham gia cộng đồng là quá trình, qua đó các bên liên quan ảnh hưởng và chia sẻ sự kiểm soát từ bước khởi thảo và quyết định tới nguồn lực hiệu quả” hay “Sự tham gia của cộng đồng cung cấp một quá trình hợp tác giữa những người dân trong cùng một cộng đồng để đạt được những mục tiêu chung, tham gia trong việc ra quyết định và đạt được những kết quả lần lượt đáp ứng những nỗ lực tập thể”.

Vấn đề TGCĐ thực chất là quá trình đóng góp chung của CĐ có liên quan đến việc hình thành và thực hiện một quyết định. Tuy nhiên mức độ tham gia của CĐ vào quá trình hình thành và thực hiện một quyết định này có thể rất khác nhau với nhiều mức độ và phạm vi tham gia.

Sự TGCĐ trong QHĐT tại các nước phát triển các giá trị, lợi ích chung của CĐ. Công tác TVCĐ hoặc huy động sự TGCĐ đem lại hiệu quả và tác động tích cực đến quá trình QHĐT. (Hình 1)

Sự TGCĐ trong QHĐT tại các nước châu Á có đặc điểm tương đồng với Việt Nam

Trung Quốc : là quốc gia với diện tích lãnh thổ lớn (trên 9.6 triệu km2) và đông dân nhất trên thế giới với chính quyền nhà nước có sự phân quyền cho cấp tỉnh, thành phố. Trung Quốc là quốc gia gần với Việt Nam về cả bối cảnh phát triển như nền kinh tế chuyển đổi, tốc độ đô thị hóa nhanh và phần nào đó là trình độ phát triển của xã hội, thể chế chính trị.

Trong hệ thống quy hoạch Trung Quốc, cơ quan chính quyền cấp huyện trở lên được giao quản lý lập QH và thực thi QHĐT và nông thôn. Cơ quan giám sát là Ủy ban thường vụ đại hội đại biểu nhân dân cùng cấp (tương đương HĐND ở Việt Nam) và ĐHĐB nhân dân nông thôn, thị trấn. Trên thực tế, việc tổ chức và giám sát TVCĐ dựa vào cơ quan chính quyền và CĐ tham gia được tách bạch rõ ràng thành người dân và các chuyên gia. Chủ yếu là chính quyền tổ chức và giám sát việc lấy ý kiến và có báo cáo với cơ quan quyền lực giám sát đại diện, nhưng lại là ủy ban thường vụ của đại hội đại biểu nhân dân [11] . Các mức độ TGCĐ trong đồ án QHĐT tại Trung Quốc được thể hiện tại Hình 2. Tuy nhiên, về cơ bản, hệ thống này vẫn mang nặng tính chuyên gia, áp đặt từ trên xuống. Sự TGCĐ là chưa đủ và chưa thực chất trong chế độ hành chính toàn trị. Chủ yếu các thương lượng diễn ra trong nội bộ của các cơ quan nhà nước.

Thái Lan: là một trong những nước vào loại lớn của khu vực Đông Nam Á với diện tích 514 ngàn km2 và dân số hiện nay vào khoảng 65 triệu người (tỉ lệ đô thị hóa là khoảng 35%). Là một quốc gia quân chủ lập hiến, Thái Lan đã phát triển ấn tượng trong thập kỷ gần đây, đặc biệt trong sự so sánh với các nước láng giềng trong khu vực tiểu vùng sông Mekong mở rộng. Tại Thái Lan, QH phát triển địa phương (bao gồm QH phát triển kinh tế - xã hội, QH quản lý nguồn tài nguyên và môi trường) do địa phương thực hiện riêng rẽ với QH không gian do nhà nước chỉ đạo và cơ quan cấp tỉnh/thành phố thực hiện [12]. Tại Thái Lan, Hiến pháp mới ra đời năm 1997 đã quy định việc lấy ý kiến công chúng trong quy trình ra quyết định tại địa phương, đặc biệt trong quy trình quản lý tài nguyên và môi trường (Mục 79, Hiến pháp Thái Lan 1997). Tuy nhiên, chưa có các quy định và hướng dẫn cụ thể cho TGCĐ nên hiệu quả còn thấp.

Sự TGCĐ trong các đồ án QH cải tạo và nâng cấp đô thị: Bên cạnh hệ thống các đồ án chính thống “từ trên xuống” do nhà nước chỉ đạo thực hiện còn có rất nhiều các đồ án, dự án “từ dưới lên” xuất phát từ các nhu cầu thực tế, cấp bách của người dân, đặc biệt là các nhu cầu về cải thiện chất lượng nhà ở, điều kiện HTKT và môi trường sống tại các khu dân cư nghèo. Điểm nổi bật của việc triển khai thực hiện các dự án này là các dự án do chính CĐ đề xuất, nhưng được sự ủng hộ, hỗ trợ về kỹ thuật, tài chính từ phía chính quyền thông qua các tổ chức như: Viện tổ chức phát triển cộng đồng trực thuộc Cục phát triển nhà ở của Thái Lan (CODI) với Chương trình phát triển nhà ở Baan Mankong do CODI thực hiện, các trường Đại học trong khu vực (như ĐH Sripathum, ĐH Chulalomkong…) và có sự tham gia, hỗ trợ của các tổ chức NGO, mạng lưới các kiến trúc sư CĐ, các nhà hoạt động vì CĐ (CAN).

  • Những việc mà cộng đồng đã đạt được: Xây dựng “ Mạng lưới phát triển xã hội và bảo vệ môi trường của các con kênh”, cải thiện môi trường, nâng cấp chất lượng sống của cộng đồng, cải thiện cơ sở hạ tầng và quyền sử dụng đất (Hình 3); Phát triển Quỹ tiết kiệm cộng đồng; Thiết lập “cơ chế của khu vực”: đó là sự tham gia của các bên liên quan;

Sự TGCĐ trong QHĐT tại Việt Nam

  • Khái niệm cộng đồng : Theo từ điển Bách khoa Việt Nam: “…cộng đồng xã hội (CĐXH) là một tập đoàn người rộng lớn có những dấu hiệu, những đặc điểm xã hội chung về thành phần giai cấp, nghề nghiệp, địa điểm sinh tụ và cư trú. Cũng có những CĐXH bao gồm cả một dòng giống, một sắc tộc, một dân tộc”.

Khái niệm cộng đồng trong lĩnh vực QHĐT tại Việt Nam đã được đề cập đến nhưng chưa được làm rõ. Luật QHĐT số 30/2009/QH12 chỉ đề cập đến “cộng đồng” trong khoản 1, điều 6: Yêu cầu đối với quy hoạch đô thị:“ … bảo đảm công khai, minh bạch và kết hợp hài hoà giữa lợi ích quốc gia, cộng đồng và cá nhân[5].

Hiện nay mới chỉ có khái niệm cộng đồng dân cư trong Luật Đất đai sửa đổi, ở khoản 3, Điều 5 - Người sử dụng đất: “Cộng đồng dân cư gồm cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên cùng địa bàn thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc và các điểm dân cư tương tự có cùng phong tục, tập quán hoặc có chung dòng họ” [4].

Theo định nghĩa này thì phạm trù cộng đồng được giới hạn trong phạm vi cộng đồng dân cư và có chung yếu tố địa lý. Tuy nhiên, khái niệm “cộng đồng” trong lĩnh vực QHĐT cần phải được hiểu một cách rộng hơn, không đồng nhất với khái niệm ”cộng đồng dân cư” vì với từng loại đồ án với các mục đích khác nhau, sự ảnh hưởng, lợi ích đến các nhóm đối tượng khác nhau thì định nghĩa, quan điểm về cộng đồng sẽ khác nhau.

Đánh giá sự TGCĐ trong lập, thẩm định, phê duyệt đồ án QHĐT kể từ khi ban hành Luật QHĐT số 30/2009/QH-13

  1. Những điểm đã đạt được :

   Sự TGCĐ đã bước đầu được luật hóa trong các văn bản luật (Luật QHĐT 2009, Luật Xây dựng sửa đổi 2014, Luật Đất đai 2013).

Mức độ TGCĐ đã được quy định trong luật QHĐT số 30/2009: 1) Cộng đồng được góp ý kiến cho nhiệm vụ và đồ án QHCT (mục 2, điều 20, 21 Luật QHĐT 2009); 2) Cộng đồng được cung cấp thông tin về đồ án QHCT đã được phê duyệt (điều 53,54,55 Luật QHĐT 2009).

Trách nhiệm lấy ý kiến, hình thức thời gian lấy ý kiến đã được quy định tại điều 20, khoản 1,2,3 của Luật QHĐT 2009: Trách nhiệm lấy ý kiến thuộc về Cơ quan tổ chức lập QH và chủ đầu tư dự án đầu tư xây dựng. UBND có liên quan, tổ chức tư vấn lập quy hoạch có trách nhiệm phối hợp với cơ quan tổ chức lập QHĐT, chủ đầu tư dự án đầu tư xây dựng việc lấy ý kiến.

Hình thức lấy ý kiến (công cụ tham vấn) là gửi hồ sơ, tài liệu hoặc tổ chức hội nghị, hội thảo. Đối với nhiệm vụ và đồ án QHCT, việc lấy ý kiến cộng đồng dân cư được thực hiện bằng phiếu góp ý thông qua hình thức trưng bày công khai hoặc giới thiệu phương án quy hoạch trên phương tiện thông tin đại chúng. Thời gian lấy ý kiến ít nhất 15 ngày với các cơ quan và 30 ngày đối với tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư.

Việc đưa thông tin QH đã được phê duyệt đến cộng đồng cũng đã được quy định: công khai đồ án QH đã được phê duyệt trong khoảng thời gian 30 ngày và cung cấp thông tin QH đã được phê duyệt theo yêu cầu cho các tổ chức, cá nhân (không đề cập đến cộng đồng dân cư) (Điều 53,55, Luật QHĐT2009). Nội dung thông tin QH công khai và hình thức công khai cũng đã được nêu tại điều 53, 54 Luật QHĐT 2009.

  1. Những điểm chưa đạt được

            Tính hình thức của sự TGCĐ : Hiện nay sự TGCĐ trong QHĐT chỉ được coi là một thủ tục hành chính bắt buộc phải có để đồ án có thể được phê duyệt chứ không phải là một phương pháp QH nâng cao hiệu quả việc triển khai lập QHCT. Cộng đồng chỉ được hỏi khi phương án đã hoàn chỉnh, khó có khả năng thay đổi hay CĐ chỉ biết đến QHCT khi QHCT đã được phê duyệt. Theo kết quả phỏng vấn 33 cán bộ quản lý quy hoạch tại 06 đô thị lớn của Việt Nam [8] thì 30/33 cán bộ quản lý (91%) được phỏng vấn nhận định rằng việc tham vấn ý kiến CĐ hiện nay chỉ mang tính hình thức. Bên tư vấn chỉ lấy ý kiến của đại diện cộng đồng (đại diện của các khối, tổ dân phố) để đảm bảo theo yêu cầu quy hoạch. Việc thực hiện việc tham vấn CĐ một cách hời hợt, nội dung lấy ý kiến rất sơ sài, không đem lại hiệu quả thực chất. 100% số người được phỏng vấn cho rằng thời gian và tiến độ yêu cầu cho đồ án QHCT còn nhiều bất cập so với nội dung của đồ án cần phải tham vấn CĐ nên khó cho việc TVCĐ nhiều lần, đem lại hiệu quả thực chất.

            Thiếu các văn bản pháp lý hướng dẫn việc thực hiện TGCĐ: chưa có các văn bản luật quy định rõ trách nhiệm các bên liên quan, cơ chế phối hợp giữa các bên để thực hiện việc huy động sự TGCĐ ngay từ những khâu xác định mục đích, mục tiêu của đồ án, điều tra khảo sát hiện trạng và nhu cầu, nguồn lực thực tế từ cộng đồng. Việc lấy ý kiến CĐ chỉ được quy định khi đồ án QH đã gần như hoàn chỉnh, ít có cơ hội để những đóng góp ý kiến của CĐ tác động nhiều vào giải pháp QH.

Việc tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến chỉ được quy định chung chung tại điều 21, Luật QHĐT 2009 chứ không nêu rõ vai trò cụ thể  bên liên quan nào phải chịu trách nhiệm thực hiện tiếp thu, giải trình, phản hồi trước CĐ.

Việc công khai thông tin QH đến cộng đồng mới chỉ được thực hiện khi đồ án được phê duyệt, trong khi đó cộng đồng cần được cung cấp đầy đủ thông tin về đồ án ngay từ giai đoạn đầu của quy trình lập QH để có thể trao đổi, đóng góp ý kiến, đàm phán và thảo luận để có được sự đồng thuận, cam kết từ cộng đồng.

Chưa có quy định cụ thể về tài chính cho việc huy động CĐ tham gia trong các giai đoạn của quy trình lập QHCT.

        Trình độ và nhận thức của các bên liên quan về vai trò CĐ và sự TGCĐ còn hạn chế:

+ Nhà tư vấn: Coi việc huy động sự TGCĐ ở mức độ thông báo và lấy ý kiến CĐ là một bước bắt buộc để hoàn thiện thủ tục bảo vệ đồ án để trình phê duyệt. Đối với các đồ án thực tế, tư vấn tiến hành lấy ý kiến CĐ một cách hình thức, chiếu lệ, không đem lại hiệu quả chuyên môn. Theo kết quả điều tra các đơn vị tư vấn tại 06 thành phố tại Việt Nam tiến hành năm 2013, 85% các nhà tư vấn QH không có kiến thức, công cụ và kỹ năng để làm việc với cộng đồng, trao đổi thông tin với cộng đồng, thu nhận, xử lý và phản hồi thông tin đến cộng đồng.

+ Nhà quản lý: Nhìn nhận việc huy động sự TGCĐ trong QHĐT là thủ tục hành chính cần phải có để phê duyệt đồ án QHĐT. Hiện nay chưa có các báo cáo tổng hợp  kết quả việc tham vấn cộng đồng cũng như phương thức huy động sự TGCĐ trong các văn bản pháp lý.

+ Chủ đầu tư: Chủ yếu là quan tâm đến lợi nhuận kinh tế (đặc biệt là các CĐT tư nhân). Phần lớn CĐT không có được nhận thức đúng đắn về vai trò CĐ và sự TGCĐ góp phần đem lại hiệu quả QH. Do vậy CĐT coi việc huy động sự TGCĐ là một thủ tục hành chính rườm rà, không muốn đầu tư nguồn lực (thời gian, nhân lực, vật lực) vào việc thực hiện huy động TGCĐ một cách thực chất trong QHĐT. CĐT thường mong muốn cắt giảm tối đa chi phí, thời gian cho việc thực hiện quy trình QH có lồng ghép các thủ tục lấy ý kiến cộng đồng nên chỉ thực hiện một cách hình thức, qua quít.

+ Cộng đồng: Người dân có trình độ nhận thức còn hạn chế, tính tư hữu còn cao và chưa nắm được đầy đủ thông tin về nội dung của dự án. Thêm vào đó, người dân không được cung cấp thông tin một cách đầy đủ về hoạt động QHĐT cũng như các tác động, ảnh hưởng của đồ án QH đến môi trường sống, quyền lợi và nghĩa vụ của CĐ khi đồ án QHĐT được triển khai. CĐ không được giải thích rõ họ được lợi gì, bị ảnh hưởng gì, có quyền lợi và trách nhiệm như thế nào khi đồ án QHĐT được phê duyệt và triển khai. Đồng thời, với quy trình quy định về sự TGCĐ hiện nay, CĐ được tham vấn, đóng góp ý kiến cho đồ án QHĐT nhưng họ không biết cơ chế giải trình, phản hồi thông tin của cơ quan quản lý, không biết những ý kiến đóng góp của mình được tiếp thu như thế nào, ảnh hưởng đến giải pháp QH ra sao, các bên liên quan đã có phản hồi và giải quyết như thế nào để thực hiện mong muốn, yêu cầu của CĐ.

III. Đề xuất các nguyên tắc và giải pháp khi thực hiện QHĐT theo phương pháp TGCĐ tại Việt Nam

  • Các nguyên tắc cơ bản : có 07 nguyên tắc mà tác giả đề xuất để đưa sự TGCĐ vào QHĐT tại Việt Nam
  1. Nguyên tắc QHCT “từ dưới lên”, xuất phát từ nhu cầu của “thị trường” là các đối tượng thụ hưởng/ảnh hưởng từ công tác QHĐT: QH dựa trên nhu cầu, mong muốn, lợi ích của cộng đồng.
  2.  Nguyên tắc công khai, minh bạch trong quá trình huy động sự TGCĐ trong QHCT: Cần xác định rõ ràng các mục tiêu và động lực huy động sự TGCĐ trong QHCT; Làm rõ các quyền lợi, lợi ích của các bên liên quan, đặc biệt là của cộng đồng; Đảm bảo rõ ràng, minh bạch trong việc chuyển tải thông tin QH đến CĐ, giúp CĐ có thể tiếp cận thông tin QH một cách trực tiếp.
  3. Nguyên tắc tăng cường tương tác, tiếp cận đa chiều, có sự tham gia của nhiều bên: Nhà quản lý – Chủ đầu tư – Tư vấn – Cộng đồng (bao gồm các tổ chức nghề nghiệp, tổ chức hỗ trợ CĐ). Cần phát triển những phương tiện, công cụ để hỗ trợ việc trao đổi thông tin tới CĐ theo cả 2 chiều, dựa trên việc xây dựng cơ sở dữ liệu thông tin chuyên ngành QHĐT.
  4. Nguyên tắc xây dựng sự tự tin và tin tưởng giữa các bên liên quan là nền tảng của sự tham gia hiệu quả. Cố gắng đạt đến sự thấu hiểu lẫn nhau giữa các bên liên quan để giảm bớt mâu thuẫn, xung đột về lợi ích.
  5. Nguyên tắc đảm bảo lợi ích chung của CĐ: Quá trình TGCĐ là quá trình cùng nhau tạo lập những ý nghĩa, lợi ích chung cho CĐ mặc dù các quan điểm về giá trị là khác nhau. Các nhà quy hoạch đóng vai trò là cầu nối trung gian giữa nhà quản lý, chủ đầu tư và cộng đồng. Trong một số trường hợp, nhà quy hoạch cần biện hộ cho lợi ích của nhóm cộng đồng yếu thế.
  6. Nguyên tắc QH theo lộ trình, phù hợp với bối cảnh: Quy trình, cách thức huy động sự TGCĐ cần được nghiên cứu phù hợp với bối cảnh bao gồm môi trường văn hóa, kinh tế, chính trị, xã hội, đặc điểm cộng đồng.
  7. Nguyên tắc xây dựng năng lực, nâng cao nhận thức của cộng đồng và các bên liên quan để quản lý quá trình và tham gia: Cần xây dựng năng lực, nâng cao nhận thức của các cán bộ quản lý ở các cấp, tư vấn QH, chủ đầu tư và cộng đồng trong việc huy động CĐ tham gia vào quá trình thực hiện QHCT. Cần bắt đầu từ cấp độ đơn giản và sẽ nâng dần theo thời gian cũng như khả năng tiếp nhận kiến thức của các bên. (Hình 4, 5)

Bổ sung làm rõ các khái niệm về cộng đồng và sự TGCĐ tại Việt Nam

Khái niệm cộng đồng đô thị trong QHCT: “Cộng đồng đô thị là những người dân và các tổ chức tại đô thị, vừa gắn kết với nhau theo lãnh thổ, vừa gắn kết với nhau về lợi ích và các mối quan tâm chung, chịu ảnh hưởng của đồ án QHCT. Các thành viên trong cộng đồng cùng chia sẻ một hệ thống giá trị, hướng đến các nhu cầu và lợi ích chung của cộng đồng và xã hội”.

Đối tượng thuộc cộng đồng đô thị

  • Là người dân sinh sống trong khu vực nghiên cứu của đồ án QHCT;
  • Những người có tài sản, quyền lợi gắn liền với đất đai, công trình… trong phạm vi đồ án QHCT;
  • Các công ty, doanh nghiệp kinh doanh hoạt động trên địa bàn;
  • Các cơ quan, tổ chức có cơ sở, văn phòng trong địa bàn triển khai QHCT;
  • Các tổ chức xã hội – nghề nghiệp, các tổ chức phi chính phủ NGOs hoạt động phục vụ lợi ích cộng đồng trên địa bàn triển khai QH…

Tuy nhiên, thành phần và đối tượng thuộc “cộng đồng” sẽ khác nhau đối với các loại đồ án QHCT:

  • Đối với các QHCT xây mới hoàn toàn một khu vực chức năng trong đô thị: cộng đồng cần tham gia sẽ không chỉ là cộng đồng dân cư tại khu vực dự kiến QH (vì các khu vực QH mới thường không có hoặc có ít dân cư sinh sống) mà cộng đồng sẽ bao gồm các doanh nghiệp, các khách hàng tiềm năng của đồ án, dự án, các hiệp hội chuyên môn… có thể cung cấp thông tin cần thiết cho nhà đầu tư. Ngoài ra còn có CĐ dân cư của các khu vực lân cận khu vực QH, những người có thể sẽ được hưởng lợi hoặc chịu tác động từ đồ án QH.
  • Đối với QHCT chỉnh trang, nâng cấp ĐT, quy hoạch bảo tồn: cộng đồng bao gồm cộng đồng dân cư tại khu vực QH và lân cận khu vực QH, các tổ chức cá nhân hoạt động trong khu vực đồ án tác động và các nhà khoa học, các tổ chức xã hội – nghề nghiệp… quan tâm đến các khía cạnh liên quan đến môi trường sống của khu vực, trong đó cộng đồng dân cư đóng vai trò quan trọng nhất vì họ là người nắm rõ nhất các vấn đề của khu vực cũng như hiểu rõ mình có những nguồn lực gì để giúp cải thiện môi trường sống trong khu vực.
  • Đối với QHCT tái định cư: nhóm cộng đồng cần quan tâm là cộng đồng dân cư phải TĐC, các tổ chức bảo vệ quyền lợi CĐ, các nhà hoạt động xã hội, đại diện các nhà khoa học... Trong đó, sự TGCĐ sẽ làm rõ nhu cầu, mong muốn CĐ, những dự báo thay đổi tác động đến đời sống kinh tế, văn hóa, xã hội của cộng đồng TĐC.

Phương pháp tham gia cộng đồng trong QHCT tại Việt Nam

 Sự TGCĐ trong QHCT là một quá trình tương tác mà cộng đồng được cung cấp thông tin, chia sẻ, đóng góp ý kiến và tham mưu cho các nhà quản lý trong việc ra các quyết định QH có tác động đến quyền lợi và chất lượng cuộc sống của cộng đồng.

Phương pháp TGCĐ trong QHCT:

  • Sự TGCĐ là một phương pháp QH, được phối hợp áp dụng với các phương pháp QH khác trong quy trình QHCT để giúp cho công tác QHCT đô thị đạt được hiệu quả và chất lượng tốt hơn;
  • Phương pháp TGCĐ trong QHCT không phải là một thủ tục hành chính bắt buộc từ trên xuống mà góp phần tạo ra một động lực từ dưới lên, tạo nên một lực lượng tham gia hiệu quả vào đồ án QH;
  • Phương pháp TGCĐ áp dụng trong qui trình QHCT sẽ góp phần làm giảm bớt tính chủ quan của nhà tư vấn trong việc đề xuất giải pháp QH, dung hòa quyền lợi xã hội của nhà quản lý, nhà đầu tư và cộng đồng, hạn chế xung đột, tăng hiệu quả của việc thực thi công tác QHĐT;
  • Sự TGCĐ cũng giúp cho các nhóm cộng đồng yếu thế không bị gạt ra ngoài lề của xã hội, đem lại quyền lợi cũng như đảm bảo lợi ích cho các nhóm cộng đồng yếu thế.

Trong điều kiện của Việt Nam, sự TGCĐ có thể thực hiện được và thực hiện hiệu quả nhất ở các mức độ sau :

1) Tăng cường khả năng tiếp cận thông tin QHXD của cộng đồng;

2) Tăng cường khả năng tương tác thông tin 2 chiều thông qua TVCĐ.

Các bước của quy trình QHCT áp dụng phương pháp TGCĐ

Căn cứ vào các nguyên tắc nêu trên, chiếu vào quy trình QHCT hiện nay, nghiên cứu đề xuất cách thức triển khai cụ thể khi áp dụng  phương pháp TGCĐ trong QHCT như Hình 6. Trong đó tại 04 bước cơ bản có đề xuất việc bổ sung, lồng ghép quy trình trao đổi thông tin và sự phối hợp giữa các phương pháp QH khác nhau trong từng nội dung của quy trình QHCT tại Hình 7.

Đề xuất công cụ hỗ trợ việc áp dụng phương pháp TGCĐ trong lập, thẩm định, phê duyệt QHCT tại Việt Nam

  • Tham vấn cộng đồng : Quy trình TVCĐ sẽ gồm 06 bước chính: Bước 1: Chuẩn bị; Bước 2: Thực hiện TVCĐ; Bước 3:  Xử lý, phân tích thông tin và dữ liệu; Bước 4: Phản hồi; Bước 5: Thực hiện điều chỉnh, bổ sung nội dung QHCT đô thị theo ý kiến TVCĐ; Bước 6: Báo cáo cấp thẩm quyền quá trình tham vấn lấy ý kiến của cộng đồng.

TVCĐ được thực hiện thông qua công cụ họp CĐ; Thảo luận nhóm trọng tâm; Lấy ý kiến thông qua phiếu hỏi; Sử dụng công cụ mạng thông tin điện tử.

  • Lập bản đồ và đánh giá hiện trạng với sự TGCĐ: Đây là công cụ được sử dụng hiệu quả trong các đồ án QHCT cải tạo chỉnh trang hoặc nâng cấp khu ở mà các thông tin hiện trạng của khu vực không đầy đủ hoặc chưa sát với thực tế, cần có sự TGCĐ trong việc đánh giá hiện trạng, xác định yêu cầu cấp thiết của CĐ và đề xuất giải pháp phù hợp nguồn lực của cộng đồng. Công cụ này cũng đặc biệt hiệu quả đối với các đồ án cải tạo nhỏ xuất phát từ CĐ, từ nhu cầu và nguồn lực CĐ không theo quy trình chính tắc.
  • Tổ chức workshop, thiết kế nhanh để đề xuất ý tưởng và giải pháp với sự TGCĐ

Tổ chức workshop thiết kế nhanh với CĐ là một mô hình thiết kế được thực hiện trong một thời gian ngắn và liên tục (3-7 ngày), trong đó các chuyên gia, kiến trúc sư và nhà quản lý làm việc chung với nhau để đưa ra một giải pháp QH ngay tại địa điểm sẽ triển khai QH đó và cho phép CĐ tham gia và tương tác với thành viên chuyên môn của dự án. (Hình 9)

Theo Peter Drucker, triết gia/nhà lý thuyết về quản lý thì “Các bản kế hoạch đều vô giá trị nhưng quá trình lập kế hoạch thì vô giá”. Mọi bản vẽ dù có xuất sắc đến mấy cũng sẽ đến lúc trở thành lỗi thời. Chính quá trình thiết lập chúng quyết định “tuổi thọ” của những thiết kế này trong lòng người dân. Quá trình thiết kế mở với sự TGCĐ cho phép tất cả những ai quan tâm về không gian đó trở thành đồng tác giả của bản thiết kế.

Thông qua workshop về thiết kế nhanh, giải pháp QH được đưa ra với sự đồng thuận của mọi người và sự tập trung trí tuệ của chuyên gia các ngành khác nhau cùng một lúc, đồng thời giáo dục công chúng về vai trò và trách nhiệm của xã hội nói chung trong việc lập, phê duyệt và thực hiện QH.Công cụ đàm phán, thương thuyết để đạt được sự thỏa thuận

     Đàm phán là công cụ cơ bản để đạt được mục đích mong muốn từ người khác. Đó là quá trình tương tác của các ảnh hưởng được thiết kế nhằm thỏa thuận giữa các bên có quyền lợi ràng buộc lẫn nhau. Đàm phán được thực hiện khi: Cả hai bên có những quyền lợi được chia sẻ hoặc cả hai bên có quyền lợi đối kháng. Đàm phán giúp cho việc tiến tới một quyết định với sự đồng thuận cao, giảm bớt các xung đột và mâu thuẫn.

  • Hệ thống kết nối các tổ chức hỗ trợ CĐ trong QHCT

Để liên kết các tổ chức hỗ trợ cộng đồng, tăng sức mạnh cũng như tầm ảnh hưởng đến quá trình lập chính sách, tác động đến cơ quan quản lý và chủ đầu tư trong việc cân nhắc, xem xét các ý kiến, nhu cầu CĐ để ra các quyết định phù hợp trong công tác QH, phát triển đô thị cần phải có các bên đóng vai trò cầu nối giữa cộng đồng, các tổ chức hỗ trợ cộng đồng và các nhà tài trợ cho các hoạt động thúc đẩy sự TGCĐ.

Dựa trên lý thuyết của Davidoff về quy hoạch biện hộ thì nhà chuyên môn (nhà quy hoạch) phù hợp nhất với vai trò trên. Các tổ chức chuyên môn (viện nghiên cứu, trường đại học, tổ chức nghề nghiệp) sẽ đóng vai trò trung tâm kết nối các tổ chức hỗ trợ cộng đồng như các các đơn vị tài trợ trong nước, quốc tế, các tổ chức phi chính phủ, phi lợi nhuận NGOs, NPOs, các cơ quan truyền thông, đồng thời là cầu nối với các cơ quan quản lý. Đối với các đồ án,  dự án QH có ảnh hưởng rộng lớn đến nhiều nhóm đối tượng khác nhau của CĐ, thì các tổ chức chuyên môn đóng vai trò quan trọng trong việc lập các nghiên cứu, điều tra, dự báo tác động của đồ án QH đến đời sống XH, môi trường sống của CĐ để có các phản biện xã hội và định hướng giúp cộng đồng nhận thức được ảnh hưởng, tác động của QH đến lợi ích CĐ.

Kết luận

Sự TGCĐ đã được nghiên cứu về lý thuyết và áp dụng thực tiễn trong QHĐT tại các nước phát triển phương Tây. Phương pháp TGCĐ có nhiều điểm ưu việt và có khả năng kết hợp với các phương pháp QH khác như phương pháp QH chiến lược, QH cấu trúc, QH sinh thái và môi trường… trong việc giải quyết các vấn đề về chất lượng không gian sống của người dân.

Thông qua những nghiên cứu cụ thể, có thể thấy rằng quan điểm nhìn nhận sự TGCĐ là một phương pháp QH hiệu quả đã được chứng minh rất rõ ràng qua các lý thuyết QHĐT hiện đại của Habermas, Shery Ainstein… và đã được giảng dạy, phổ biến trong hệ thống lý thuyết QHĐT đương đại trên thế giới. Phương pháp QH có sự TGCĐ cũng đã được chứng minh là một phương pháp QH có thể áp dụng hiệu quả trong bối cảnh Việt Nam, thông qua các bài học kinh nghiệm từ các quốc gia có đặc điểm tương đồng như Trung Quốc, Thái Lan… và những dự án cụ thể tại Việt Nam.

Tuy nhiên, để phương pháp TGCĐ có để áp dụng được thực chất và hiệu quả trong quy trình QHCT thì cần một số điều kiện:

  • Cần đảm duy trì, đảm bảo dân chủ thực chất, đảm bảo quyền lợi, lợi ích của cộng đồng. Tiếng nói của cộng đồng cần được coi trọng và lắng nghe.
  • Cần đảm bảo cơ chế minh bạch thông tin QH thông qua việc xây dựng một hệ thống tương tác thông tin giữa các bên liên quan, mà thông tin được tương tác theo 2 và nhiều chiều. Cộng đồng chỉ có thể tham gia một cách thực chất khi họ được cung cấp đầy đủ những thông tin quy hoạch cần thiết, liên quan đến mục đích, mục tiêu QH, những lợi ích mà họ sẽ nhận được từ sau QH, những tác động dự kiến mà đồ án QH gây nên… Đồng thời tăng cường mối liên hệ trao đổi giữa cơ quan quản lý, chủ đầu tư, đơn vị tư vấn và cộng đồng những người thụ hưởng sản phẩm QH.

Hiện nay, các công cụ thúc đẩy tương tác thông tin ở khu vực đô thị là các phương tiện truyền thông như báo, đài, các trang thông tin điện tử… Do vậy, cần xây dựng một hệ thống cơ sở dữ liệu thông tin quy hoạch có thể lưu trữ một cách hệ thống các thông tin về QHXD đô thị. Cơ sở dữ liệu thông tin này sẽ góp phần quan trọng trong việc đảm bảo sự TGCĐ dưới nhiều hình thức (trực tiếp, gián tiếp… ) vào quá trình lập thực hiện và quản lý QHĐT.

Tài liệu tham khảo

  1. Caroline Shear (2000), City planning and citizen involvement  –  Case study from Singapore on Land use planning – Park & Water bodies plan and Identity plan, Asian – Pacific City Summit 5 :Working level conference.
  2. Chính phủ (2007), Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã , phường, thị trấn, số 34/2007/PL-UBTVQH11 ban hành ngày 01 tháng 7 năm 2007.
  3. Chính phủ (2009), Luật Quy hoạch đô thị, số 30/2009/QH12 ban hành ngày 17 tháng 6 năm 2009.
  4. Chính phủ (2013), Luật đất đai, số 45/2013/QH13 ban hành ngày 29 tháng 11 năm 2013.
  5. Đỗ Hậu (2014), “Chương VIII: Sự tham gia của cộng đồng trong quá trình quy hoạch đô thị”, Quy hoạch và quản lý đô thị trong quá trình đô thị hóa  – Dự án “Xây dựng năng lực quản lý hành chính đô thị tại 10 quận nội thành thành phố Hà Nội”, Hà Nội, 2/2014.
  6. Đỗ Hậu (2013), Quản lý nhà nước về đô thị trên địa bàn thành phố Hà Nội, Dự án “Xây dựng năng lực quản lý hành chính đô thị tại 10 quận nội thành thành phố Hà Nội” do Hội Quy hoạch phát triển đô thị Việt Nam, tổ chức KOIKA và trường ĐH GACHON Hàn Quốc phối hợp thực hiện.
  7. Nguyễn Ngọc Hiếu (2011), “ Một số vấn đề về quy trình và phương pháp làm quy hoạch đô thị”, Tạp chí Kiến trúc Quy hoạch – Hội quy hoạch phát triển đô thị Việt Nam, (05-2011).
  8. Tạ Quỳnh Hoa (2015), “ Quy hoạch chi tiết đô thị với sự tham gia của cộng đồng tại Việt Nam”, Luận án Tiến sĩ chuyên ngành Quy hoạch vùng và đô thị - Mã số 62580105, Hà Nội, 7/2015.
  9. Jean – Paul Lacaze (2002), Các phương pháp quy hoạch đô thị, NXB Thế giới, Hà Nội.
  10. Sanoff, H. (2000). Community participation methods in design and planning, New York: Wiley.
  11. Tang, Wing Shing. Chinese Urban Planning at Fifty: An Assessment of the Planning Theory Literature, Journal of Planning Literature 14.3 (2000): 347-66.
  12. UN - Habitat (2005), Promoting Local Economic Development through Strategic Planning, The Local Economic Development Series, Vol.2, Nairobi, Kenya. UN - Habitat (2001), Tool to support participatory urban decision making, Nairobi, Kenya.
  13. Waters, N. (2000), The community-planning handbook, London, Earthscan.
  14. World Bank (1996), The World Bank Participation Source Book.
(Nguồn:TS. KTS. Tạ Quỳnh Hoa - Tạp chí quy hoạch số 93)
Tin cũ hơn

Tạp chí online

Ebook

Giới thiệu sách

Liên kết website