Vai trò của QHXD trong hệ thống QHQG

Tổng quan về hệ thống quy hoạch quốc gia Hiện nay, hệ thống quy hoạch ở nước ta có thể chia làm 4 nhóm: Nhóm 1: Các quy hoạch tổng tể kinh tế xã hội đối với các cấp vùng tỉnh huyện. Nhóm 2: Các quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, sản phẩm chủ yếu. Nhóm 3: Các quy hoạch thuộc lĩnh vực xây dựng gồm: quy hoạch xây dựng tỉnh, quy hoạch xây dựng nông thôn mới. Nhóm 4: Các quy hoạch thuộc lĩnh vực tài nguyên môi trường như: quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch khoáng sản, quy hoạch sử dụng tài nguyên và bảo vệ tài nguyên môi trường biển, hải đảo.

So với nhiều nước khác, hệ thống quy hoạch Việt Nam khá phức tạp, vừa thừa vừa thiếu và kém hiệu lực hiệu quả thực tế.

Dự thảo Luật Quy hoạch hệ thống quy hoạch, chia làm 5 loại quy hoạch bao gồm: Loại 1: Quy hoạch cấp quốc gia: (a) quy hoạch tổng thể quốc gia, (b) quy hoạch không gian biển quốc gia, (c) quy hoạch quốc gia gồm: kết cấu hạ tầng sử, sử dụng tài nguyên (quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch ngành theo quy định).

Loại 2: Quy hoạch cấp vùng: quy hoạch vùng. Chính phủ quy định chi tiết về các vùng phải lập quy hoạch

Loại 3: Quy hoạch cấp tỉnh: quy hoạch tỉnh.

Loại 4: Quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn, thực hiện quy định của pháp luật về đô thị và nông thôn.

Loại 5: Quy hoạch các đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt.

Trong dự thảo Luật quy hoạch chưa thấy rõ vai trò của quy hoạch xây dựng trong hệ thống quy hoạch quốc gia.

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy có thể chia làm 5 nhóm hệ thống quy hoạch quốc gia:

Nhóm 1: Có 2 hệ thống song song: Quy hoạch kinh tế - xã hội ở các cấp và quy hoạch không gian ở các cấp (Trung Quốc, Miến Điện, Ấn Độ).

Nhóm 2: Có kế hoạch phát triển kinh tế cấp quốc gia, vùng. Quy hoạch không gian ở các cấp quốc gia, vùng, tỉnh đến địa phương, đô thị (Đức, Anh, Pháp, Đan Mạch, Tây Ban Nha, Ý, Thụy Điển, Thái Lan).

Nhóm 3: Có chiến lược phát triển kinh tế cấp quốc gia, vùng. Có quy hoạch không gian các cấp.

Nhóm 4: Có chiến lược cấu chiến lược không gian cấp quốc gia, cấp vùng, cấp thành phố. Có quy hoạch không gian chi tiết từng khu vực (Hà Lan,Thụy Điển, Malaysia).

Nhóm 5: Quy hoạch kinh tế cấp quốc gia ngắn hạn và dài hạn, quy hoạch không gian cấp quốc gia, quy hoạch tổng thể cấp vùng, quy hoạch chiến lược phát triển đô thị cấp đô thị (Miến Điện).

Còn Quy hoạch cơ sở hạ tầng thì luôn “gắn liền, lồng ghép” với Quy hoạch xây dựng

Quy hoạch môi trường được chú ý ở Mỹ từ năm 1960. Tuy nhiên phải đến những năm 1990 quy hoạch môi trường mới được phổ biến và triển khi rộng rãi, còn được gọi là Quy hoạch bảo vệ môi trường hướng đến mục tiêu phát triển bền vững (PTBV) và đến năm 1997 có thêm nội dung về thích ứng với biến đổi khí hậu (BĐKH).

Việt Nam cũng không phải là ngoại lệ, có thể hệ thống quy hoạch quốc gia bao gồm các loại quy hoạch chủ chốt: quy hoạch kinh tế - xã hội, quy hoạch bảo vệ môi trường, quy hoạch xây dựng ở cả 3 cấp: quốc gia, vùng và tỉnh thành phố trong hệ thống quy hoạch quốc gia.

Vai trò của quy hoạch xây dựng trong hệ thống quy hoạch quốc gia

Từ sau thế chiến thứ 2 tới nay, phương pháp quy hoạch đô thị cũng thay đổi theo từng thời kỳ. Quy hoạch phát triển bao gồm cả các quy hoạch phi không gian/kinh tế, xã hội, bảo vệ môi trường, thích ứng với biến đổi khí hậu (BĐKH) và quy hoạch không gian quy hoạch đô thị.

Sự tiến hóa của phương pháp quy hoạch trên thế giới theo dự án “Nâng cao năng lực quy hoạch và quản lý đô thị TP.HCM” - VIE/95/051- (Stregthening the Capacity for Urban Management and Planning in Ho Chi Minh City) do UNDP tài trợ từ 1996, có thể tóm tắt như sau: Quy hoạch tổng thể (Master planning) thập niên 1960, Quy hoạch cơ cấu (Structure Planning) thập niên 1970, quy hoạch chiến lược (Strategic Planning) thập niên 1980 và Quy hoạch chiến lược hợp nhất /Quy hoạch tích hợp (Integrated Strategic Planning) là để đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững. Do vậy đầu thập niên 90 đã ra đờiquy hoạch chiến lược hợp nhấtđể đáp ứng yêu cầu PTBV được xây dựng trên nền tảng của quy hoạch chiến lược, quy hoạch phát triển và khắc phục các tồn tại của nó.

Quy hoạch chiến lược hợp nhất là sự hợp nhất giữa các quy hoạch kinh tế, xã hội, bảo vệ môi trường thích ứng với BĐK và quy hoạch không gian vật chất để tìm ra vùng chung/tiếng nói chung/mục tiêu quy hoạch chung trên cơ sở đó điều chỉnh các quy hoạch chuyên ngành theo hướng PTBV, đảm bảo yêu cầu công bằng, sống tốt tính bền vững.

Tuy nhiên “quy hoạch chiến lược hợp nhất không thay thế được quy hoạch kinh tế - xã hội, bảo vệ môi trường thích ứng với BĐKH, quy hoạch xây dựng đô thị, đúng hơn là quy hoạch chiến lược hợp nhất như một cái dù bao trùm lên các loại quy hoạch nêu trên.

Mỗi quy hoạch lại có nhiều chiến lược, mỗi chiến lược lại có nhiều dự án/chương trình, mổi dự án/chương trình có thể có nhu cầu về không gian, đầu ra của quy hoạch chiến lược hợp nhất là nhu cầu không gian của các quy hoạch chuyên ngành, đó cũng chính là đầu vào của quy hoạch đô thị đã được điều chỉnh hướng tới mục tiêu PTBV. Nói cách khác quy hoạch xây dựng đô thị chính là nơi “chứa đựng nhu cầu không gian” của các quy hoạch chuyên ngành.

Quy hoạch chiến lược hợp nhất là sự hợp tác về mặt tổ chức giữa nhà nước, cộng đồng và doanh nghiệp theo phương pháp quy hoạch có sự tham gia. Đó là sức mạnh để huy động các nguồn lực, phối hợp hành động trên diện rộng, là công cụ của chính quyền, đã thay đổi từ quan niệm “lập quy hoạch thành phố” sang “thành phố lập quy hoạch”

Quy hoạch chiến lược hợp nhất phản ánh quan điểm xem quy hoạch như một quá trình bao gồm sự phối hợp liên ngành, sự khả thi về tài chính, những cơ chế tạo điều kiện thông qua việc khu vực nhà nước hỗ trợ 2 khu vực hoạt động tư nhân chính thức và không chính thức, các cơ chế chọn lọc gắn với thực hiện và việc giám sát đánh giá sản phẩm của quy hoạch chiến lược này không phải chỉ là bản quy hoạch phát triển về mặt bằng mà là tập hợp các chiến lược có mối liên hệ lẫn nhau dùng trong việc phát triển thành phố bao gồm đất đai, cơ sở hạ tầng, tài chính, định chế, nghĩa là một quá trình phát triển đô thị đa ngành.

Quy hoạch chiến lược hợp nhất này càng được xem như một giải pháp phát triển đô thị hợp nhất có nhiều thành phần tham gia để đạt được quá trình tăng trưởng và quá trình hành động sửa sai ở cả quy mô toàn thành phố lẫn địa phương, hướng đến mục tiêu PTBV. Do vậy cần giao cho một đơn vị đứng ra làm đầu mối hợp nhất các bản quy hoạch nêu trên.

Một số nước như Nhật Bản, Trung Quốc lại sử dụng phương pháp quy hoạch mang tính tổng hợp (Comprehensive Planning).

Tuy nhiên theo nghiên cứu của WB năm 2009: Có thể tư duy quy hoạch của chúng ta quá lạc hậu so với đòi hỏi của thực tế, các ràng buộc của tư duy cũ trong đổi mới quy hoạch có thể diễn giải việc chậm (hay cố tình cản trở) quy hoạch chiến lược hợp nhất vào Việt Nam.

Hiện trạng quy hoạch ở nước ta

Theo Bộ KH ĐT, quy định về quy hoạch đang được điều chỉnh bởi 71 văn bản luật, pháp lệnh và 73 nghị định.tổng số lượng các loại quy hoạch đã lập theo quy định là 19.285. Thực tế cho thấy, công tác quy hoạch phát triển ở Việt Nam tuy đã đạt được nhiều kết quả ban đầu nhưng còn không ít hạn chế yếu kém, chưa thực sự trở thành công cụ quản lý hiệu quả trong phát triển kinh tế xã hội.

Có thể nói, ở nước ta hiện nay là cơ chế “Kinh tế thị trường theo định hướng XHCN” với quá trình hội nhập toàn cầu, hệ thống kinh tế này trở nên “hỗn hợp”. Tuy nhiên hiện nay vẫn sử dụng phương pháp quy hoạch truyền thống, vẫn kế thừa từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung nên còn nhiều tồn tại yếu kém như:

-Sản phẩm quy hoạch nhanh chóng bị lạc hậu trước những sự thay đổi liên tục và nhanh chóng của thự tiễn.

-Cách tiếp cận còn nặng từ trên xuống, mang tính áp đặt thiếu linh hoạt và hạn chế khả năng phát huy mọi nguồn lực trong xã hội.

-Sự phối hợp đa ngành trong quá trình lập quy hoạch còn rất hạn chế dẫn tới sự chồng chéo giũa các loại quy hoạch phát triển nghành.

-Tụt hậu về phương pháp quy hoạch trong bối cảnh toàn cầu hóa.

Có thể nói “mạnh ai nấy làm” nên “khập khễnh” không thể PTBV. Hiện nay ở nước ta lập quá nhiều quy hoạch nhưng không đồng bộ, thiếu thống nhất thiếu sự liên kết khớp nối và còn nhiều chồng lấn mâu thuẫn. Chất lượng và hiệu quả của quy hoạch thấp, điều chỉnh bổ sung nhiều mà không gắn với yêu cầu sử dụng cũng như nguồn lực thực hiện, quy hoạch bị buông lỏng, chưa kịp thời, thiếu cương quyết, quản lý quy hoạch do nhiều cơ quan quản lý, thiếu cơ quan đầu mối, thiếu đảm bảo tính tập trung. Nguyên nhân trên là do tư duy và nhận thức về quy hoạch còn nhiều hạn chế. Nguyên nhân chủ yếu dẫn đến hạn chế yếu kém trong công tác quy hoạch là phương pháp nôi dung quy hoạch chưa phù hợp với xu thế của thế giới.

Phương pháp quy hoạch và nội dung quy hoạch chưa phù hợp với kinh tế thị trường, hội nhập quốc tế vì vậy cần có Luật quy hoạch để giúp nhà nước trong quản lý điều hành kinh tế xã hội bảo vệ môi trường không gian thông qua đó thể hiện được sự công bằng, hài hòa giữa vật chất - tinh thần, giữa kinh tế - xã hội và đảm bảo tính hiệu quả và tính bền vững theo đó quy hoạch cần phải được nghiên cứu theo hướng đa ngành gắn với không gian, lãnh thổ. Do vậy ngành quy hoạch cần thay đổi cách tiếp cận cụ thể, từ đơn ngành sang cách tiếp cận tổng hợp, hệ thống và đa ngành.

Có thể nói hiện nay ờ nước ta đang “lạm phát quy hoạch”, vửa “tốn kém” vừa “không hiệu quả”.

Đưa quy hoạch tích hợp vào dự thảo Luật quy hoạch hướng đến mục tiêu phát triển bền vững PTBV và thích ứng với BĐKH

Nghị quyết Hội nghị lần thứ IV BCH TƯ Đảng khóa XI “Xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ nhằm đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp vào năm 2020có chỉ rõ cần: “Xây dựng Luật quy hoạch có phạm vi điều chỉnh chung cho các loại quy hoạch phát triển trên phạm vi cả nước”.

Còn theo Bộ Kế hoạch Đầu tư: “Hiện nay, Chính phủ đang giao Bộ KH-ĐT chủ trì soạn thảo Luật Quy hoạch. Bộ KH-ĐT đang tiến hành bước triển khai đầu tiên. Về cơ quan thẩm định quy hoạch Bộ KH-ĐT cũng là cơ quan độc lập có thể thẩm định quy hoạch. Nên khi soạn luật Bộ KH-ĐT sẽ đưa một phương án là để Bộ đứng ra làm cơ quan đầu mối thẩm định liên kết các loại quy hoạch, tránh chồng chéo, dàn trải lãng phí. Bộ đang là đầu mối tham mưu chính phủ hoạch định, phân bố vốn nên đủ khả năng xem chúng ta có đủ nguồn lực thực hiện tổng thể các quy hoạch đã được duyệt hay không”.

Có thể nói, các điều nêu trên chính là cơ sở để đưa Phương pháp “Quy hoạch chiến lược hợp nhất”/Quy hoạch tích hợp (ra đời từ thập niên 1990 trong thời kỳ toàn cầu hóa – kinh tế thị trường để đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững) vào Luật Quy hoạch đang sọan thảo ở nước ta. Quy hoạch chiến lược hợp nhất được đưa vào Việt Nam là nhờ dự án VIE/95/051.

Quy hoạch tích hợp cũng phù hợp với tinh thần Quyết định của Thủ tướng Chính phủ Về việc ban hành Định hướng chiến lược phát triển bền vững ở Việt Nam (Chương trình nghị sự 21 của Việt Nam) số 153.2004/QĐ-TTg, ngày 17/8/2004 là “Quy hoạch tổng thể và kế hoạch phát triển của các ngành địa phương nhằm kết hợp chặt chẽ, hợp lý và hài hòa giữa phát triển kinh tế, thực hiện tiến bộ xã hội và bảo vệ môi trường, đảm bảo sự phát triển bền vững đất nước”.

Quy hoạch chiến lược hợp nhất là sự hợp tác về mặt tổ chức giữa nhà nước, cộng đồng và doanh nghiệp theo phương pháp quy hoạch có sự tham gia. Điều đó là sức mạnh để huy động các nguồn lực và phối hợp hành động trên diện rộng, là công cụ quản lý của chính quyền, cho nên đã thay đổi từ quan niệm “lập quy hoạch thành phố” sang “thành phố lập quy hoạch

Quy hoạch chiến lược hợp nhất so với quy hoạch truyền thống có những điểm mới sau đây:

  • Mang tính chiến lược thay vì toàn diện
  • Linh hoạt (hay “động”) thay vì cứng nhắc
  • Mang tính hành động thay vì lý thuyết
  • Tập trung vào quy trình thay vì sản phẩm
  • Có sự tham gia rộng rãi của cộng đồng và các bên liên quan thay vì ý chí chính trị và quan điểm chuyên gia thuần túy
  • Tầm nhìn dài hạn thay vì nhiệm kỳ
  • Tính đến toàn cầu hóa thay vì chỉ địa phương
  • Đóng vai trò điều phối và hợp nhất liên nghành trong hoạch định chính sách phát triển và quản lý đô thị thông qua khuyến khích các cơ quan quản lý phối hợp quy hoạch nghành theo không gian
  • Kiến tạo hình thức đô thị hóa mới và hình thái đô thị theo hướng thân thiện với môi trường, bảo vệ tài nguyên và nâng cao chất lượng không gian sống.

Do vậy cần đổi mới phương pháp quy hoạch ở nước ta đưa “quy hoạch tích hợp” vào “Luật quy hoạch” để đảm bảo PTBV trong nền kinh tế thị trường - toàn cầu hóa, khủng hoảng sinh thái và BĐKH.

Dự thảo Luật quy hoạch quy định là tích hợp các loại quy hoạch vào quy hoạch tổng thể quốc gia, ở đây tích hợp phải là sự xem xét đồng thời và tổng hợp các loại quy hoạch trên cùng không gian lãnh thổ giải quyết thấu đáo mối quan hệ giữa các ngành để hướng dến mục tiêu PTBV. Tuy nhiên trong dự thảo lại chưa xác định được đầu ra của qúa trình tích hợp là mục tiêu quy hoạch chung hướng đến PTBV trên cơ sở đó điều chỉnh các luật chuyên ngành cho phù hợp với mục tiêu PTVV như phương pháp quy hoạch chiến lược hợp nhất, trong dự thảo cũng không nói rõ là tích hợp thế nào? hay là chỉ làm một phép tích hợp đơn giản (giảm mâu thuẫn, loại bỏ các điểm chồng chéo, tiết kiệm nguồn lực...) giữa các bản quy hoạch chuyên ngành để thành một bản quy hoạch tổng hợp?

Tuy trong dự thảo Luật quy hoạch hiện nay đã chuyển tải được một số nội dung của phương pháp quy hoạch chiến lược hợp nhất trong quy hoạch các cấp nhưng chưa hướng đến mục tiêu PTBV, nên chưa thể tạo thành hành lang pháp lý có tính thể chế để quy hoạch chiến lược hợp nhất trở thành công cụ chính cho hệ thống quy hoạch lãnh thổ, và góp phần đưa đất nước ra với thế giới.

Vai trò của quy hoạch xây dựng trong hệ thống luật quy hoạch quốc gia

 Có thể nói “Luật quy hoạch” chỉ có thể là “luật khung” chứ “không thể thay thế các luật chuyên ngành” vì “quy hoạch tích hợp chỉ là công cụ” để tìm ra “mục tiêu quy hoạch chung” hướng đến “ phát triển bền vững” trên cơ sở đó “điều chỉnh các bản quy hoạch chuyên ngành theo hướng PTBV” , trong giai đoạn lập quy hoạch tích hợp thì “nhạc trưởng” phải là cơ quan lập quy hoạch kinh tế - xã hội, “đầu ra của quy hoạch tích hợp” là “nhu cầu không gian” của các quy hoạch chuyên ngành và là “đầu vào của quy hoạch xây dựng đô thị”, còn “quy hoạch xây dựng tuy là quy hoạch thành phần của quy hoạch tích hợp” nhưng “quy hoạch xây đô thị có vai trỏ là nơi chứa đựng nhu cầu không gian của các quy hoạch chuyên ngành trong hệ thống quy hoạch quốc gia”, trong giai đoạn lập quy hoạch xây dựng đô thị thì “chủ trì” phải là cơ quan lập quy hoạch xây đô thị. Đây chính là vai trò của quy hoạch xây dựng trong hệ thống quy hoạch quốc gia.

Quy hoạch xây dựngquy hoạch không gian vật chất vốn là nền tảng của quy hoạch nhưng trong dự thảo Luật quy hoạch lại chưa làm rõ vai trò của quy hoạch xây dựng trong hệ thống quy hoạch quốc gia, nên cần phải xem xét lại ?

Tài liệu tham khảo:

  1. Đón thế kỷ sắp tới, bàn về những phát triển học thuật trong quy hoạch đô thị Trung Quốc_ Ngô Lương Dung,1994
  2. From Master Planning to Strategic Planning _ Briant Robert,1998
  3. Từ quy hoạch tổng thể đến quy hoạch chiến lược , VIE/95/051,1998
  4. Phương pháp tiếp cận mới về quy hoạch và quản lý đô thị_ Nguyễn Đăng Sơn, Nxb Xây dựng năm 2005, Tập 2 năm 2006
  5. Kinh nghiệm quốc tế trong đổi mới phương pháp quy hoạch đô thị đương đại _ Ngô Trung Hải & Lưu Đức Cường, 2011
  6. Cần đổi mới hệ thống quy hoạch ở Việt Nam_ Kim quốc Chinh, theo TC Kinh tế và Dự báo, số 8/2013
  7. Những thách thức trong lĩnh vực quy hoạch phát triển ở Việt Nam_ Vũ Quang Các, TC QH ĐT, số 22/2015
  8. Quy hoạch phát triển ở nước ta sau 30 năm đổi mới_ Nguyễn Đăng Sơn, TC QH XD số 82 năm 2016
  9. Phương pháp quy hoạch chiến lược và khả năng ứng dụng ở Việt Nam_ Nguyễn Hồng Thục, năm 2016
  10. Thể chế về quy hoạch và quản lý vùng _ Đỗ Tú Lan, năm 2016
(Nguồn:Nguyễn Đăng Sơn - Tạp chí quy hoạch xây dựng (Số 87))
Tin cũ hơn

Tạp chí online

Ebook

Giới thiệu sách

Liên kết website