Phương pháp quản lý chiều cao và khối tích xây dựng trong quy hoạch đô thị

Mở đầu Công tác quản lý chiều cao và khối tích xây dựng tại các đô thị Việt Nam hiện nay đang tồn tại nhiều bất cập. Ở các đô thị trẻ (như Nha Trang, Vũng Tàu), ngưỡng giới hạn tầng cao tối đa trong quy hoạch chung thành phố có phần khó hiểu đối với người dân, giới đầu tư và cả giới chuyên môn. Thậm chí có nhiều ý kiến cho rằng những giới hạn còn thiếu lý luận này đang phần nào cản trở sự phát triển cần thiết của đô thị.

Ở các thành phố lớn như Hà Nội, TP.HCM, nhiều dự án phát triển mật độ cao và cao tầng vượt quá ngưỡng cung ứng hạ tầng đang đe dọa nghiêm trọng cân bằng đô thị, gây nhiều bất đồng trong dư luận. Trong khi đó, tại hầu hết các thành phố, nơi có những khu phố lịch sử hay khu vực có di tích danh thắng cần bảo tồn lại đang thiếu vắng những công cụ khống chế cần thiết đối với các công trình xây mới - cải tạo nhằm bảo tồn cấu trúc thiên nhiên - đô thị. Chính bởi thiếu công cụ phù hợp, các nhà quản lý đã vô tình để cho những công trình mới tự do chen vai thích cánh mọc lên một cách không phù hợp, khiến chúng phá vỡ cấu trúc cảnh quan, làm lu mờ tính nhân văn của đô thị.

Những ví dụ trên cho thấy một thực trạng là, hiện nay phương pháp quy hoạch và quản lý xây dựng ở nước ta còn dựa nhiều vào cảm tính, thiếu cơ sở lý luận. Điều này đang phần nào khiến lung lay niềm tin của người dân về sự công bằng, hợp lý trong phân bổ quyền phát triển trong đô thị, nhất là trong thời kỳ đô thị hóa mạnh mẽ hiện nay. Đây chính là lúc cần có những hướng dẫn cụ thể đối với nguyên tắc quản lý của cả Trung ương và địa phương, không chỉ về kiểm soát chiều cao mà toàn diện khối tích xây dựng công trình, thông qua sử dụng hiệu quả công cụ quy hoạch và thiết kế đô thị, nhằm đạt được sự cân bằng, mỹ quan, bảo tồn, và bền vững trong phát triển đô thị.

Quy định Sử dụng đất

Quy định về quyền và nghĩa vụ phát triển theo chức năng sử dụng đất vốn đã là một khái niệm quen thuộc và cơ bản trong quy hoạch. Với nhiều loại hình sử dụng đất, các khống chế kèm theo đã bao gồm đầy đủ thông tin đối với giới hạn khối tích công trình. Chẳng hạn đất nhà ở mật độ thấp có thể được quy hoạch xác định chỉ cho phép xây dựng công trình không quá 5 tầng, mật độ không quá 60%.

Tuy nhiên, vấn đề sử dụng đất trong quy hoạch chung là một khái niệm còn khá mơ hồ. Các thông điệp gắn với sử dụng đất trong quy hoạch chung khó được chuyển tải nguyên vẹn xuống các quy hoạch cấp dưới. Chẳng hạn một lô đất đơn vị ở trong quy hoạch chung, có thể được phát triển ở quy hoạch phân khu sẽ gồm cả đất ở, đất công trình công cộng, cây xanh, đường giao thông... Và mỗi loại hình đó lại có các quy định riêng về giới hạn xây dựng. Tương tự, khi chuyển tải từ quy hoạch phân khu xuống quy hoạch chi tiết tỉ lệ 1/500 cũng xảy ra những khoảng trống ngoài khả năng tính toán. Việc làm rõ vấn đề này là không khó. Song cần có bổ sung các quy định chặt chẽ hơn nhằm đảm bảo rằng các cấp quy hoạch chuyển tải đúng và đủ rõ các thông điệp về quy định sử dụng đất của quy hoạch cấp trên; và phải có tính kiểm đếm được để đảm bảo tính gắn kết, tuân thủ giữa các cấp quy hoạch.

Các nền quy hoạch tiên tiến trên thế giới đều rõ ràng hơn Việt Nam trong tính kiểm đếm được. Chẳng hạn đất hỗn hợp trong một đô thị không chỉ có một loại. Với mỗi loại đất hỗn hợp, đều có quy định cụ thể thành phần tạo nên hỗn hợp đó. Và trong mỗi thành phần tạo nên hỗn hợp, thì phải tuân thủ quy định sử dụng đất cơ bản dành cho mỗi thành phần (thương mại, dịch vụ, ở...)

Hầu hết các thành phố hiện đại đều không sử dụng thông số ngưỡng tầng cao tối đa trong toàn thành phố, bởi không có lý do đủ mạnh để đưa ra sự cấm cản như vậy trên phạm vi địa lý rộng.Thay vào đó, người ta dựa trên lý luận rằng khối tích phát triển không được vượt quá sức dung nạp hạ tầng đô thị. Bởi về lý thuyết, đô thị được thiết kế với hạ tầng đủ sức tải với một lượng dân số nhất định, phản ánh bởi khối tích xây dựng, nên nếu việc xây dựng vượt quá ngưỡng này, sẽ đe dọa cân bằng với hạ tầng đô thị. Cho nên Hệ số sử dụng đất tối đa (Floor Area Ratio) mới là công cụ quan trọng và hữu lý nhất để khống chế xây dựng.

Đây là một khái niệm cũng không hề mới với nền quy hoạch Việt Nam. Tuy nhiên một lần nữa, hệ thống quy hoạch đô thị lại khá mơ hồ trong cách quản lý này. Hệ số sử dụng đất thường không được quy định trong quy hoạch chung. Hệ số sử dụng đất trong quy hoạch chung và phân khu là hệ số gộp (brutto). Cho đến quy hoạch dự án (tỉ lệ 1/500) hệ số này mới là hệ số thuần (netto)[1]. Vì vậy, vấn đề kiểm chứng quy hoạch chi tiết và các dự án xem có đảm bảo đúng phát triển trong ngưỡng dung nạp của hạ tầng đô thị hay không là điều khó khăn, nếu không muốn nói rằng đây là điều không thể kiểm chứng.

Hướng dẫn Thiết kế đô thị - cảnh quan

Kể từ thập niên 60, Mỹ và Châu Âu đã bổ sung thiết kế đô thị như một công cụ mạnh mẽ nhằm kết nối giữa quy hoạch và kiến trúc công trình. Nghiên cứu không gian ba chiều của thiết kế đô thị giúp giảm đáng kể các quyết định quan liêu của quy hoạch, và làm rõ được những yêu cầu mà công trình cần đóng góp vào không gian đô thị. Kể từ năm 2013, bộ môn này cũng đã được chính thức đưa vào Việt Nam, qua thông tư 06/2013/TT-BXD.

Đặc điểm chủ đạo của bộ môn thiết kế đô thị là dùng các phương tiện 3 chiều để xác định lý do và phương pháp khống chế đối với khối tích xây dựng nhằm truyền đạt cụ thể hơn, hiệu quả hơn những chính sách quản trị xây dựng của thành phố.

Chẳng hạn, để bảo vệ cảnh quan văn hóa trong đô thị cổ, thiết kế đô thị đưa ra những nguyên tắc trong bảo tồn cấu trúc đô thị và các đường giới hạn để khống chế xây dựng công trình mới, công trình cải tạo, nhằm đảm bảo sự hiện diện của chúng không làm thay đổi cấu trúc cần bảo tồn. Cần áp dụng tương tự đối với các khu vực bảo tồn cảnh quan thiên nhiên.

Không chỉ như vậy, thiết kế đô thị còn có thể hướng dẫn thiết kế tổng mặt bằng công trình. Cho biết điều gì nên và không nên làm trong các diện tiếp xúc với đô thị bao chứa, nhất là cách bố cục tầng trệt và sân trước.

Ứng dụng công cụ này cho thấy rằng, kiểu cấm đoán cứng nhắc như chiều cao xây dựng tối đa chỉ nên được áp dụng cục bộ, chứ không thể trên diện rộng. Các thành phố cần được để cho phát triển tự nhiên, hài hòa với sự phân bố và đổi thay linh hoạt của các động lực kinh tế xã hội bên trong nó. Có những khu vực nên cho xây dựng vừa phải. Có những khu vực cần được khuyến khích xây dựng phát triển về chiều cao và bề rộng. Thậm chí có những khu vực phải khuyến khích xây cao nhất có thể để tạo ra những biểu tượng mới. Chỉ có những khu vực bảo tồn là phải thiết lập các khống chế xây dựng.

Việt Nam vẫn cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp lý đối với thiết kế đô thị để bộ môn này đem đến hiệu quả tích cực hơn nữa. Hiện nay, khái niệm “đồ án thiết kế đô thị riêng” đang khiến nhiều địa phương nhầm lẫn về vai trò của nó như một quy trình pháp lý tương đương quy hoạch chi tiết tỉ lệ 1/500. Bản chất của Thiết kế đô thị là một bộ môn chuyên ngành, không hơn kém so với một chuyên ngành hạ tầng kỹ thuật đô thị. Không thể xem Thiết kế đô thị như một quy trình pháp lý. Cần hiểu đúng nó như là một bộ môn chuyên ngành cần có để hỗ trợ khi ra quyết định. Thiết kế đô thị có thể đi cùng quy hoạch các cấp, đi cùng dự án chỉnh trang đô thị, đi cùng dự án công trình có quy mô hoặc vai trò đáng kể trong đô thị, đi cùng các nghiên cứu khoa học về đô thị, hoặc đi cùng xây dựng chính sách quản lý đô thị. Trong mọi trường hợp, nó là một “tập con” dựa vào tính chất pháp lý của quy trình “mẹ” mà vận hành để hỗ trợ quyết định.

Quyền và nghĩa vụ trong phát triển công trình đô thị

Khi một dự án được cấp phép xây dựng trong đô thị, luôn phải gắn với các quyền và nghĩa vụ cụ thể. Điều này không xa lạ đối với Việt Nam. Song các nghĩa vụ mà công trình cần đáp ứng thì còn thiếu nhiều, nếu so sánh với phương Tây.

Chẳng hạn, công trình phải đáp ứng đủ chỗ đỗ xe cho người sử dụng nó, nội trong khuôn viên lô đất, thay vì chất tải lên hạ tầng đô thị. Mỗi thành phố có hệ thống quy chuẩn riêng để đo đếm, đối với loại sàn sử dụng đất nào thì cần bao nhiêu chỗ đỗ xe. Các chủ dự án không thể tránh né giải trình về cung cấp không gian này. Nhiều khi, do phải xây nhà chứa, hầm chứa xe nhiều tầng, khiến đội giá dự án, chủ đầu tư đã phải chọn điểm rơi phù hợp hơn đối với khối tích xây dựng tối đa. Như vậy, bằng công cụ kiểm soát minh bạch về cung ứng chỗ đỗ xe đảm bảo quy chuẩn địa phương, rất nhiều công trình không thể xây dựng quá cao lớn.

Tương tự như vậy, các công trình có mật độ người sử dụng lớn như bệnh viện, trường học, trung tâm thương mại, phải có thiết kế đường gom riêng, hoặc sân trước rộng, để đảm bảo lượng người dừng đỗ tạm thời không ảnh hưởng đến giao thông chung của đô thị. Điều này, chính quyền hoàn toàn có thể kiểm soát được thông qua quy chuẩn, quy định địa phương.

Bên cạnh đó, người ta còn xác định ngưỡng giới hạn cho hạ tầng công trình. Chẳng hạn, áp lực nước mưa, nước thải từ công trình chảy vào hệ thống chung không được vượt quá các ngưỡng nhất định. Điều này khiến các kiến trúc sư thiết kế công trình phải vắt óc tìm ra các giải pháp xanh hơn, nhằm giảm tốc độ và tần suất chảy thải vào hệ thống chung.

Một ví dụ khác, nhiều thành phố phương Tây áp dụng các chuẩn mực đo lường để quy định các công trình xây dựng mới không ảnh hưởng quá tiêu cực đến các công trình hiện hữu về lượng nắng, gió và tầm nhìn. Số giờ nắng vào trực tiếp công trình là một thông số khó thỏa mãn nhất đối với các công trình cao tầng xây mới. Điều này khiến đôi khi công trình phải có được lô đất rất lớn mới đủ tư cách xin phép xây cao tầng. Hoặc công trình phải có thiết kế khá đặc biệt để không che nắng cửa sổ nhà hàng xóm.

Giao dịch quyền phát triển đô thị

Các nước phát triển cũng khá quen thuộc với công cụ trao đổi quyền phát triển trong đô thị. Ví dụ trong cùng một lô phố, các công trình không thể hoặc không muốn xây dựng quá cao, thì có thể bán quyền phát triển này cho một công trình khác. Công trình cao tầng đó xây được cao lên mà vẫn không vượt ngưỡng K1 đã quy định cho lô phố. Khái niệm này đôi khi được nới rộng. Ví dụ trong cùng một khu vực đô thị nhỏ (bán kính 400m) nếu chủ đầu tư có thể bố trí được nhà xe ở đâu đó với đủ công suất phục vụ, thì có thể phát triển nhà cao tầng mà không cần có hầm đỗ xe ngay trong lô đất.

Thưởng khôi tích xây dựng nếu có đóng góp đô thị đáng kể

Nhờ có thiết kế đô thị, chính quyền thành phố xác định được các vị trí quan trọng và mối quan tâm của mình đối với các vị trí đó. Các nhà đầu tư bị bắt buộc, hoặc được khuyến khích đáp ứng các tiêu chí của thành phố. Công cụ thưởng là một chính sách thường được sử dụng trong các trường hợp này.

Chẳng hạn khi chủ đầu tư đóng góp cho thành phố một con phố xuyên qua lô đất của họ, một bãi đỗ xe công cộng phục vụ ga TOD, bỏ xây dựng tường rào để mở rộng không gian đi bộ... chủ đâu tư đó sẽ được thưởng thêm một lượng nhất định vào hệ số sử dụng đất tối đa. Nghĩa là họ có thể xây dựng công trình với khối tích lớn hơn, tương ứng với những đóng góp mà họ cam kết với thành phố.

Địa phương hóa quy chuẩn đô thị

Khi quản trị khối tích xây dựng, cần hiểu rõ về xây dựng để đưa ra khái niệm quản lý phù hợp thực tế. Hiện nay, QCXDVN: 01/2008 còn chưa rõ ràng về các khái niệm như: Công trình, Hạng mục công trình, Khối xây dựng cao tầng, Độ thanh mảnh khối xây dựng cao tầng. Chẳng hạn, một công trình xây dựng có khối đế, trên đó có nhiều khối cao tầng có cầu liên kết ngang với nhau, song dự án đó lại quan niệm đây là một hạng mục công trình để tránh né quy chuẩn bắt buộc các khối cao tầng phải cách nhau tối thiểu 15-25m. Như vậy, Quy chuẩn cần chặt chẽ hơn để tránh các trường hợp “lách luật” xảy ra. Mà cách tốt nhất là địa phương hóa nó, bởi không dễ dàng gì khi thay đổi quy chuẩn toàn quốc. Tức là cho phép các địa phương vi chỉnh một vài thông số cho phù hợp với tình hình địa bàn mình, hoặc diễn rộng một số khái niệm để không thể bị hiểu nhầm.

Một ví dụ khác, do mật độ dân số khác nhau, tập quán sử dụng không gian khác nhau, kích thước ưa chuộng cho một làn xe, hoặc một chỗ đỗ xe trên phố của các thành phố có thể khác nhau. Các thành phố cũng có thể đưa ra tiêu chuẩn tính toán riêng, ví dụ, tiêu chuẩn về tính số người làm việc trên mỗi hectar khu công nghiệp, số chỗ đỗ xe phải có tương ứng diện tích sàn cửa hàng, văn phòng, nhà ở... Những chuẩn mực này trực tiếp ảnh hưởng tới diện tích bãi đỗ xe trong từng lô đất, và từ đó ảnh hưởng đến tính toán khối tích tối đa xây dựng công trình.

Linh hoạt với các trường hợp đặc biệt

Thành phố luôn cần các công trình biểu tượng, mang tính đột phá. Với những trường hợp đặc biệt quan trọng như vậy, cần thành lập một hội đồng tối cao của thành phố để xem xét vấn đề. Khi đó, một số khống chế của quy hoạch có thể được vô hiệu hóa nhằm hy sinh cho một mục đích lớn hơn. Quy định của quy hoạch luôn cần mở cho các trường hợp này, nếu không muốn xảy ra những quy trình điều chỉnh cục bộ, tốn kém không cần thiết về thời gian và tiền bạc.

Lời kết

Việc có đủ cơ sở lý luận và phương pháp để thiết lập hệ thống pháp lý quản lý chiều cao và khối tích xây dựng trong quy hoạch và phát triển đô thị là vô cùng cần thiết, nhất là trong bối cảnh bùng nổ đô thị hóa hiện nay, khi mà công cụ quản lý luôn chậm pha hơn thực tiễn phát triển.

Các thành phố cần được để cho phát triển tự nhiên, hài hòa và linh hoạt. Các chỉ tiêu mang tính áp đặt cứng như chiều cao xây dựng tối đa chỉ nên được áp dụng cục bộ, chứ không thể trên diện rộng toàn đô thị. Phần lớn các khống chế chiều cao xây dựng tối đa chỉ nên được áp dụng vì mục đích bảo tồn di sản văn hóa, bảo vệ danh lam thắng cảnh, hoặc các hành lang chỉ giới bảo vệ khác. Cách khống chế phải trên cơ sở chứng minh khoa học được xây dựng bởi chuyên ngành Thiết kế đô thị (urban design) và Quy hoạch cảnh quan (landscape planning).

Bên cạnh các khống chế khối tích xây dựng theo Sử dụng đất, Hệ số sử dụng đất (K1) là chỉ tiêu cơ bản dùng trong xác định khối tích xây dựng được phép, để đảm bảo sự cân bằng với cung ứng hạ tầng. Cần xây dựng khung hướng dẫn cụ thể đối với các cấp quy hoạch xây dựng nhằm đảm bảo tính tuân thủ, minh bạch và kiểm đếm được đối với các hệ số này giữa các tầng bậc quy hoạch.

Quyền phát triển đô thị là một khái niệm cần được quan tâm đưa vào pháp luật về quản lý đô thị. Quyền này có thể được thưởng - phạt, trao đổi giữa các công trình đô thị trên cơ sở hợp đồng. Đây là một công cụ hữu hiệu để linh hoạt hóa công tác quản lý phát triển trong đô thị, đảm bảo công bằng đô thị, đạt được lợi ích chung, trong khi vẫn đảm bảo cân bằng giữa xây dựng thượng tầng và hạ tầng đô thị.

Một số đại lượng cần được đề cập thêm trong quy chuẩn quốc gia hoặc địa phương như: hệ số sử dụng đất tối đa toàn đô thị, cách tính chỗ đỗ xe, số người lao động, số người sử dụng theo diện tích sàn từng loại hình sử dụng...

Quy định quản lý của quy hoạch luôn cần đề cập đến các trường hợp ngoại lệ, nhằm khuyến khích các phát triển có đóng góp đột phá. Song cũng cần định rõ cơ chế quản lý các trường hợp ngoại lệ này, nhằm tránh lợi dụng chính sách.

Sửa đổi quan niệm về bộ môn thiết kế đô thị, coi đây là một bộ môn chuyên ngành có thể tham gia không chỉ vào quy hoạch, mà còn nhiều công tác khác như tư vấn chính sách, thiết kế tổng mặt bằng công trình, lập quy định quản lý... Nhất thiết không nên coi đồ án thiết kế đô thị riêng là một quy trình pháp lý tương đương đồ án quy hoạch chi tiết./.

File 01: Quản lý khối xây dựng công trình theo thiết kế hình ảnh tuyến phố

File 04: Quản lý khối xây dựng theo loại công trình - sử dụng đất

File 10: Quản lý khối xây dựng theo mặt phẳng khống chế (áp dụng cho trường hợp cần bảo tồn cấu trúc đô thị)

File 09: Chuyển nhượng quyền phát triển trong cùng khu vực đô thị


[1]Mật độ xây dựng thuần (netto) là tỷ lệ diện tích chiếm đất của các công trình kiến trúc xây dựng trên tổng diện tích lô đất. Mật độ xây dựng gộp (brutto) của một khu vực đô thị là tỷ lệ diện tích chiếm đất của các công trình kiến trúc trên tổng diện tích toàn khu đất. (QCVN: 01/2008/BXD)

(Nguồn:ThS. KTS. Nguyễn Xuân Anh - Tạp chí quy hoạch số 93)
Tin cũ hơn

Tạp chí online

Ebook

Giới thiệu sách

Liên kết website