Lấy ý kiến về việc tích hợp các QHTT phát triển kinh tế - xã hội, QH phát triển ngành và QHXD đô thị thành một "Quy hoạch tích hợp" trong dự án luật QH

Trong Dự án Luật Quy hoạch mới đây nhất do Chính phủ trình Quốc hội, được thảo luận ở Ủy ban Thường vụ Quốc hội, dường như khái niệm “quy hoạch xây dựng” không còn nữa, theo cách lý giải của cơ quan chủ trì soạn thảo, thì các quy hoạch chuyên ngành đã được “tích hợp” vào một quy hoạch chung. Đồng thời, quy hoạch đô thị được coi là quy hoạch của ngành xây dựng.

Đây là vấn đề lớn và không mới, từ nhiều năm nay đã bàn thảo và chưa có tiếng nói chung. Ngay tại thời điểm, khi UBTVQH thảo luận thì vẫn còn rất nhiều ý kiến khác nhau của các đại biểu Quốc hội, nhà khoa học, các chuyên gia, các nhà quản lý. Bộ Xây dựng vẫn giữ quan điểm khác với cơ quan soạn thảo. Trước đó, tại nhiệm kỳ trước, Chính phủ đã hơn ba lần thảo luận về Dự án Luật Quy hoạch và đã có ba lần chưa thống nhất trình Quốc hội để chuyển cho Chính phủ khóa mới tiếp tục nghiên cứu.

Đổi mới công tác lập quy hoạch và quản lý quy hoạch là đúng đắn và cần thiết khách quan. Không thể để "loạn" quy hoạch như hiện nay. Nhưng vấn đề là đổi mới đối với loại quy hoạch nào? Đổi mới phương pháp lập quy hoạch hay đổi mới công tác thẩm định, phê duyệt và quản lý quy hoạch? Đổi mới theo phương pháp luận khoa học nào? Đổi mới trên tình hình thực tiễn nào? Và đổi mới theo cơ sở pháp lý nào?

Để làm rõ vấn đề này, chúng ta cần nghiên cứu một cách căn cơ, bài bản cả ba cấp độ về cơ sở lý luận khoa học, về thực tiến và về pháp lý. Trong khuôn khổ một cuộc trao đổi, tôi xin phép đề cập đến những nội dung mà tôi nhận thức được, còn những vấn đề học thuật, xin giành cho các chuyên gia có chuyên môn sâu.

Trước hết, về cấp độ khoa học, chúng ta cần thống nhất về một số khái niệm: thế nào là quy hoạch, thế nào là quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội, thế nào là quy hoạch xây dựng, thế nào là quy hoạch phát triển ngành, thế nào là chiến lược phát triển và thế nào là kế hoạch.

Có rất nhiều định nghĩa, khái niệm khác nhau, tuy nhiên trung quy lại, có những khái niệm nôm na như sau:

- Quy hoạch (planning, zoning, object planning) là quá trình sắp xếp, bố trí các hoạt động căn bản (các đối tượng quy hoạch), cần thực hiện trên một không gian cụ thể vào một khoảng thời gian xác định nhằm đạt được các mục đích đã đề ra.

Quy hoạch hiểu một cách đơn giản và trọng tâm là định hướng phát triển không gian trong một tương lai nhất định.

- Quy hoạch đô thị (urban planning) và quy hoạch nông thôn (ruran planning) có thể có cách gọi khác nhau, nhưng bản chất hoạt động vật chất của nó là việc tổ chức không gian kiến trúc và sắp xếp, bố trí công trình trên một khu vực lãnh thổ trong từng thời kỳ, làm cơ sở pháp lý cho việc chuẩn bị đầu tư xây dựng, quản lý xây dựng và phát triển kinh tế xã hội. 

Trên thế giới, người ta chủ yếu dùng quy hoạch đô thị và loại quy hoạch này đã có lịch sử hàng nghìn năm cùng với sự phát triển của xã hội loài người. Ở Việt Nam và các nước quá độ lên CNCH, xây dựng cơ sở vật chất kỹ thuật cho đất nước trong thời kỳ quá độ, bao gồm cả xây dựng nông thôn, do đó có quy hoạch nông thôn. Sau này gọi chung là quy hoạch xây dựng.

- Quy hoạch xây dựng (construction planning) theo Quy chuẩn kỹ thuật Quốc gia về Quy hoạch xây dựng là việc tổ chức hoặc định hướng tổ chức không gian vùng, không gian đô thị và điểm dân cư, hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, tạo lập môi trường sống thích hợp cho người dân sống tại các vùng lãnh thổ đó, đảm bảo kết hợp hài hòa giữa lợi ích quốc gia và lợi ích cộng đồng, đáp ứng được các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và bảo vệ môi trường.

- Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội là luận chứng phát triển kinh tế - xã hội và tổ chức không gian các hoạt động kinh tế - xã hội hợp lý của một lãnh thổ nhất định (quốc gia, vùng, địa phương) trong một thời gian xác định. (Nghị định 92/2006/NĐ-CP Về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội).

- Quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực là luận chứng, lựa chọn phương án phát triển và phân bổ ngành, lĩnh vực hợp lý trong thời kỳ dài hạn trên phạm vi cả nước và trên các vùng lãnh thổ (NĐ 92/2006/NĐ-CP).

Qua các khái niệm giản đơn như trên, chúng ta thấy có nhiều loại quy hoạch, và các mối quan hệ giữa các loại quy hoạch đó. Quy hoạch đều là những dự định thực hiện trong tương lai. Điều khác nhau cơ bản, giữa mỗi loại quy hoạch là phạm vi, đối tượng, phương pháp, kết quả nghiên cứu khác nhau, trình tự thực hiện khác nhau, phân công, phân cấp quản lý, thời hiệu hiệu lực khác nhau đối với từng loại quy hoạch cụ thể.

Đáng chú ý là sự khác biệt giữa quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội, quy hoạch phát triển ngành và quy hoạch xây dựng được thể hiện ngay trong khái niệm, là: nếu quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội là những luận chứng phát triển kinh tế - xã hội và tổ chức không gian các hoạt động kinh tế - xã hội thì quy hoạch xây dựng là việc tổ chức hoặc định hướng tổ chức không gian kiến trúc và sắp xếp, bố trí công trình làm cơ sở cho việc đầu tư xây dựng cơ bản, đáp ứng được các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và bảo vệ môi trường.

Trong các loại quy hoạch, lại có quy hoạch vật thể và quy hoạch phi vật thể.

Quy hoạch phi vật thể (Intangible planning), tuy gắn với không gian, thời gian cụ thể, nhưng không sử dụng thứ nguyên (số đo) là khối tích hình học, mà chủ yếu là sử dụng bảng biểu, con số, luận cứ, lý giải, thuyết minh. Bản đồ sử dụng, tỷ lệ lớn (thường là trên 1:1.000.000), chỉ mang tính định tính, minh họa, không có giá trị triển khai trong thực tế.

 Quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội, đa số quy hoạch phát triển ngành, quy hoạch sản lượng sản xuất, quy hoạch nguồn lực,… đều thuộc quy hoạch phi vật thể.

Quy hoạch vật thể (Object planning) là loại quy hoạch có thứ nguyên là khối tích hình học không gian 3 chiều (dài, rộng, cao, sâu) để thể hiện đối tượng quy hoạch, với những kích thước không gian cụ thể, địa điểm cụ thể. Tùy theo từng cấp độ quy hoạch mà sử dụng bản đồ tỷ lệ thấp (1:500; 1:2.000 và 1:10.000).

Quy hoạch vật thể có thể được mô hình hóa bản đồ quy hoạch trên các sa bàn theo tỷ lệ tương ứng nhất định. Đây là điều khác biệt cơ bản của quy hoạch vật thể

Quy hoạch xây dựng thuộc loại quy hoạch vật thể, có đặc điểm riêng có so với các quy hoạch khác.

Quy hoạch xây dựng là một ngành khoa học độc lập, kết hợp giữa khoa học tự nhiên và khoa học xã hội - nhân văn. Nó vừa là ngành kỹ thuật đòi hỏi kỹ năng tính toán chính xác, vừa là ngành nghệ thuật với yêu cầu sáng tạo không ngừng. Quy hoạch hoạch xây dựng, chủ yếu là quy hoach đô thị, xuất hiện từ rất sớm cùng với lịch sử phát triển loài người, khi con người có nhu cầu nhà ở, đi lại, giao thương, phát triển sản xuất, tụ họp cộng đồng…

Phạm vi và đối tượng, mục đích và yêu cầu, nội dung và phương pháp nghiên cứu, phương tiện thực hiện, hình thức thể hiện, kết quả và sản phẩm nghiên cứu của quy hoạch xây dựng hoàn toàn khác với các các loại quy hoạch khác. Quy hoạch xây dựng được lập theo những quy chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật và quy trình, quy phạm chặt chẽ; được thực hiện trên thực tế bao gồm: khảo sát địa hình, địa chất, thủy văn, cao độ san nền, cấp thoát nước, kết nối hạ tầng diện rộng, thiết kế kiến trúc, chỉ giới xây dựng; tất cả được đo bằng kích thước không gian 3 chiều (dài, rộng, cao, sâu); sản phẩm là tập hợp các bản vẽ, thuyết minh và quy chế quản lý. Quá trình thẩm định, chủ yếu do các nhà chuyên môn tiến hành.

Những người làm quy hoạch xây dựng, là các kiến trúc sư trong nươc và nước ngoài, được đào tạo cơ bản tại các trường đại học, các viện nghiên cứu trong nước và trên thế giới; với đủ cấp độ đào tạo và học vị: đại học, thạc sĩ, tiến sĩ, tiến sĩ khoa học; đủ cấp độ học hàm: phó giáo sư, giáo sư, viện sĩ; với hệ thống giáo trình được chuẩn hóa.

Quy hoạch xây dựng được nghiên cứu trên cơ cở tư duy tầm nhìn của người lãnh đạo; đồng thời, căn cứ vào đường lối, chiến lược, quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, theo từng phạm vi, đối tượng cụ thể.

Trong quy hoạch xây dựng đã bao hàm quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội và các quy hoạch ngành (tại thời điểm nghiên cứu) và ngược lại, quy hoạch tổng thể kinh tê – xã hội, các quy hoạch ngành, lĩnh vực được vật hóa dưới dạng không gian trong quy hoạch xây dựng, thông qua thiết kế kiến trúc và bố trí công trình. Đây là căn cứ vật chất để thực hiện đầu tư xây dựng cơ bản từ tầm vĩ mô quốc gia đến tầm vi mô là dự án cụ thể.

Như vậy, ở cấp độ khoa học, có thể thấy quy hoạch xây dựng là ngành khoa học, có phuơng pháp luận nghiên cứu độc lập, riêng có, không cùng hệ quy chiếu với các loại quy hoạch phi vật thể khác.

Về thực tế, quy hoạch xây dựng hình thành và phát triển gắn liền với lịch sử phát triển loài người.

Trên thế giới, từ thời cổ đại, các đô thị La Mã, Hy Lạp, Ai Cập, Vạn lý Trường thành… là những thành quả vĩ đại của loài người, mà khởi đầu là do những kiến trúc sư quy hoạch thiết kế theo ý tưởng của các vua chúa mà thành.

Sau này, ta biết dến Sa hoàng Pi e đệ nhất chỉ đạo làm quy hoạch thành phố Xanh Pê tec bua, Hoàng đế Napoleon chỉ đạo quy hoạch thủ đô Pa ri, các đời tổng thống Mỹ chỉ đạo làm quy hoạch thủ đô Oa sinh tơn gần 200 năm trước,... là những tuyệt tác của quy hoạch xây dựng, đều là điển hình của công tác quy hoạch xây dựng và quản lý xây dựng theo quy hoạch, hàng trăm năm nay vẫn nguyên hiệu lực pháp lý, không ai đuợc vi phạm.

Hiện nay, quy hoạch xây dựng đất nước Singapore, quy hoạch xây dựng Sông Hàn, quy hoạch xây dựng Đặc khu kinh tế Thẩm Quyến,... là những điển hình quy hoạch xây dựng của những nước gần Việt Nam.

Ở nước ta, từ xa xưa, ông cha ta đã biết làm quy hoạch từ làng xã đến kẻ chợ, kinh kì. Hiện dấu ấn quy hoạch xây dựng còn lại với thời gian như Làng cổ Đường Lâm, Phố cổ Hội An, quy hoạch nông thôn Kim Sơn, Tiền Hải của cụ Nguyễn Công Trứ, Kinh thành Huế,…

Thời thuộc Pháp, những quy hoạch xây dựng gắn với công trình kiến trúc tại Đà Lạt, Sa Pa, Tam Đảo, Sài Gòn, Hà Nội,... vẫn là đỉnh cao của quy hoạch xây dựng Việt Nam.

Sau khi thành lập Nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, Quốc hội Khóa I, đã thành lập Bộ Giao thông Công chính, trong đó có Ty kiến thiết đô thị và kiến trúc, Ty chuyên môn Công chính, đảm nhiệm việc lập bản đồ và chương trình tu chỉnh và mở mang các đô thị, lập bản đồ và chương trình tu chỉnh các vùng thôn quê, thực chất là quy hoạch xây dựng.

Do điều kiện cuộc Kháng chiến chống Pháp, nên sau năm 1954, công tác quy hoạch xây dựng mới được triển khai trên thực tế. Viện Quy hoạch xây dựng đô thị và nông thôn, Viện Nghiên cứu kiến trúc và Tiêu chuẩn hóa, được ra đời để đảm nhiệm việc lập các đồ án quy hoạch xây dựng và kiến trúc trên miền Bắc (1956,1957), trọng tâm trước mắt là quy hoạch thủ đô Hà Nội và các thành phố, thị xã mới giải phóng, các khu công nghiệp. Trung ương Đảng, Chính phủ và Chủ tịch Hồ Chí Minh đặc biệt chăm lo đến công tác quy hoạch xây dựng, nhất là quy hoạch xây dựng thủ đô và các khu công nghiệp. Trực tiếp Bác và Bộ Chính trị xem xét, cho ý kiến về quy hoạch xây dựng Thủ đô Hà Nội, để các chuyên gia hàng đầu về quy hoạch xây dựng lĩnh hội, tiếp thu và thể hiện trên Đồ án trình Trung ương và Chính phủ phê duyệt.

Từ đó đến nay, trong công cuộc cải tạo và xây dựng chủ nghã xã hội ở miền Băc, cũng như sau khi thống nhất đất nước, quy hoạch xây dựng được coi trọng, đã đi trước một bước, gắn liền với công cuộc xây dựng cơ sở vật chất - kỹ thuật của thời kỳ quá độ lên CNXH. Trong giai đoạn hiện nay, công tác lập quy hoạch và quản lý xây dựng theo quy hoạch đã đổi mới, góp phần vào sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước gắn liền với quá trình đô thị hóa và xây dựng nông thôn mới.

Hệ thống mạng lưới trực tiếp làm quy hoạch xây dựng chuyên nghiệp hóa, chuyên môn hóa, được tổ chức từ Trung ương đến các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (Viện, Trung tâm Quy hoạch xây dựng, Công ty tư vấn xây dựng), là lực lượng chủ yếu thực hiện công tác quy hoạch xây dựng trên địa bàn lãnh thổ vùng, tỉnh, huyện, xã. Kết quả đạt được trên cả nước, đã phủ kín quy hoạch xây dựng vùng, quy hoạch chung xây dựng các tỉnh, một phần không nhỏ quy hoạch chi tiết xây dựng, trên phạm vi cả nước (tỷ lệ quy hoạch phân khu đạt trung bình khoảng 75%; quy hoạch chi tiết đạt trung bình khoảng 35% so với diện tích đất xây dựng đô thị; quy hoạch xây dựng xã nông thôn đạt trên 99% - báo cáo của Bộ Xây dựng), góp phần làm thay đổi diện mạo đô thị và nông thôn theo hướng tiên tiến, hiện đại, đồng bộ, thân thiện với môi trường và nâng cao chât lượng cuộc sồng.

Có thế lấy Chương trình Quốc gia xây dựng nông thôn mới làm ví dụ về công tác quy hoạch xây dựng và quản lý xây dựng theo quy hoạch.

Trên cơ sở đường lối, các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về nông nghiệp, nông thôn và nông dân, Chương trinh Quốc gia xây dựng nông thôn mới đã được Quốc hội phê duyệt và triển khai trên phạm vi cả nước, trong khoảng 10 năm nay, mỗi năm thu hút dầu tư khoảng 10 tỷ USD (báo cáo của Bộ NN va PTNT), đã tạo ra sự thay đổi quan trọng bộ mặt nông thôn mới. Để Chương trình đi vào cuộc sống và trở thành động lực vật chất, huy động mọi nguồn lực tham gia xây dựng nông thôn mới ở từng xóm, từng thôn, từng xã là do cách chuẩn bị thực hiện đầu tư xây dựng một cách thiết thực, trọng điểm, có hiệu quả. Các Bộ, ngành Trung ương và địa phương đã bàn bạc, thảo luận kỹ lương, thống nhất nội dung và phương pháp tổ chức thực hiện. Theo đó, để đơn giản hóa thủ tục, dễ làm, dễ quản lý, Nhà nước ban hành hệ thống các tiêu chí xây dựng nông thôn mới, phù hợp với từng vùng, từng địa phương (chung là 19 tiêu chí). Mỗi xã có (1) Báo cáo tổng thể về kinh tế - xã hội luận chứng về mục tiêu, nội dung, kế hoạch xây dựng nông thôn mới và (1) Quy hoạch xây dựng nông thôn duy nhất, được lập theo yêu cầu giản tiện, dễ làm, dễ quản lý, dễ giám sát. Căn cứ vào đó, các chủ đầu tư lập Dự án đầu tư hoặc Báo cáo đầu tư xây dựng công trình theo từng tiêu chí, ở từng xóm, thôn hoặc liên xóm, liên thôn, liên xã, tùy theo cấp và loại công trình. Tuy trong thực tế còn một số bất cập cần phải điều chỉnh, nhất là các tiêu chí xây dựng nông thôn mới cho phù hợp với thực tế từng vùng, từng địa phương, nhưng về cơ bản Chương trình Quốc gia xây dựng nông thôn mới giai đoạn 1 đã thành công, tạo tiền đề vững chắc để thực hiện các giai đoạn tiếp theo, trong đó việc lập quy hoạch xây dựng nông thôn và quản lý xây dựng theo quy hoạch, đi trước một bước, có vai trò tiền đề vật chất rất quan trọng.

Có thể nói, trong thực tế lịch sử khách quan của xã hội loài người, quy hoạch xây dựng là một ngành phát triển lâu đời ở mọi phương thức sản xuất: chiếm hữu nô lệ, phong kiến, tư bản chủ nghĩa hay xã hội chủ nghĩa; ở mọi thể chế kinh tế: tự cung tự cấp, kế hoạch hóa tập trung hay thị trường; ở mọi hình thái xã hội. Tuổi đời của mỗi đồ án quy hoạch xây dựng thường kéo dài, thậm chí hàng trăm năm, nhiều trăm năm tùy theo chất lượng quy hoạch và ý chí của người cầm quyền.

Tất cả các nước trên thế giới đều có quy hoạch xây dựng (chủ yếu là quy hoạch đô thị), đều có đội ngũ chuyên gia quy hoạch chuyên nghiệp. Quy hoạch xây dựng là công việc của nhà nước, của người đứng đầu; quản lý quy hoạch xây dựng là chức trách của Chính phủ và chính quyền địa phương; cơ quan chuyên môn chỉ là cơ quan tham mưu, giúp Chính phủ, chính quyền trong việc lập, thẩm định để trình cấp có thẩm quyền phê duyệt; đồng thời tham mưu công tác quản lý xây dựng theo quy hoạch.

Hầu hết các nước trên thế giới, bao gồm các nước công nghiệp mới phát triển, các nước G 20, các nước G 7, không có quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội, quy hoạch phát triển ngành mà chủ yếu là các dự báo chiến lược, chiến lược, chương trình, dự án… được thể chế hóa bằng các sắc luật của Nghị viện, Tổng thống hoặc Nhà Vua.

Tại nước ta, theo báo cáo của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, cả nước có 3.538 quy hoạch ngành cần lập theo quy định trong tổng số 13.767 quy hoạch các loại dự kiến lập trong giai đoạn 2011-2020. Có thể đây là con số các Đồ án quy hoạch, không phải là số các loại hình quy hoạch. Và, trung quy lại, tất cả cũng chỉ thuộc hai loại quy hoạch là quy hoạch vật thể và quy hoạch phi vật thể mà thôi. Dù vậy, đây là con số lớn, biểu hiện sự bất cập, mâu thuẫn, “loạn” trong quản lý quy hoạch.

Có tình trạng trên, nguyên nhân chủ yếu là:

Trước hết, chất lượng công tác lập quy hoạch có lúc, có nơi, có loại quy hoach chưa cao, nhất quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội, quy hoạch phát triển ngành. Loại quy hoạch này, tuy có phạm vi, đối tượng nghiên cứu cụ thể, nhưng phương pháp nghiên cứu không chính tắc; chưa có quy chuẩn, tiêu chuẩn, quy trình, quy phạm, định mức kinh tế - kỹ thuật hợp quy, hợp pháp; kết quả và sản phẩm nghiên cứu không rõ ràng, còn chồng chéo, lẫn lộn với các quy hoạch khác, nhất là với Chiến lược phát triển kinhh tế - xã hội, Chiến lược phát triển ngành, lĩnh vực.

Thứ hai, khi lập, thẩm định và phê duyệt các loại quy hoạch, nhất là quy hoạch xây dựng, cơ bản được thực hiện nghiêm túc, công phu bởi các chuyên gia và tập thể lãnh đạo trong hệ thống chính trị các cấp; đối với những đồ án quốc gia, phải xin ý kiến Trung ương, Bộ Chính trị, trước khi phê duyệt. Nhưng khi quản lý theo quy hoạch thì có sự phân cấp rất mạnh cho địa phương, cơ sở. Thành thử, khi điều chỉnh quy hoạch, chỉ cần cấp quận huyện, cũng có thể quyết định được. Do đó, mới để xảy ra tình trạng trên chặt, dưới lỏng; duyệt một đằng, làm một nẻo, rất dễ bị chi phối bởi doanh nghiệp, nhóm lợi ích như hiện nay. Vấn đề mấu chốt cần tháo gỡ ở đây chính là công tác quản lý quản lý quy hoạch.

Thứ ba, trong khi lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch các loại, đã không gắn với kế hoạch và nguồn lực thực hiện quy hoạch, dẫn dến tình trạng quy hoạch không có tính khả thi, quy hoạch không đi vào cuộc sống, quy hoạch treo, là một sự lãng phí rất lớn nguồn lực của đất nước.

Như vậy có thể thấy, về cấp độ thực tế, trong khi nhiều nước, quy hoạch xây dựng và quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội hay các quy hoạch ngành, tồn tại độc lập hoặc không cùng tồn tại, thì ở nước ta đang có quá quá nhiều loại quy hoạch. Đó là sự lãng phí nguồn lực, là một trong những nguyên nhân làm lãng phí, tài nguyên của đất nước, cần phải chấn chỉnh, cải cách triệt để.

Về cấp độ pháp lý, ở nước ta, như đã nói ở trên, ngay từ khi thành lập Nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, Quốc hội Khóa I đã thành lập Bộ Giao Thông Công chính; Chủ tich Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 50 ngáy 13 tháng 4 năm 1946, quy định tổ chức và chức năng của các tổ chức của Bộ, theo đó có Ty Ty kiến thiết đô thị và kiến trúc, Ty chuyên môn Công chính, đã nêu nhiệm vụ hàng đầu của ngành kiến thiết đô thị và kiến trúc , công chính (tiền thân của Bộ Kiến trúc và Bộ Xây dựng sau này) là: “Tu chỉnh và kiến thiết các đô thị và thôn quê: Lập bản đồ và chương trình tu chỉnh và mở mang các đô thị; Lập bản đồ và chương trình tu chỉnh các vùng thôn quê.” Cả nước vừa kháng chiến vừa kiến quốc.

Sau này, từ ngày hòa bình lập lại trên miền Bắc, công tác quy hoạch xây dựng , tuy chưa có văn bản quy phạm pháp luật riêng, nhưng lĩnh vực công tác này được điều chỉnh bằng các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đầu tư xây dựng cơ bản; bằng các Điều lệ quản lý đầu tư xây dựng cơ bản; bằng các Quy chuẩn, Tiêu chuẩn quy hoạch xây dựng.

Từ khi thống nhất đất nước, nhất là trong giai đoạn đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế, gắn với quá trình đô thị hóa và xây dựng nông thôn mới, công tác quy hoạch xây dựng đã đi trước một bước, có tiến bộ vượt bậc về tư duy, về công nghệ, về nội dung và hình thức quy hoạch, về phân cấp, phân công quản lý quy hoạch. Trước tình hình đó, sau khi Luật Xây dựng năm 2003 ra đời, có một Chương điều chỉnh hoạt động quy hoạch xây dựng, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 08/NĐ-CP, ngày 24/1/2005 về Quy hoạch xây dựng, tạo ra bước chuyển lớn trong công tác quy hoạch xây dựng và quản lý xây dựng theo quy hoạch.

Tuy nhiên, trước yêu cầu phát triển nhanh của đất nước, công tác quy hoạch xây dựng có nhiều hạn chế, bất cập, do vậy Quốc hội đã ban hành Luật Quy hoạch đô thị số 30/2009/QH12, ngày 17/6/2009, tiếp đó là Luật Quy hoạch đô thị số 01/VBHN-VPQH ngày 20/7/2015.

Như vậy, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động quy hoạch xây dựng đô thị và nông thôn, bao gồm các Luật, Nghị định, Thông tư, Quy chuẩn, Tiêu chuẩn, Định mức kinh tế - kỹ thuật... đã được luật hoá, tương đối đầy đủ, đồng bộ, đổi mới và phù hợp với thông lệ quốc tế; đã gắn quy hoạch với kế hoạch và nguồn lực thực hiện quy hoạch; đã đi vào cuộc sống một cách có hiệu lực, hiệu quả, tạo ra bước đột phá trong công tác lập quy hoạch xây dựng và quản lý xây dựng theo quy hoạch.

Bên cạnh đó, để tăng cường quản lý công tác quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội và các quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 92/2006/NĐ-CP, ngày 07 tháng 09 năm 2006 về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội.

Cũng theo báo cáo của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, hiện tại các quy hoạch ngành được điều chỉnh bởi 73 Luật và Pháp lệnh, 59 Nghị định, trong đó quy định cụ thể về lập, thẩm định, phê duyệt, triển khai thực hiện từng loại quy hoạch.

So sánh nội dung các văn bản quy phạm pháp luật về quy hoạch xây dựng và quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội, quy hoạch ngành, thấy có sự khác nhau về phạm vi, đối tượng, phương pháp nghiên cứu, phương tiện thực hiện, hình thức thể hiện, kết quả và sản phẩm nghiên cứu (như đã nêu ở phần trên). Tuy vậy còn nhiều điểm lẫn lộn về khái niệm, chồng chéo nội dung, không rõ về phương pháp, hình thức và sản phẩm quy hoạch, nhất là đối với quy hoạch ngành.

Có thể thấy hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội, các quy hoạch ngành, chưa có quy chuẩn, tiêu chuẩn, định mức kinh tế - kỹ thuật, chưa có hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đày đủ, đồng bộ và nhất là chưa được luật hóa. Cho nên việc luật hóa quy hoạch tổng thể kinh tế – xã hội và các quy hoạch ngành là thần thiết, khách quan.

Tuy nhiên, về cấp độ pháp lý, hai loại quy quy hoạch xây dựng và quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội, các quy hoạch ngành, có nội hàm khác nhau; cũng như quy trình lập, thẩm định, phê duyệt và phân công, phân cấp quản lý khác nhau; việc triển khai tổ chức thực hiện quy hoạch trên thực tế khác nhau. Do đó hai loại quy hoạch này không cùng hệ quy chiếu về pháp lý.

Như vậy ở cả ba cấp độ, lý luận - phương pháp luận khoa học, thực tiễn và pháp lý đều thấy rõ rằng: quy hoạch xây dựng là loại quy hoạch vật thể; là một ngành khoa học, có phạm vi, mục đích, phương pháp, sản phẩm nghiên cứu mang tính đặc thù riêng có; là ngành có lịch sử hình thành và phát triển, tồn tại độc lập khách quan cùng với sự phát triển của xã hội loài người. Trong khi đó, quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội, quy hoạch phát triển ngành, thuộc loại quy hoạch phi vật thể, là sản phẩm chỉ có ở Việt Nam trong thời kỳ quá độ lên CNXH. Loại quy hoạch này, có phạm vi, đối tượng nghiên cứu cụ thể, nhưng phương pháp nghiên cứu không chính tắc, kết quả và sản phẩm nghiên cứu không rõ ràng, chồng chéo, lẫn lộn với các quy hoạch khác, kể cả với Chiến lược phát triển kinhh tế - xã hội, Chiến lược phát triển ngành, lĩnh vực.

Vì vậy, để khắc phục tình trạng "loạn" quy hoạch như hiện nay, việc đổi mới và cải cách triệt để công tác lập quy hoạch và quản lý quy hoạch là đúng đắn và cần thiết khách quan. Nhưng vấn đề là đổi mới đối với loại quy hoạch nào? Đổi mới phương pháp lập quy hoạch hay đổi mới công tác thẩm định, phê duyệt và quản lý quy hoạch? Đổi mới theo phương pháp luận khoa học nào? Đổi mới trên kinh nghiệm thực tiễn nào? Và đổi mới theo cơ sở pháp lý nào? Vấn đề không đơn giản là phép cộng số học các loại quy hoạch vào một bản quy hoạch mới (mà dự án Luật Quy hoạch gọi là "quy hoạch tích hợp"), và theo phương pháp, là dùng công nghệ thông tin, thay vẽ tay bằng vẽ máy sẽ nhanh hơn (Giáo sư Đặng Hồng Võ)?! Ngay quan niệm về quy hoạch cũng còn đang khác nhau, chưa thống nhất, thì việc đổi mới không khéo lại là sự đi lùi, là sự phủ định lịch sử.

Việc xây dựng dự án Luật Quy hoạch, theo hướng tích hợp các loại quy hoạch phi vật thể và quy hoạch vật thể, với hàng trăm loại quy hoạch khác nhau, gồm hàng trăm, hàng nghìn đồ án quy hoạch ở các cấp quản lý, thành một loại "quy hoạch tích hợp", là chưa đủ luận cứ về mặt khoa học.

Câu hỏi đặt ra là, với tư cách là công trình nghiên cứu khoa học, phạm vi và đối tượng nghiên cứu, mục tiêu và nội dung nghiên cứu của quy hoạch tích hợp này là gì? Phương pháp luận nghiên cứu dựa trên cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu nào? Phường tiện nghiên cứu bằng gì? Kết quả và sản phẩm nghiên cứu sẽ thể hiện ra sao? Liệu có thể tích hợp các dữ liệu của các đối tượng quy hoạch ở các hệ quy chiếu khác nhau, vật thể và phi vật thể, vào một hệ quy chiếu đồng nhất không?

Ví dụ, liệu có thể tích hợp quy hoạch cây gì, con gì, bao nhiêu tấn than, bao nhiêu tấn thép, quy hoạch phát triển nguồn nhân lực… với các bảng biểu, con số… vào chung với quy hoạch xây dựng, trong quy “quy hoạch tích hơp” hay không? Hay như liệu có thể tích hợp bản đồ nông hóa thổ nhưỡng, chất gì, công hức hóa học ra sao với quy hoạch xây dựng, với nhà cao bao nhiêu, hè rộng mấy mét, đường rộng thế nào, chỗ nào trồng cây, chỗ nào công viên…được không?

Việc thực hiện lập quy hoạch tích hợp ấy, nếu phải thực hiện, thì theo quy chuẩn, tiêu chuẩn quy hoạch, định mức kinh tế - kỹ thuật, quy trình, quy phạm nào? Trên thế giới và Việt Nam đã có tổ chức nào công bố quy chuẩn, tiêu chuẩn, định mức và quy trình, quy phạm loại quy hoạch tích hợp ấy chưa? Nguồn nhân lực ở đâu thực hiện việc lập loại quy hoạch tích hợp này? Đã có trưởng nào đào tạo chuyên môn về quy hoạch tích hợp này chưa? Và ai, ở ngành quy hoạch nào, được coi là "kiến trúc sư" chủ trì đồ án quy hoạch tích hợp này? Đây là vấn đề lớn, là khoa học, chưa có lời giải. Về mặt khoa học, chưa đủ cơ sở thực hiện tích hợp hai loại quy hoạch khác nhau là quy hoạch xây dựng và quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội, quy hoạch ngành, với hai phương pháp nghiên cứu khác nhau, hai hệ quy chiếu khác nhau vào cùng một hệ quy chiếu, trong một quy hoạch tích hợp được. Do đó, cơ cở phương pháp luận của Luật Quy hoạch (tích hợp) là chưa đủ căn cứ khoa học.

Về mặt thực tiễn, như đã nêu ở trên, Quy hoạch xây dựng đã đi vào cuộc sống, 60, 70 năm nay, đã đạt được kết quả to lớn, đồng bộ, ổn định, nay tích hợp vào một quy hoạch tích hợp mới, nếu khả thi, thì cũng rất phức tạp, rối rắm, phải mất rất nhiều năm mới có thể tích hợp hết, tạo ra khoàng chênh quy hoạch, có những hậu quả khó lường, việc đầu tư xây dựng công trình bị chậm lại, trì hoãn và vô cùng tốn kém. Huống hồ, về mặt khoa học không thể thực hiện được việc tích hợp các loại quy hoạch này mà vẫn thực hiện trong thực tế thì là chủ quan, duy ý chí.

Về mặt pháp lý, trong khi hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về quy hoạch xây dựng đã đầy đủ, đồng bộ, đã đi vào cuộc sống, phát huy hiệu lực, hiệu quả, tuy có những bất cập cần sửa đổi, bổ sung, đổi mới một số nội dung, nhưng không nhất thiết phải phủ định, thay thể bởi hệ thống luật mới. Và để làm lại, thay thế một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật mới với số lượng, khối lượng tương đương, thuộc nhiều lĩnh vực chuyên môn, không phải là công việc một nhiệm kỳ 5 năm có thể hoàn thành được. Như vậy, bên cạnh các khoảng chênh quy hoạch là các khoảng trống pháp lý, giai đoạn chuyển tiếp sẽ cực kỳ hỗn loạn, đó là việc không tránh khỏi.

Ngoài ra, khi nghiên cứu nội dung cụ thể của Dự án Luật Quyhoạch, nhiều ý kiến của các Bộ, ngành đã nêu, dự án Luật không bao quát hết các vấn đề cần điều chỉnh đối với lĩnh vực quy hoạch xây dựng, các quy hoạch ngành khác, còn nhiều nội dung bất cập, mâu thuẫn, không phù hợp với thực tiễn, khó triển khai thực hiện. Nhất là còn nhầm lẫn về khái niệm, vai trò, vị trí quy hoạch xây dựng, coi như một quy hoạch phát triển ngành, để xếp chung và tích hợp với các quy hoạch ngành khác, là không đúng về chuyên môn của ngành Quy hoạch xây dựng, với tư cách là một ngành khoa học, mà nội hàm của nó đã bao hàm các quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội, các quy hoạch ngành khác và các quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội, các quy hoạch ngành khác được phản ánh về mặt không gian trong quy hoạch xây dựng.

Còn có sự nhầm lẫn việc quản lý xây dựng theo quy hoạch là công việc thuộc chức trách của chính quyền, là nhiệm vụ của cả hệ thống chính trị các cấp, với việc tổ chức lập, thẩm định, trình duyệt của cơ quan chuyên môn

Nếu quy hoạch ngành, lĩnh vực không có sự cải cách về nội dung, phương pháp, không giảm về số lượng quy hoạch, thậm chí tăng theo dự báo, thì mục tiêu của quản lý quy hoạch đề ra trong báo cáo giải trình Dự Luật án Luật là không hiệu lực, không hiệu quả, không khắc phục được tình trạng “loạn quy hoạch” như hiện nay.

Vì vậy để khắc phục tình trạng trên, có hai phương án xử lý:

Một là, chỉ giữ lại hai loại quy hoạch là: quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, bao hàm các loại quy hoạch phi vật thể và quy hoạch xây dựng, bao hàm các loại quy hoạch vật thể; được điều chỉnh bằng hai Luật riêng biệt, độc lập là Luật Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội và Luật Quy hoạch xây dựng.

Các ngành, lĩnh vực chỉ lập Chiến lược phát triển ngành, lĩnh vực và các kế hoạch (dài hạn, trung hạn, ngắn hạn), các chương trình, dự án để thực hiện các mục tiêu của Chiến lược đó. Việc điều chỉnh các Chiến lược phát triển ngành có thể được thể hiện trong Luật Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, trên cơ sở bổ sung, sửa đổi, năng cao và nâng cấp Nghị định số 92/2006/NĐ-CP, ngày 07 tháng 09 năm 2006 về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội là phù hợp với tình hình thực tế hiện nay.

Sửa đổi, bổ sung Luật Quy hoạch xây dựng đô thị thành Luật Quy hoạch xây dựng bao gồm quy hoạch xây dựng đô thị , quy hoạch xây dựng nông thôn và các quy hoạch vật thể khác gắn với hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản.

Hai là, mạnh dạn bỏ tất cả các loại quy hoạch phi vật thể, bao gồm cả quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội, các quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực. Các quy hoạch loại này được chuyển thành Định hướng chiến lược; Chiến lược, kế hoạch, chương trình, dự án...thực hiện mục tiêu phát triển ngành, lĩnh vực.

Từ những luận cứ trên, đề nghị Chính phủ, Quốc hội, nhất là các đại biểu Quốc hội, bình tĩnh nghiên cứu việc tích hợp Luật Quy hoạch xây dựng đô thị vào Luật Quy hoạch (chung); không nên thông qua Luật Quy hoạch, mà nên để hai Luật độc lập song hành. Đồng thời nên điều chỉnh phạm vi, đối tượng và nội dung quản lý của Dự án Luật Quy hoạch (chung), chỉ nên giới hạn ở quy hoạch tổng thể kinh tế xã hội và quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, theo đó đổi tên là “Luật Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội” hoặc “Luật Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực”, là phù hợp và đúng đắn.

(Nguồn:Bùi Đức Hưng - Tạp chí quy hoạch xây dựng (Số 85+86))
Tin cũ hơn

Tạp chí online

Ebook

Giới thiệu sách

Liên kết website