VIUP: Tăng cường năng lực nghiên cứu lập Quy hoạch tỉnh

Quy hoạch tỉnh - định hướng sự phát triển của địa phương

Luật Quy hoạch (Luật số 21/2017/QH1) được Quốc hội ban hành ngày 24/11/2017 và có hiệu lực thực thi từ 01/01/2019, đã tạo ra dấu mốc quan trọng trong công tác quy hoạch nước ta. Hệ thống quy hoạch quốc gia được cấu trúc lại theo hướng gọn nhẹ và hoàn thiện hơn. Cùng với việc bãi bỏ nhiều quy hoạch sản phẩm, quy hoạch ngành không thực sự cần thiết, Luật cũng cho ra đời nhiều loại hình quy hoạch mới, trong đó phải kể đến Quy hoạch tỉnh. Quy hoạch tỉnh sẽ thay thế cho các quy hoạch chuyên ngành trước đây và đóng vai trò là bản quy hoạch tổng thể, thống nhất cho tất cả các ngành các lĩnh vực của một tỉnh hoặc thành phố trực thuộc Trung ương, do vậy có một ý nghĩa hết sức quan trọng trong việc định hướng sự phát triển của địa phương trong trung và dài hạn cũng như là cơ sở để tiếp tục triển khai các quy hoạch cấp dưới như quy hoạch đô thị, quy hoạch vùng huyện.

Tuy vậy, Quy hoạch tỉnh là một loại hình quy hoạch hoàn toàn mới cả về mặt chuyên môn, cũng như chưa có tiền lệ thực hiện tại nước ta. Quy hoạch tỉnh có quy mô và phạm vi nghiên cứu rộng, bao trùm nhiều ngành và lĩnh vực, đòi hỏi mức độ tính tích hợp đa ngành và thống nhất cao. Hiện nay, khung pháp lý cơ bản cho triển khai Quy hoạch tỉnh (Luật và các nghị định) đã hình thành nhưng vẫn còn thiếu nhiều văn bản hướng dẫn (thông tư) và các tài liệu hướng dẫn về mặt kỹ thuật nên việc triển khai các quy hoạch tỉnh còn gặp nhiều khó khăn về mặt chuyên môn.

Quy trình thực hiện Quy hoạch tỉnh cũng mới và phức tạp, đòi hỏi sự phối kết hợp của nhiều ngành, nhiều đơn vị quản lý từ cấp Chính phủ, tỉnh, thành phố cho đến các quận huyện trực thuộc và các đơn vị tư vấn, và cộng đồng dân cư. Một số cấu trúc quản lý quy hoạch mới được hình thành theo Luật Quy hoạch như Hội đồng Quy hoạch quốc gia cũng đang trong quá trình ổn định cơ cấu tổ chức và chưa có nhiều thực tiễn triển khai.

Năng lực của đơn vị tư vấn cũng là một vấn đề vướng mắc. Do trước đây các tư vấn quy hoạch trong nước chủ yếu đáp ứng cho nhiệm vụ lập các quy hoạch chuyên ngành, việc triển khai các quy hoạch tỉnh đòi hỏi sự tham gia của nhiều đơn vị tư vấn, chuyên gia của rất nhiều lĩnh vực như: kinh tế - xã hội, đô thị, đất đai, nông nghiệp, thủy lợi, y tế, giáo dục, công nghiệp, phòng chống thiên tai… Do đó, khó có đơn vị tư vấn nào có sẵn năng lực nhân sự đáp ứng được yêu cầu trên. Với vai trò là đơn vị tư vấn nghiên cứu quy hoạch xây dựng đầu ngành của Bộ Xây dựng, VIUP đã sớm nhận thấy các khó khăn, thách thức cần giải quyết để có thể triển khai các Quy hoạch tỉnh và chủ động có các giải pháp tháo gỡ.

Chủ động tham gia xây dựng khung pháp lý cho quy hoạch tỉnh

Nhận thức rõ tầm quan trọng của Luật Quy hoạch đối với công tác quy hoạch nói chung và quy hoạch xây dựng nói riêng, nên ngay từ giai đoạn xây dựng dự thảo Luật, Viện Quy hoạch đô thị và nông thôn quốc gia với vai trò là đơn vị đầu ngành của Bộ Xây dựng trong lĩnh vực quy hoạch xây dựng đã chủ động cùng với các đơn vị quản lý của Bộ Xây dựng như: Vụ Quy hoạch Kiến trúc, Cục Phát triển đô thị… tham gia tích cực vào công tác đóng góp ý kiến chuyên môn và phản biện xây dựng nội dung dự thảo Luật Quy hoạch, Luật sửa đổi các luật liên quan và các Nghị định hướng dẫn.

Lễ Ký kết Biên bản ghi nhớ hợp tác giữa VIUP với Viện Chiến lược - Bộ GTVT tháng 11/2020.

Bên cạnh đó, Viện còn tiến hành mời các chuyên gia đầu ngành phối hợp và tự tổ chức nhiều lớp tập huấn phổ biến về nội dung của Luật Quy hoạch cho các cán bộ trong viện cũng như đối tác địa phương như: Sở Xây dựng Bắc Giang, Cao Bằng, Quảng Nam, Đà Nẵng...

Nhờ việc chủ động tham gia công tác xây dựng Luật, các cán bộ của Viện đã nắm chắc nội dung, tinh thần của Luật Quy hoạch, từ đó chủ động có các bước chuẩn bị tiếp theo về mặt chuyên môn, xây dựng đội ngũ và quy trình thực hiện để sẵn sàng tham gia dưới nhiều góc độ vào công tác triển khai các quy hoạch tỉnh cho các tỉnh, thành phố Trung ương trên cả nước.

Đào tạo nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ, chuyên gia

Để chuẩn bị cho công tác chuyên môn, từ năm 2018, VIUP đã tổ chức khóa đào tạo về chủ đề “Tích hợp các Quy hoạch ngành trong quy hoạch tỉnh” với đối tượng tham gia là các chủ nhiệm đồ án, chủ trì các bộ môn Kiến trúc, hạ tầng, kinh tế đô thị. Các chuyên gia tham gia giảng dạy là các cán bộ lãnh đạo, các chuyên gia giàu kinh nghiệm đến từ các viện chuyên ngành của các lĩnh vực liên quan như: Viện Quy hoạch nông nghiệp, Viện Thiết kế Thủy lợi - Bộ NN&PTNT; Viện trưởng, Viện Chiến lược Phát triển - Bộ KH&ĐT; Trung tâm Quy hoạch và Điều tra đất đai - Bộ TN&MT; Tổng công ty Tư vấn Thiết kế GTVT (TEDI) - Bộ GTVT; Viện Chiến lược Chính sách Công nghiệp - Bộ Công Thương; Viện Nghiên cứu Phát triển Du lịch - Bộ VHTT&DL; Viện Chiến lược Chính sách về tài nguyên và môi trường - Bộ TN&MT.

Đây là cơ hội rất tốt để các chủ nhiệm, chủ trì và các cán bộ của Viện bước đầu nắm bắt được các nội dung của các quy hoạch chuyên ngành liên quan đến Quy hoạch tỉnh như: Quy hoạch giao thông vận tải, quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch phát triển công nghiệp, quy hoạch thủy lợi và phòng chống lũ, quy hoạch phát triển nông nghiệp, quy hoạch phát triển du lịch, quy hoạch bảo vệ môi trường. Đây là tiền đề quan trọng để Viện xác định các nội dung và mức độ cần tích hợp các quy hoạch chuyên ngành trong đồ án Quy hoạch tỉnh.

Nhằm tăng cường trình độ lý luận nghiên cứu và trau dồi phương pháp luận khoa học trong quy hoạch tích hợp, phục vụ nghiên cứu lập đồ án Quy hoạch tỉnh, tháng 12/2020 VIUP đã tổ chức Khóa đào tạo về chuyên đề “Phương pháp luận nghiên cứu khoa học và quy hoạch tích hợp” nhằm trang bị các kỹ năng và phương pháp nghiên cứu khoa học nói chung và phương pháp luận quy hoạch tích hợp nói riêng cho toàn bộ các kiến trúc sư, kỹ sư và cán bộ của Viện.

Thông qua các khóa đào tạo các cán bộ của Viện đã củng cố thêm kỹ năng nghiên cứu các đồ án quy hoạch nói chung và các đồ án quy hoạch tỉnh nói riêng. Đặc biệt phương pháp luận về quy hoạch tích hợp, một vấn đề khó về chuyên môn khi triển khai các Quy hoạch tỉnh đã được làm rõ về quy trình, nội dung và mức độ cũng như sản phẩm và được các cán bộ, chuyên gia của Viện nắm bắt và từng bước áp dụng trong các đồ án Quy hoạch tỉnh mà Viện đang triển khai.

Để chuẩn hóa đội ngũ cán bộ, Viện đã cử các cán bộ chủ nhiệm có chuyên môn và kinh nghiệm tham gia thi sát hạch cấp chứng chỉ chủ nhiệm đồ án quy hoạch hạng 1, hạng 2. Hiện toàn Viện có khoảng 20 chủ nhiệm đồ án quy hoạch hạng 1 và 50 chủ nhiệm đồ án hạng 2 và nhiều cán bộ chủ trì các bộ môn kiến trúc, hạ tầng, kinh tế, môi trường... Đội ngũ cán bộ của VIUP hoàn toàn đáp ứng đủ điều kiện về chuyên môn và kinh nghiệm để tham gia triển khai các đồ án Quy hoạch tỉnh.

Tăng cường hợp tác, liên kết với các đơn vị tư vấn trong và ngoài nước

Bên cạnh công tác tự nâng cao năng lực chuyên môn, để tăng cường hơn nữa năng lực nghiên cứu, tư vấn lập các Quy hoạch tỉnh, đáp ứng yêu cầu tích hợp đa ngành, VIUP đã có kế hoạch liên danh, liên kết với các đối tác trong và ngoài nước, đặc biệt là các viện chiến lược, viện nghiên cứu chuyên ngành của các Bộ ngành khác.

Trong năm 2020, Viện đã ký kết biên bản ghi nhớ hợp tác với Viện Chiến lược và phát triển giao thông - Bộ GTVT; Công ty Tư vấn B+H (Canada); Công ty Tư vấn McKinsey (USA) Ký kết thỏa thuận liên danh với Viện Thiết kế quy hoạch nông nghiệp - Bộ NN&PTNT, Viện Chiến lược - Bộ KH&ĐT, Viện Khoa học thủy lợi- Bộ NN&PTNT… để tham gia đấu thầu triển khai các đồ án Quy hoạch tỉnh.

Đúc kết thực tiễn để hoàn thiện quy trình, nội dung, sản phẩm quy hoạch tỉnh

Quy hoạch tỉnh Bắc Giang là đồ án Quy hoạch tỉnh đầu tiên được VIUP thực hiện cùng với 4 liên doanh tư vấn, ngoài ra còn có sự phối hợp với toàn bộ các bộ máy hành chính cấp sở ngành và các huyện trên địa bàn tỉnh Bắc Giang. Trên cơ sở đánh giá thực trạng, định hướng phát triển và nguồn lực của các ngành và địa phương, bảo vệ các không gian quan trọng (vùng lúa, vùng bảo vệ rừng, khu bảo tồn, khu vực an ninh quốc phòng, tôn giáo…), VIUP đã xây dựng một sản phẩm tổng thể có tính tích hợp cao. Tuy nhiên, vì đây là đồ án là tích hợp của hơn 20 lĩnh vực ngành và các phương án phát triển của từng huyện và liên huyện trong tỉnh nên có sự chưa thống nhất và tranh luận, đặc biệt là về các vấn đề: Xây dựng bộ cơ sở dữ liệu; Phân tích đánh giá hiện trạng; Phân tích vai trò liên kết vùng; Xây dựng tầm nhìn và Dự báo phát triển; Định hình khung phát triển cho tỉnh; Cân bằng đất đai trong toàn tỉnh (các chỉ tiêu cơ bản, các khống chế về đất lúa, đất rừng…); Định hướng các ngành, các dự án chiến lược…

Đây là một đồ án đầu tiên được thực hiện theo Luật Quy hoạch cùng với những nghị định của Chính phủ và thông tư hướng dẫn của các Bộ, ngành, nên tồn tại nhiều vấn đề thiếu cụ thể, rõ ràng, gây khó khăn trong quá trình triển khai, cụ thể như: Chưa có khung thuyết minh, chưa hướng dẫn cụ thể chi tiết về mức độ thể hiện các bản đồ, nên quá trình thực hiện gặp rất nhiều khó khăn mà đến bản thân nhà thầu chính, các nhà thầu phụ, sở ngành địa phương và các huyện đều rất lúng túng. Việc điều phối để tất cả các ngành lĩnh vực cùng vào cuộc một lúc và hòa hợp với nhau là một bài toán rất khó và đã có những tranh luận cũng như định hướng khác nhau về các ngành, cũng như những số liệu dự báo, kinh tế kỹ thuật mang tính then chốt của đồ án.

Quy hoạch tích hợp cần được hiểu là quy hoạch mang tính gắn kết và sâu chuỗi phát triển trong tổng thể một tỉnh, cần đảm bảo tính linh hoạt trong quy hoạch và lấy nguyên lý chính là dùng các ưu tiên, khuyến khích để thuyết phục các bên, nhất là khối tư nhân; phù hợp với định hướng thị trường chứ không phải quy hoạch áp đặt hành chính.

Việc có một nhạc trưởng trong quy trình thực hiện Quy hoạch tỉnh là rất quan trọng vì nó quyết định những định hướng khung cũng như định hướng chiến lược liên kết sâu chuỗi các ngành, lĩnh vực với nhau mà không tạo ra những mâu thuẫn, lệch lạc và tránh để các vấn đề chủ quan, duy ý chí của một ngành được lồng ghép trong định hướng phát triển chung.

Nhiều nội hàm thực hiện quy hoạch tỉnh được quy định trong Thông tư 08/2019/TT-BKHĐT ngày 17/5/2019 của Bộ KH&ĐT hướng dẫn về định mức trong hoạt động quy hoạch, trong đó quy định cụ thể về tính toán chi phí chuyên gia cho nội dung công việc mà trên cơ sở đó để được giao việc cho các nhà thầu là chưa hợp lý. Một số mục yêu cầu một nội dung sản phẩm đơn giá trị thực hiện thì rất thấp nhưng nội hàm thì yêu cầu chi tiết như một đồ án chuyên ngành cấp tỉnh.

Một vấn đề tồn tại khác trong Quy hoạch tỉnh, đó là về thời hạn quy hoạch. Những dự báo của quy hoạch tỉnh được đưa ra cho 5 - 10 năm, trong khi các quy hoạch ngành khác đặc biệt là ngành Xây dựng đang thực hiện cho định hướng quy hoạch là từ 20 - 25 năm nên việc lồng ghép dự báo cũng như các định hướng các quy hoạch trên lên Quy hoạch tỉnh cũng sẽ gặp những khó khăn nhất định.

Đối với việc thực hiện bản đồ quy hoạch sử dụng đất, theo yêu cầu của Luật Quy hoạch thì phải xác định rõ đất ở mới, các công trình đầu mối lớn của tỉnh, huyện và khu vực. Đây là yêu cầu rất khó thực hiện và sẽ làm phát sinh vấn đề trong quá trình quản lý đầu tư theo quy hoạch sau này. Việc xác định là đất ở trong bản đồ tỉnh là khó khả thi, do chưa có sự thống nhất trong bộ ký hiệu đất đai giữa Bộ TN&MT và Bộ Xây dựng. Riêng vấn đề đất ở chỉ xác định trong đồ án Quy hoạch chi tiết, còn đồ án Quy chung và quy hoạch phân khu (theo Luật xây dựng và Luật quy hoạch đô thị) cũng chỉ xác định được đất đơn vị ở. Việc phải xác định rõ các loại đất chuyển đổi trên địa bàn toàn tỉnh cho tất cả các loại đất trong định hướng quy hoạch tỉnh cũng là một vấn đề tạo rất khó khăn.

Định hướng Quy hoạch tỉnh Bắc Giang đến 2030.

Ngoài ra, việc hoàn thiện hồ sơ sản phẩm cũng là một yếu tố then chốt, từ nội dung, số lượng, bản đồ số cũng gây nhiều khó khăn và thách thức các đơn vị tư vấn. Yêu cầu mới của hồ sơ sản phẩm xác định rõ thể hiện trên bản đồ số sử dụng phần mềm GIS, Microtion và Mapinfor. Đối với một số đơn vị tư vấn hiện nay thì việc thể hiện và quản lý dữ liệu trên phần mềm trên là khó khăn và chưa được đồng bộ (chủ yếu thực hiện trên phần mềm AutoCad) gây nên những việc khó khăn trong việc khớp nối các sản phẩm, cập nhật số liệu cũng như việc hoàn thiện các sản phẩm cuối cùng. Việc mức độ thể hiện trên từng bản đồ với nội dung nội hàm của các lĩnh vực chuyên ngành cũng là vấn đề cần được làm rõ vì nếu thể hiện quá chi tiết, cụ thể về vị trí, quy mô dự án thì sau này sẽ rất khó khăn trong khâu triển khai, nếu có những sự điều chỉnh thay đổi, do việc phê duyệt điều chỉnh Quy hoạch tỉnh thuộc thẩm quyền của cấp Thủ tướng Chính phủ.

Hiện nay, bên cạnh việc triển khai đồ án Quy hoạch tỉnh Bắc Giang, Viện còn đang triển khai Quy hoạch tỉnh Hà Giang và tiếp tục tham gia đấu thầu một số đồ án Quy hoạch tỉnh khác như: Quy hoạch tỉnh Sơn La, Quy hoạch TP Cần Thơ… Những kinh nghiệm triển khai các đồ án Quy hoạch tỉnh đầu tiên này đã được VIUP kịp thời đúc rút để hoàn thiện quy trình nghiên cứu, phương án phối hợp với các đối tác và chính quyền tỉnh. VIUP cũng đang xây dựng kế hoạch chuẩn hóa xử dụng phần mềm Mapinfor, Microtion trong thể hiện hồ sơ đồ án Quy hoạch tỉnh nhằm tạo điều kiện kết nối thống nhất với các sản phẩm nghiên cứu của các đơn vị đối tác triển khai đồ án Quy hoạch tỉnh.

Trong năm 2021, VIUP đặt trọng tâm công tác chuyên môn đó là chuẩn hóa quy trình nghiên cứu, phối hợp thực hiện các Quy hoạch tỉnh dưới các góc độ tham gia, từ vai trò Tư vấn trưởng nhóm cho đến Tư vấn thành viên; tập trung triển khai thành công các đồ án Quy hoạch tỉnh mà Viện đã ký kết thực hiện, từ đó tạo ra nền tảng vững chắc về chuyên môn, kinh nghiệm để tiếp tục triển khai nhiều đồ án Quy hoạch cấp quốc gia, Quy hoạch ngành, Quy hoạch tỉnh khác mà Bộ Xây dựng và các chính quyền địa phương giao phó.

Với việc chủ động chuẩn bị mọi mặt từ công tác chuyên môn đến xây dựng đội ngũ và quy trình thực hiện, cơ chế phối kết hợp triển khai với các đối tác và chính quyền, các cơ quan quản lý quy hoạch địa phương, VIUP tự tin sẽ thực hiện thành công các đồ án Quy hoạch tỉnh được giao phó, đóng góp tính cực vào sự phát triển chung của địa phương, qua đó, tiếp tục khẳng định thương hiệu mà Viện đã xây dựng trong suốt 65 năm qua, là một đơn vị tư vấn nghiên cứu quy hoạch tầm cỡ quốc gia, là đối tác tin cậy của các chính quyền địa phương và doanh nghiệp.

PGS.TS.KTS Lưu Đức Cường

Viện trưởng Viện Quy hoạch đô thị và nông thôn quốc gia.