CHUYểN NHƯợNG QUYềN PHÁT TRIểN KHÔNG GIAN (TDR) CÔNG Cụ QUảN LÝ KHÔNG GIAN ĐÔ THị THÔNG MINH

Tóm tắt: Chương trình “Chuyển nhượng quyền phát triển - TDR” (Transfer Development Rights) xuất hiện đầu thế kỷ 19 tại Mỹ, được đánh giá là công cụ thông minh, có khả năng hỗ trợ thực hiện và điều chỉnh các nội dung quy hoạch triển khai trên thực tế. TDR về cơ bản dựa trên cơ chế kiểm soát diện tích sàn (GFA-Gross Floor Area) và Hệ số sử dụng đất (Plot ratio). Các chỉ số này sau 40 năm áp dụng đã được Hiệp hội Quy hoạch Hoa kỳ (APA - 1958) đánh giá là cách thức mới mẻ và khéo léo hơn trong các quy định về phân vùng quy hoạch… và hấp dẫn các nhà quy hoạch, kiến trúc sư, xây dựng. TDR đã được nhiều quốc gia vận dụng thành công như là một công cụ quan trọng để thực hiện các chính sách phát triển đô thị như đô thị xanh ở Singapore, bảo tồn công trình có giá trị, đất nông nghiệp ở Mỹ, khuyến khích phát triển hạ tầng, công viên tại Nhật Bản…

Nghiên cứu này đề cập đến khả năng ứng dụng của TDR trong công tác quản lý xây dựng theo quy hoạch đô thị, đặc biệt là các công trình cao tầng tại các đô thị lớn ở Việt Nam. Một số điều kiện để ứng dụng chương trình TDR là những cơ sở pháp lý cần thiết liên quan đến quyền không gian (Air rights), quyền phát triển (Development Rights).

Transfer Development Rights (TDR)

A smart tool for the Urban Planning and Management

The “Transfer of Development Rights” programs (TDR) – invented in the early 19th century in USA – have been evaluated as smart, reasonable tool that could support effectively theimplementation and adjustment of urban planning measures. TDR is basically based on the Gross Floor Area(GFA) or and Floor area ratio (FAR, FSI or Plot Ratio), which, after 40 years, have been approved by the American Planning Association (APA-1958) “is being acclaimed as a new and ingenious way of making zoning ordinances more flexible… and appealing to planner, architect, and builder”. Currently, many countries successfully use TDR as an important tool for implementing urban development policies such as Green City in Singapore, Preservation of Valuable Buildings, Agricultural Land in the United States, Encouragement infrastructure development, Parks in Japan...

This paper addresses the possibility for the TDR to be applied in urban planning construction and urban management practice, especially the high-rise buildings in large Vietnamese cities. Initial conditions for applying the TDR include necessary legal provisions relating Air Rights, Development Rights.

1. Khái niệm về TDR và đơn vị chuyển đổi

TDR (Transfer of Development Right hay Transforable Development Right) là khái niệm về chương trình chuyển nhượng các quyền phát triển (hay có thể chuyển nhượng được) của không gian được xác định của một khu vực đất đai nhất định sang một khu vực khác lân cận. TDR dựa trên cơ sở quy định và khái niệm về Quyền sở hữu không gian (Air Right). Trong đó, khái niệm Air Right được xây dựng dựa trên quy ước về quyền sở hữu là quyền sở hữu một diện tích bề mặt trên trái đất bao gồm toàn bộ phần phân đợt hữu phần không gian phía dưới bề mặt đất tính đến tâm trái đất và toàn bộ phần không gian phía trên bầu trời. TDR hiện nay đôi khi được coi là chuyển nhượng tín dụng phát triển - TDC (Transfer of Development Credits)

Do vậy có thể hiểu khái niệm TDR là chương trình Chuyển nhượng quyền phát triển không gian, cho phép chuyển đổi không gian từ khu vực gửi (1) đến khu vực nhận (2) với các giá trị được quy đổi dựa trên diện tích sàn xây dựng được phép thông qua một thị trường chuyển nhượng (3). Ba thành tố cơ bản của TDR gồm : Khu vực gửi (Sending sites) cung cấp quyền phát triển; Khu vực nhận (Receiving sites) tiếp nhận quyền phát triển; Thị trường chuyển nhượng (The Marketplace) nơi thực hiện việc chuyển nhượng.

Đơn vị chuyển đổi cơ bản được lượng hóa bằng diện tích sàn xây dựng hay hệ số sử dụng đất FAR được phép. Chỉ số này đã được Mỹ áp dụng trong quy hoạch phân vùng thành phố New York năm 1916 và đến 1958 sau hơn 40 năm áp dụng đã được Hội Quy hoạch Hoa Kỳ (APA) công nhận về tính hiệu quả và linh hoạt của kiểm soát FAR.

Thông thường, HSSDĐ được tính với công thức bằng Mật độ xây dựng x tầng cao công trình. Tuy nhiên với các không gian, cấu trúc hình khối phức tạp bao gồm cả phần ngầm thì phương pháp tính này đã không còn phù hợp và được tính bằng công thức:

FAR = Tổng diện tích sàn / Diện tích lô đất

Hiện nay, nhiều quốc gia trên thế giới sử dụng FAR là một chỉ số kiểm soát quan trọng và thống nhất trong quy hoạch và quản lý xây dựng đô thị theo quy hoạch. Đây là một chỉ số cung cấp cái nhìn thống nhất về mức độ sử dụng, hiệu quả sử dụng đất đai tại từng khu vực, được quy định theo quy hoạch. FAR không phụ thuộc vào chỉ số về tầng cao hay mật độ xây dựng, nó là một chỉ số độc lập, có tính chất là cơ sở cho việc áp dụng linh hoạt hai chỉ số còn lại về mật độ xây dựng và tầng cao công trình. Điều này tạo nên sự linh hoạt tuyệt vời cho các kiến trúc sư, nhà quy hoạch và xây dựng công trình trong việc tính toán và kiểm soát hiệu quả diện tích sàn xây dựng trên thực tế.

2. Ứng dụng mạnh mẽ của các chương trình TDR tại Mỹ

Công cụ chuyển nhượng quyền phát triển không gian TDR đã được thế giới áp dụng trong công tác quản lý phát triển đô thị, bắt đầu tại Mỹ từ năm 1916 trong ý tưởng về quy hoạch phân vùng thành phố New York.

Năm 1981, TDR được sử dụng trong bảo vệ đất nông nghiệp tại Mỹ và giai đoạn những năm 1980-1990 nhiều bang đã thực hiện cơ chế TDR mua lại quyền phát triển của các chủ sở hữu đất đai nằm trong vùng phát triển nông nghiệp... (Hình 2).

Khả năng áp dụng rộng rãi của cơ chế này được nhiều nước Mỹ, Nhật, Singapore, Ấn Độ... lựa chọn dựa trên khả năng đảm bảo cân bằng lợi ích của các nhóm liên quan trong quá trình thực hiện các chính sách phát triển đô thị. Phạm vi áp dụng của nó từ công tác bảo vệ đất nông nghiệp, bảo tồn các công trình có giá trị, khuyến khích và kiểm soát không gian đô thị, đền bù giải phóng mặt bằng, xây dựng thị trường chuyển nhượng quyền phát triển...

Trong bảo tồn công trình có giá trị trong đô thị, Nhà Ga Grand Central ở thành phố NewYork là một ví dụ điển hình. Năm 1960, công ty vận tải Trung ương Penn, đơn vị sở hữu nhà ga muốn xây dựng một tòa tháp 53 tầng trên công trình nhà ga. Chính quyền đã quyết định loại bỏ ý tưởng này và vì vậy họ cho phép và bắt buộc công ty Penn bán đi Quyền phát triển không gian trên khu đất nhà ga và áp dụng cơ chế chuyển nhượng quyền phát triển này đến khu vực đất đai liền kề. Đồng thời cho phép vượt lên trên mốc quy định chung của thành phố nhằm bảo tồn công trình nhà ga vĩnh viễn, không được phép xây dựng trong tương lai. (Hình 3)

Trong chiến lược phát triển đô thị Tăng trưởng thông minh của tổ chức Smart Growth America (2000) với tiêu chí xây dựng cộng đồng dân cư lớn bên nhau (Making Neighbouhood Great Together), các tài liệu dành cho lãnh đạo chính quyền địa phương đã giới thiệu xây dựng chương trình TDR nhằm bảo vệ môi trường sống tự nhiên và phát triển kinh tế. Tài liệu nêu rõ TDR là một công cụ đầy sức mạnh trong bảo vệ nguồn tài nguyên mà không hạn chế phát triển và còn cải thiện được các kết quả về kinh tế. (www.smartgrowthamerica.org)

Tại New York, các kinh nghiệm về chuyển nhượng quyền phát triển không gian trong tái cấu trúc không gian đô thị bằng việc cho phép mua bán, chuyển nhượng giữa các khu vực, công trình lân cận mà không làm thay đổi FAR trung bình của khu vực, đảm bảo sự đáp ứng của hệ thống hạ tầng xã hội, hạ tầng kỹ thuật, đặc biệt là giao thông. Mỹ đã có những thành công về các chương trình (hay một thị trường) về chuyển nhượng quyền phát triển TDR, nhằm sử dụng hiệu quả các không gian chưa phát triển (Unused development rights). Thị trường chuyển đổi các diện tích sàn với giao dịch tại New York đã lên đến 40 triệu đôla cho 70.000 feet vuông (khoảng 6.500m2) sàn xây dựng tương đương 6.153USD/m2 [2].

Thành phố New York cũng phát triển các chương trình ưu đãi, khuyến khích phát triển nhà ở theo chương trình nhà ở giá rẻ - IHP (Inclusionary Housing Program). Khuyến khích các chủ đầu tư xây dựng căn hộ chung cư, khu vực nhà ở có giá có thể tiếp cận được với chương trình nhà ở giá rẻ của thành phố. Mức ưu đãi là tăng FAR từ 10 lên 12.

 

3. Thực tiễn áp dụng chương trình chuyển nhượng quyền phát triển không gian TDR tại Việt Nam.

Theo Luật Đất đai, Việt Nam công nhận quyền sở hữu và quyền sử dụng dựa trên Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất (công trình xây dựng trên đất) và quyền chuyển nhượng quyền sở hữu tài sản trên đất.

Tuy vậy, Việt Nam đã có các chính sách vận dụng Luật Đất đai, Luật Bảo vệ môi trường để áp dụng cơ chế chuyển nhượng quyền phát triển TDR. Cụ thể, trong lĩnh vực bảo vệ môi trường là “Cơ chế phát triển sạch - CDM (Clean Development Mechanism)” tại Quyết định số 130/2007/QĐ-TTg ngày 02/08/2007 [8]. Mục tiêu nhằm giảm phát thải khí nhà kính và được cấp chứng chỉ toàn cầu CERs được bán trên thị trường thế giới (mỗi CERs tương đương 1 tấn khí CO2). Mô hình CDM đã có những điều chỉnh theo mô hình Cơ chế tín chỉ chung (JCM) hay còn gọi là Cơ chế tín chỉ bù trừ song phương (BOCM) do Nhật Bản đề xuất nhằm thúc đẩy các hành động giảm thiểu biến đổi khí hậu thông qua các thỏa thuận song phương giữa những nước phát triển và các nước đang phát triển.

Trong lĩnh vực quy hoạch và quản lý đô thị, năm 2013, TP HCM là đô thị đi đầu trong cả nước phê duyệt Quy hoạch và Quy chế quản lý kiến trúc cảnh quan đô thị khu trung tâm hiện hữu (930ha). Đây là một bộ đôi công cụ hữu hiệu trong quản lý xây dựng đô thị theo quy hoạch. Công ty Nikken Seikke, Nhật Bản là tư vấn đã áp dụng kinh nghiệm từ Mỹ (áp dụng tại Nhật năm 1987) cơ chế TDR trong khuyến khích cải tạo, tái thiết và xây mới trong khu trung tâm. Một số ưu đãi về thưởng hệ số sử dụng đất đã được áp dụng trong việc tạo ra các khoảng lùi. Dựa trên kinh nghiệm kiểm soát hệ số sử dụng đất FAR và mật độ sử dụng đất của Nhật Bản [2] để đưa ra các cơ chế khuyến khích ưu đãi hệ số sử dụng đất áp dụng cơ chế chuyển nhượng quyền phát triển TDR gắn với việc cân bằng lợi ích và trách nhiệm của Nhà đầu tư – Cộng đồng và Nhà quản lý,  nhằm giúp quy hoạch được thực thi một cách hiệu quả. Ví dụ: tạo Không gian mở công cộng; Kết nối giao thông công cộng; Bảo tồn công trình kiến trúc lịch sử; Thân thiện với môi trường; Bố trí thêm công viên trong dự án… Mức thưởng HSSDĐ được tăng thêm theo cách: HSSDĐ quy định (V) + 1,0 hoặc 0,25V (chọn số nào thấp hơn).

4. Mục tiêu, nguyên tắc áp dụng TDR trong quy hoạch và quản lý xây dựng đô thị ở Việt Nam

  1. Mục tiêu: Áp dụng chương trình TDR là tạo ra cơ chế linh hoạt trong việc thực hiện quản lý xây dựng theo quy hoạch trên thực tế với các công cụ kiểm soát khuyến khích và hạn chế phát triển trong phạm vi nhỏ như khu trung tâm hoặc lớn giữa các khu vực hạn chế và khuyến khích phát triển của đô thị.
  2. Nguyên tắc: Áp dụng TDR cần dựa trên chính sách, chiến lược phát triển đô thị, đồng thời sẽ tạo nên một thị trường chuyển nhượng, cho phép các nhà đầu tư hoặc nhà quản lý có thể có một cơ chế mua, bán hoặc chuyển nhượng các tín dụng phát triển (Transfer of Development Credits - TDC) nhằm mục tiêu phát triển hoặc hạn chế phát triển một số khu vực trong đô thị.

5. Một số khó khăn và lợi thế khi áp dụng TDR tại các đô thị Việt Nam

Áp dụng công cụ này tại các đô thị lớn như Hà Nội, TP HCM là một nội dung phức tạp, liên quan đa ngành, tuy vậy cần nhìn thấy rõ các lợi ích cũng như một số trở ngại chính khi áp dụng cơ chế chuyển nhượng quyền phát triển không gian tại đô thị trong điều kiện Việt Nam.

  1. Về pháp lý: Cơ sở pháp lý cần bổ sung khái niệm về Quyền chuyển nhượng tài sản trên đất bao gồm Quyền chuyển nhượng đối với tài sản gắn liền với đất (hữu hình - công trình) và tài sản trong tương lai hay chính là chuyển nhượng quyền phát triển không gian (tương lai) phù hợp với quy hoạch đô thị được phê duyệt.

Khái niệm này sẽ có sự tương đồng với khái niệm quyền không gian (Air right) TDR (Tranfer of Development Rights). Phần không gian phát triển trong tương lai này chính là tổng diện tích sàn xây dựng còn lại được phép của một ô đất, phù hợp với chức năng, chỉ tiêu sử dụng đất cụ thể được quy định theo quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết, quy chế quản lý kiến trúc quy hoạch hoặc thiết kế đô thị được phê duyệt.

  1. Về quy hoạch: Hiện nay trong các quy hoạch kiểm soát phân vùng (quy hoạch phân khu) chưa có nội dung về kiểm soát FAR, do Quy chuẩn QCVN 01-2008 đã ẩn đi nội dung này so với QCXD 1997. Trong QCXDVN 01 sửa đổi năm 2018 có bổ sung lại các kiểm soát FAR tối đa nhằm khắc phục nội dung này. Nếu được phê duyệt, QCXDVN01-2018 sẽ tạo ra cơ sở pháp lý cần thiết trong việc quản lý tổng diện tích sàn xây dựng thống nhất từ quy hoạch đến đầu tư xây dựng công trình.
  2. Về quản lý phát triển đô thị : Dự thảo Luật Quản lý phát triển đô thị có nêu các định hướng áp dụng một số cơ chế ưu đãi, khuyến khích các nhà đầu tư trong việc thực hiện các chiến lược phát triển đô thị. TDR là một trong những công cụ sẵn có đã được thế giới áp dụng thành công cần được nghiên cứu áp dụng cụ thể trong điều kiện Việt Nam.

Tóm lại, việc nâng cao kiểm soát diện tích, chức năng sàn xây dựng công trình và hệ số sử dụng đất (FAR) áp dụng công cụ GIS và chương trình TDR tại các đô thị Việt Nam sẽ cung cấp cho các cơ quan quản lý đô thị, nhà đầu tư, người dân những công cụ thông minh, minh bạch và linh hoạt trong thực hiện các chiến lược phát triển đô thị, bảo vệ đất nông nghiệp, bảo vệ công trình có giá trị hay các cơ chế phát triển nhà ở xã hội, công trình xanh, đô thị xanh.

Tài liệu tham khảo

  1. Arthur C. Nelson, Rick Pruetz and Doug Woodruff (2012), TDR Handbook Designing and implementing Transfer of development rights programs, Island Press.
  2. Cuộc đua lớn về khoảng không - The Great Air Race, The New York Times - http://www.nytimes.com/
  3. Nguyễn Hoàng Minh (2014), Kiểm soát hệ số sử dụng đất trong quy chuẩn quy hoạch Việt Nam, Tạp chí Quy hoạch xây dựng số 69/2014.
  4. Nguyễn, Hoàng Minh (2015), Chuyển nhượng quyền phát triển (TDR) một công cụ bổ sung trong quy hoạch và quản lý đô thị ở Việt Nam – Tạp chí Quy hoạch xây dựng, Bộ Xây Dựng số 71-72/2015.
  5. Shigehisa Matsumura (2013),  Xác định hệ số sử dụng đất tối ưu theo kinh nghiệm quy hoạch đô thị Nhật Bản  - Viện nghiên cứu Nikken Sekkei, Nhật Bản - Tạp Chí Kiến Trúc Việt Nam số 4/2013
  6. Sổ tay về tổng diện tích sàn xây dựng (Handbook on Gross Floor Area), tháng 3 năm 2011 - http://www.ura.gov.sg/
  7. Thuyết minh tổng hợp Quy hoạch chi tiết xây dựng đô thị (Quy hoạch phân khu) tỷ lệ 1/2000 – Khu trung tâm hiện hữu thành phố Hồ Chí Minh – Nikken Sekkei Ltd, 12/2012
  8. Quyết định số 130/2007/QĐ-TTg ngày 02/08/2007 về một số cơ chế, chính sách tài chính đối với dự án đầu tư theo cơ chế phát triển sạch.
(Nguồn:TS. KTS. Nguyễn Hoàng Minh - Tạp chí quy hoạch số 93)
Tin cũ hơn

Tạp chí online

Ebook

Giới thiệu sách

Liên kết website