SỰ THAM GIA CỦA CỘNG ĐỒNG TRONG QUY HOẠCH ĐÔ THỊ – KINH NGHIỆM THẾ GIỚI VÀ ÁP DỤNG TẠI VIỆT NAM

I.Giới thiệu Tham vấn cộng đồng và sự tham gia của cộng đồng trong quá trình quy hoạch và phát triển đô thị đang là vấn đề cấp thiết của các cấp chính quyền, của công dân cũng như các bên liên quan khác. Tham vấn cộng đồng và sự tham gia của cộng đồng sẽ có hiệu quả hơn nếu các công dân chủ động và tham gia nhiều hơn vào công tác xây dựng và quản lý thay vì được coi là người tiêu dùng thụ động.

Phổ biến thông tin đầy đủ và sự tham gia của cộng đồng sẽ giúp tăng cường tính bền vững của các quy hoạch đô thị, hỗ trợ xây dựng sự đồng thuận về chính sách và dự án, góp phần tránh các đầu tư mang tính đầu cơ. Quy hoạch cần phải toàn diện và giải quyết được các nhu cầu của  các nhóm bị đẩy ra ngoài lề xã hội như người nghèo đô thị, phụ nữ, trẻ em, người lao động thời vụ và tiểu thương, tuy nhiên nhu cầu của những nhóm người này hiện lại không hề được đề cập đến trong các quy hoạch phát triển. Một nghiên cứu có tên “Quy hoạch vì hài hòa xã hội” (2006), thực hiện nhờ nguồn Quỹ Hòa bình Sasakawa của Nhật Bản và Trung tâm Nghiên cứu Châu Á – Thái Bình Dương của trường Đại học Kyung Hee, trích dẫn rằng các vấn đề trong phát triển của Việt Nam có thể giải quyết được thông qua việc tăng cường sự tham gia của người dân.

Sự tham gia của cộng đồng là một yếu tố quan trọng trong quá trình chuẩn bị quy hoạch đô thị. Quá trình tham gia của cộng đồng được sắp xếp trong nhiều quy định quy hoạch. Cộng đồng là bên liên quan chính yếu trong bất cứ quy hoạch nào của thành phố, vì thế cần phải nỗ lực hơn và tạo cơ hội cho cộng đồng tham gia đóng góp ý kiến và nguồn đầu vào cho các quy hoạch. Sự tham gia của cộng đồng đóng vai trò đặc biệt quan trọng trong cả quá trình chuẩn bị quy hoạch xây dựng chung đô thị và các quy hoạch chi tiết.

Định nghĩa thuật ngữ

Tham gia: Theo “Pring và Noé” (Pring và Noé, 2002), sự tham gia của cộng đồng có nghĩa là “thuật ngữ này được sử dụng để mô tả nhiều cơ chế, hình thức do các cá nhân hay các nhóm sử dụng để bày tỏ ý kiến về một vấn đề chung”. Vấn đề cốt lõi của nội dung này là sự kiểm soát cũng như quyền quyết định của cộng đồng. Việc thảo luận về sự tham gia của cộng đồng trong lĩnh vực kiến trúc, được khởi xướng lần đầu tiên vào giữa thập kỷ 70 của thế kỷ trước, sau khi cơ chế về các khu nhà ở và dịch vụ nhận được nguồn quỹ và sự chấp thuận của Ngân hàng Thế giới tại các nước đang phát triển.

Bên liên quan: Bên liên quan là một cá nhân, một nhóm, một tổ chức, hoặc một hệ thống gây ảnh hưởng hoặc có thể bị ảnh hưởng bởi các hành động của một tổ chức. Bên liên quan là thuật ngữ thường được sử dụng trong quy hoạch và chính sách công. Bên liên quan được định nghĩa là ai đó có “liên quan” hoặc quan tâm đến các vấn đề đang cần được giải quyết. Điều này có nghĩa là ai cũng có thể là một bên liên quan bởi một người dân hoặc công dân có liên quan đều có thể có mối quan tâm.

Cộng đồng: Với các mục đích trong QHXD, một cộng đồng được định nghĩa là một nhóm xã hội, bất kể quy mô lớn hay nhỏ, trong đó các thành viên sinh sống trong một khu vực cụ thể, cùng chung một chính quyền, và thường có chung di sản văn hóa và lịch sử, hoặc một nhóm người sinh sống trong cùng một khu vực.

Vai trò của sự tham gia của cộng đồng

Sự tham gia của cộng đồng là việc cộng đồng tham gia vào quá trình xây dựng và quản lý các môi trường tự nhiên cũng như nhân tạo. Điểm mạnh của điều này là giúp kết nối giữa các ranh giới chuyên ngành và các nền văn hóa truyền thống.

Sự tham gia của cộng đồng sẽ có hiệu quả hơn nếu các công dân chủ động và tham gia nhiều hơn vào công tác xây dựng và quản lý thay vì được coi là người tiêu dùng thụ động. (Sanoff 2000)

Mục đích chính của quá trình tham gia của cộng đồng là nhằm:

  1. Thu hút sự tham gia của công dân trong quá trình đưa ra quyết định về quy hoạch cũng như thiết kế, từ đó tạo điều kiện thuận lợi phát huy hiệu quả trong các hệ thống đã được thiết lập trong quá trình tìm kiếm giải pháp cho các vấn đề;
  2. Tạo cơ hội cho người dân đòng góp ý kiến trong quá trình quy hoạch và đưa ra quyết định nhằm cải thiện các quy hoạch, quyết định, cung cấp dịch vụ, và chất lượng môi trường nói chung; và
  3. Tăng cường ý thức cộng đồng thông qua việc đưa những người có cùng mục tiêu xích lại gần nhau hơn.

Sự tham gia của cộng đồng cần phải được thực hiện chủ động và có sự hướng dẫn đúng đắn, cộng đồng tham gia cần phải có ý thức phấn đấu đạt được mục tiêu đề ra. Cần xem xét lại các quy trình quy hoạch truyền thống nhằm đảm bảo sự tham gia của cộng đồng không chỉ đơn thuần là sự khẳng định những dự định của các nhà thiết kế hay các nhà hoạch định.

  1. Kinh nghiệm các nước trên thế giới
  1. Các giai đoạn tham gia

Thông thường, sự tham gia của cộng đồng tại các quốc gia khác được chia làm hai giai đoạn trong quá trình xây dựng quy hoạch: (i) giai đoạn báo cáo khảo sát, và (ii) giai đoạn chuẩn bị dự thảo quy hoạch.

Trong giai đoạn đầu tiên, người dân sẽ được mời tham gia đóng góp nhận xét và đưa ra ý kiến về báo cáo khảo sát trong kỳ hạn quy định. Hoạt động này sẽ được phổ biến trên báo chí và các phương tiện truyền thông. Các nhận xét và các ý kiến đóng góp sẽ được xem xét khi chuẩn bị quy hoạch dự thảo. Trong giai đoạn thứ hai, người dân sẽ được mời tham gia đóng góp ý kiến lần nữa, đưa ra ý kiến phản đối và nêu lý do nếu như không đồng ý với các đề xuất của quy hoạch dự thảo. Các ý kiến phản đối cũng sẽ được đưa ra trong kỳ hạn đã quy định.

Chính phủ cũng sẽ thành lập một Ủy ban điều tra để lắng nghe các ý kiến phản đối của người dân, và đưa ra đề xuất lên cơ quan có thẩm quyền phê duyệt để hướng dẫn thành phố điều chỉnh quy hoạch dự thảo nếu cần thiết. Thành phố sẽ lập báo cáo về phương thức giải quyết các ý kiến phản đối cũng như nhận xét của cộng đồng, sau đó trình lên cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Chỉ sau khi các quá trình tham gia của cộng đồng được mở rộng thì quy hoạch cuối cùng mới được phê duyệt và có hiệu lực về mặt pháp lý.

  1. 2 cấp tham gia và trưng cầu ý kiến cộng đồng
    1. Cấp quốc gia và cấp vùng

Ở cấp này, sẽ phỏng vấn cộng đồng để đạt được sự đồng thuận đối với xây dựng cơ sở hạ tầng trên quy mô lớn hoặc đối với mục tiêu quốc gia cụ thể.

Đây là một trong số các bước trong quá trình đưa ra quyết định nhằm giải quyết mâu thuẫn giữa nhóm người chịu ảnh hưởng trực tiếp, đôi khi là chịu thiệt hại, và nhóm hưởng lợi ích khác; nhóm người chịu ảnh hưởng trực tiếp thường chiếm đa số trong các trường hợp thông thường.

  1. Cấp địa phương, cộng đồng

Đây là mục tiêu chính của quá trình cộng đồng tham gia vào quy hoạch đô thị. Mục đích của hầu hết các hoạt động quy hoạch và vận hành đô thị có ảnh hưởng trực tiếp đến cuộc sống của người dân là nhằm cải thiện chất lượng cuộc sống của người dân thành thị. Chính sách đô thị có tác động trực tiếp đến người dân, vì thế điều quan trọng là có được cơ hội phản ánh ý kiến của người dân đối với các dự án, quy hoạch, đồng thời tiến hành lựa chọn đại diện của nhân dân.

Kết quả trong trường hợp dự án Giới thiệu Tàu điện tại Strasbourg, Pháp
< >Trưng cầu dân ý Một số ví dụ về Hệ thống tham gia của công đồng tại một số nước

  • Hơn 500 cuộc họp cộng đồng
  • Chi phí trao đổi thông tin/ý kiến chiếm 20% tổng chi phí xây dựng

Strasbourg về một mặt nào đó có thể coi là một trong những thành phố hấp dẫn nhất trên thế giới khi tái sử dụng đường tàu điện tại khu vực đô thị, xây dựng lại toàn bộ mạng lưới giao thông đô thị gắn kết. Strasbourg đã cho thấy được mô hình thành công của quá trình chuyển dịch từ mô hình ưu tiên xe ô-tô sang vận tải hành khác và vận tải công cộng tại khu vực đô thị.

Liên quan đến phương pháp của Pháp về sự tham gia của cộng đồng, thành phố đã tổ chức hơn 500 cuộc họp cộng đồng nhằm giải thích về dự án, cung cấp thông tin và thảo luận với người dân, sau đó phương pháp này đã trở thành quá trình “Tham vấn” hợp pháp quy định trong Luật QH Đô thị của Pháp. 20% tổng chi phí xây dựng liên quan đến việc giới thiệu tàu điện, bao gồm các dự án khác về cải thiện không gian đô thị dọc theo đường tàu điện và không gian công cộng chính, dành cho công tác “Tham vấn”, đây là khoản chi phí dành cho việc nhận thức về các hoạt động trao đổi thông tin trong quá trình tham vấn cộng đồng.

Tại Hoa Kỳ, quốc gia đã đưa ra và phát triển quá trình tham gia của cộng đồng trong chính sách đô thị, người dân có thể lập QHĐT hay dự án vận hành đô thị mà không có sự tham gia của chính quyền ngay từ đầu. Ví dụ, tại Seattle, một nhóm công dân có thể lập QH Tổng thể từng phần tại từng quận. Sau đó sẽ được kết hợp với QH Tổng thể Thành phố. Chính quyền chỉ đóng vai trò điều phối hoặc ban thư ký.

Tại Pháp, QH đô thị phải do Chính quyền thay mặt người dân thực hiện và được nhân dân tin tưởng. Theo đó, sự tham gia cuối cùng của cộng đồng là nhằm chọn lựa được vị Thị trưởng xứng đáng nhất. Khu vực công chịu trách nhiệm đối với chính sách đô thị. Trong đó, phương pháp tham gia của cộng đồng tại Pháp là ví dụ tốt cho các nước khác học tập trong công tác QH đô thị do Chính quyền thực hiện.

Ví dụ về nước Pháp

< >Phổ biến thông tin từ khi bắt đầu dự án.Thành lập vị trí trung gian của các thành viên trong Ủy ban Tham vấn Cộng đồng (không do phía các nhà hoạch định chính sách chỉ định mà do Tòa án Thành phố)Mục đích của phương pháp “Tham vấn” liên tục từ đầu cho đến khi có quyết định cuối cùng của quy hoạch đô thị và phản ánh được ý kiến cộng đồng. “Tham vấn” là quá trình hợp pháp tại Pháp, cũng là phương pháp tham gia của cộng đồng. Không có một phương thức cố định để cung bố thông tin, tổ chức họp cộng đồng, thảo luận giữa các bên liên quan hoặc người dân. Hội đồng thành phố sẽ xác định nội dung họp theo mục tiêu quy hoạch/dự án.Hình 2. Mối quan hệ giữa Chính quyền và người dân trong Chính sách Đô thị tại Pháp

Trong quy hoạch và chính sách đô thị, chính quyền sẽ chịu toàn bộ trách nhiệm. Người dân sẽ bầu ra Thị trưởng, là người đứng đầu chính quyền thành phố. Đồng thời, người dân cũng có quyền được biết những gì diễn ra trong quá trình thảo luận và quyết định chính sách đô thị thông qua quá trình phổ biến thông tin.

Nhưng trong quá trình lập quy hoạch, chính quyền không yêu cầu đề xuất quy hoạch với người dân bởi đây là lĩnh vực chuyên ngành, điều này khác với các trường hợp tại Mỹ, và một số trường hợp ở Nhật Bản.

Trường hợp ví dụ tại Pháp là mô hình tốt nhất cho chính quyền thực hiện sáng kiến trong chính sách quy hoạch đô thị với tư cách là đại biểu của nhân dân.

Xu hướng Tham vấn Cộng đồng tại Nhật Bản

Tại Nhật Bản, thực tế cho thấy rất nhiều chính quyền địa phương tổ chức họp cộng đồng dưới hình thức “Hội thảo”, nhưng lại không hiệu quả xét từ hệ thống tham gia của cộng đồng theo quy định chính thức. “Hội thảo” là hình thức khá phổ biến trong các dự án quy hoạch và cải tạo đô thị ngày nay, nhưng lại không có quy định chính thức đầy đủ. Nhật Bản không xây dựng một cơ chế phổ biến thông tin hoàn chỉnh, tiếp đó là Hội thảo không có chức năng rõ ràng trong quá trình đưa ra quyết định.

Vì thế, có thể nói rằng, trên thực tế khi thực hiện quá trình tham gia của cộng đồng mà không có bất cứ quy định cụ thể nào cũng giống như “trò chơi không luật”. Đồng thời, cũng không có nghĩa vụ thông báo kết quả hay phản ánh ý kiến/nhận xét của người dân. Và đây cũng vẫn chỉ là hình thức bị bỏ qua trong quá trình đưa ra quyết định trong nhiều trường hợp.

Mặt khác, theo Luật Quy hoạch Đô thị, một “Quy hoạch Tổng thể Thành phố” phải có sự tham gia của cộng đồng, tổ chức họp để thu thập ý kiến, nhận xét, và có thể là cả mục tiêu hay hình ảnh liên quan đến khu vực sống của người dân. Tuy nhiên, bản QH Tổng thể Đô thị sẽ không hợp pháp nếu chỉ triển khai sử dụng ngân sách từ khu vực công và chỉ có hướng dẫn từ chính quyền trong việc thực hiện và phối hợp với các dự án, quy hoạch đô thị khác.

< >Kết luận Thuyết trình – Các luồng thông tin (hầu hết là không trao đổi) một chiều đến người dân.  Thu nhận – Các luồng thông tin từ người dân.  Trao đổi – Thông tin trao đổi giữa các nhóm nhỏ các chuyên gia và những người dân thực sự quan tâm. 

Sự tham gia của cộng đồng đã đưa ra những thay đổi sâu sắc về phương pháp luận trong quy hoạch. Trên thực tế, nó đã được áp dụng ở nhiều nước trên thế giới và đã thu được những kết quả đáng kể. Tuy nhiên tại Việt Nam hiện nay, sự tham gia của cộng đồng áp dụng trong những đồ án nhỏ như quy hoạch chi tiết sẽ dễ dàng hơn so với những đồ án lớn như đồ án quy hoạch chung đô thị do sự quen thuộc dễ hiểu, dễ tham gia hơn là những vấn đề lớn của việc quy hoạch chiến lược với những viễn cảnh vĩ mô trừu tượng và quá dài hạn. Sự tham gia của cộng đồng trong quy hoạch tại Việt Nam hiện nay nếu không được đầu tư chú ý với những phương pháp rất cụ thể sẽ dễ dẫn đến một sự nhất trí giả tạo do sự thiếu hiểu biết hay phải đối đầu với những vấn đề quá khó. Chính điều đó cho thấy rằng để đảm bảo cho việc quy hoạch đạt hiệu quả cao nhất cần phải phổ biến, vận động mọi tầng lớp dân chúng trong khu vực hiểu rõ những ảnh hưởng tích cực của họ trong dự án liên quan đến cuộc sống của họ và tham gia vào công tác này một cách hiệu quả nhất. 

Tài liệu tham khảo:

Cẩm nang S1 “Thu thập, khảo sát, phân tích hiện trạng và tham vấn cộng đồng” – Dự án Xây dựng năng lực Lập và quản lý quy hoạch Đô thị (CUPCUP) – Nhóm chuyên gia VIUP và JICA 2012. 

 

(Nguồn:Lê Thị Thúy Hà - Tạp chí quy hoạch số 93)
Tin cũ hơn

Tạp chí online

Ebook

Giới thiệu sách

Liên kết website