Tái điều chỉnh đất đai: Kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam

Tái điều chỉnh đất đai (Land Readjustment) là một trong những phương pháp sắp xếp đất đai cho phát triển và cải thiện cơ sở hạ tầng đô thị cũng như nâng cao tiện ích và giá trị của đất. Tái điều chỉnh đất đai không chỉ là một phương pháp thu hồi đất đơn thuần mà là phương pháp củng cố, hợp nhất và chuyển đổi quyền sở hữu đất đai trong quá trình đô thị hoá, đã được áp dụng thành công ở nhiều nước như Nhật Bản, Đức, Hàn Quốc, Đài Loan, Mỹ, Úc, Ấn Độ... Ở Việt Nam, nếu được áp dụng bài bản, tái điều chỉnh đất hứa hẹn là một công cụ hữu hiệu vì nó cung cấp tài chính cho việc phát triển đô thị và cân bằng được lợi ích của nhà đầu tư, người dân và chính quyền đô thị.

1. Khái niệm và quy trình thực hiện

Trong quá trình đô thị hóa, khi một khu vực được lựa chọn để thực hiện dự án tái điều chỉnh đất đai, các chuyên gia sẽ lập quy hoạch và tính toán dựa trên mức giá đất hiện tại và tương lai của thị trường đất đai. Các lô đất có quyền sở hữu của nhiều chủ đất khác nhau sẽ được góp chung và điều chỉnh hay phân chia lại cho phù hợp với đồ án quy hoạch. Dự án có thể được thực hiện bởi các nhà đầu tư tư nhân, các công ty nhà nước hay các công ty hợp doanh công-tư.

Chuyên gia quy hoạch sử dụng kỹ thuật “quy đổi đất” để có được hai loại đất mới: Đất dành cho các công trình công cộng (hạ tầng kỹ thuật và công viên) và đất sẽ được bán để lấy chi phí thực hiện dự án (đất tài chính). Hai loại đất trên sẽ được tính toán về diện tích và giá trị, sau đó dùng kết quả này để quy đổi phần trăm thặng dư mà chủ sở hữu các lô đất được hưởng. Tỷ lệ diện tích đất mà các chủ sở hữu đất phải đóng góp được tính dựa trên giá trị mảnh đất trước và sau khi thực hiện dự án. Các chủ sở hữu đất tự nguyện đóng góp cho dự án một phần đất thặng dư vì giá trị phần đất còn lại của họ sẽ vẫn tăng cao. Sau khi đường sá và hệ thống hạ tầng được xây dựng, quyền sở hữu của các mảnh đất cũ được chuyển đổi sang các mảnh đất mới vừa được điều chỉnh, chủ sở hữu của những mảnh đất cũ nay sở hữu những mảnh đất mới đã có thêm hoặc có đầy đủ hạ tầng và các dịch vụ đô thị. Thậm chí nếu chủ đất không muốn xây dựng nhà, họ có thể bán mảnh đất mới đi và thu lãi cao [1].

Ví dụ sau đây minh họa cụ thể cho kết quả của quá trình tái điều chỉnh đất: Nếu không làm gì thì các khu đô thị sẽ được phát triển tự phát (Hình 2), nếu chỉ xây dựng đường thì tình hình sử dụng đất sẽ không được cải thiện và nguồn vốn để xây đường sẽ huy động rất khó khăn (Hình 3). Tuy nhiên, nếu áp dụng mô hình điều chỉnh lại đất đai, toàn bộ khu vực được cải thiện toàn diện (Hình 4). Các công trình hạ tầng được cung cấp đầy đủ và môi trường sống được cải thiện rõ rệt.

 

Chương trình tái điều chỉnh đất đai được thực hiện trong khu vực dự án với sự tham gia của chủ sở hữu đất và thông thường là cả chính quyền địa phương. Chủ sở hữu đất thường góp 15-30% tùy thuộc vào diện tích đất trong dự án tái điều chỉnh đất đai, dự án có bố trí một phần diện tích để xây dựng các công trình công ích và để bán trên thị trường tạo nguồn thu bù đắp chi phí dự án. Chính quyền địa phương cũng chia sẻ phần chi phí phát triển này. Sau khi dự án hoàn thành, chủ sở hữu đất sẽ sở hữu lô đất có diện tích nhỏ hơn nhưng có giá trị cao hơn hoặc tương đương cùng các dịch vụ và tiện ích tốt hơn do phát triển theo quy hoạch (xem Hình 8). Vấn đề quan trọng khác là tất cả chủ sở hữu đất đều được tái định cư tại chỗ, nhờ đó duy trì được mối liên kết cộng đồng trước đây. Cơ chế tự cấp vốn này là hệ thống có đặc điểm khá khác biệt và được đánh giá cao trong giai đoạn tăng trưởng đô thị nhanh khiến giá bất động sản tăng. Khi 2/3 chủ sở hữu đất đồng ý với dự án quy hoạch trong Quy hoạch đô thị, đơn vị thực hiện – có thể là khu vực nhà nước hoặc tư nhân – sẽ được phép thực hiện dự án điều chỉnh lại đất đai.

Như vậy, thực hiện dự án tái điều chỉnh đất là phát triển một khu vực bằng cách:

- Cải tạo cơ sở hạ tầng đô thị  và xây dựng công trình công cộng thông qua việc đóng góp đất theo quy hoạch;

- Cung cấp tài chính cho dự án thông qua việc đóng góp đất đai, nơi mà tất cả các thửa đất được tái điều chỉnh và sắp xếp theo một quy hoạch sử dụng đất mới và chuyển giao quyền sử dụng đất hợp pháp từ các thửa đất cũ sang các thửa đất mới.

 2. Tổng quan kinh nghiệm thực hiện tái điều chỉnh đất đai của các nước

Khái niệm về tái điều chỉnh đất đai đã được Tổng thống George Washington đề ra khi ông thành lập một thỏa thuận vào năm 1791 với các chủ đất tại địa điểm nơi sau này người ta xây dựng thành phố mang tên ông. Tuy nhiên, Nhật Bản mới là nơi đầu tiên áp dụng tái điều chỉnh đất một cách bài bản và hiệu quả.

Nhật Bản: Tái điều chỉnh đất đai được bắt đầu áp dụng trong thời kỳ đô thị hóa sau Minh Trị Duy Tân (1868) và sau đó được luật hóa trong Luật quy hoạch đô thị năm 1919. Luật quy định rằng phương pháp này được sử dụng để phát triển các công trình công cộng đô thị và cải thiện tiềm năng phát triển đô thị. Tái điều chỉnh đất đai bắt đầu như  một phương pháp để phát triển đất ở tại các khu vực ngoại ô và sau đó nâng lên thành một kỹ thuật cải thiện cơ sở hạ tầng trong khu vực đô thị. Phương pháp này đã giúp xây dựng lại vùng Tokyo sau trận động đất tàn phá năm 1923 và nhiều thành phố của Nhật Bản sau Thế chiến thứ II. Luật Tái điều chỉnh đất đai năm 1954 cung cấp hướng dẫn sử dụng tái điều chỉnh đất trong cả nâng cấp và phát triển đô thị. Luật quy hoạch đô thị năm 1968 công nhận tái điều chỉnh đất đai là một trong số phương pháp phát triển đô thị.

Cho đến nay, khoảng 50% đất đô thị ở Nhật Bản được phát triển bởi tái điều chỉnh đất đai, tỷ lệ này tại thành phố Nagoya là 77 %. Gần một nửa số các dự án nâng cấp và phát triển đô thị sử dụng phương pháp tái điều chỉnh đất đai được thực hiện bởi các hiệp hội tư nhân và nửa còn lại là được thực hiện bởi Bộ Đất đai – Hạ tầng và Du lịch, chính quyền địa phương và các công ty hợp tác công tư [3]. Các dự án thực hiện bởi giới tư nhân tập trung vào phát triển đất ở ngoại ô và tái phát triển trung tâm thành phố trong khi các dự án thực hiện bởi nhà nước thường là để cấp đất cho việc nâng cấp mở rộng đường giao thông, đường sông, công viên cũng như cung cấp các tiện ích công cộng khác như hệ thống cấp thoát nước và đường ống dẫn gas. Chi phí xây dựng các công trình công cộng chủ yếu đến từ việc bán đất tài chính, từ trợ cấp hay các khoản vay lãi suất thấp của chính phủ trung ương hoặc địa phương.

Các dự án tái điều chỉnh đất đai đều phải được thông báo công khai quy hoạch, lấy ý kiến ​​người dân và các chuyên gia trước khi có đánh giá cuối cùng của cơ quan chính phủ. Các dự án phải phù hợp với quy hoạch của thành phố và các yêu cầu về cơ sở hạ tầng. Các lô đất gốc và lô đất đã được điều chỉnh lại phải tương ứng về mặt vị trí, điều kiện môi trường, mục đích sử dụng và kích cỡ. Bất kỳ tổn thất của người dân do việc tái điều chỉnh gây ra phải được nhà nước đầu tư bồi thường.

Các chuyên gia tin rằng tái điều chỉnh đất đai sẽ tiếp tục đóng một vai trò quan trọng ở Nhật Bản. Người Nhật coi đây là phương pháp tốt nhất cho phát triển đô thị ở khía cạnh hiệu quả - chi phí cũng như đem lại lợi ích cho các chủ đất, công ty hợp tác công - tư và chính quyền địa phương.

Hàn Quốc: Người Nhật đã mang phương pháp tái điều chỉnh đất đai sang Hàn Quốc từ năm 1905 đến 1945 với mục đích hiện đại hoá các thành phố và đáp ứng yêu cầu đất đai cho việc tăng trưởng đô thị. Đến cuối thập kỷ 1980, gần 84% các thành phố ở Hàn Quốc đã áp dụng phương pháp này trong phát triển đô thị, chủ yếu là chuyển đổi đất nông nghiệp thành đất đô thị. Seoul là thành phố lớn nhất áp dụng hiệu quả nhất với việc 50% diện tích thành phố được quy hoạch lại trong 17 dự án tái điều chỉnh đất đai [3]. Rất nhiều dự án cung cấp nhà ở cho người thu nhập thấp được thực hiện thành công bằng cách áp dụng tái điều chỉnh đất đai.

Đài Loan: Việc áp dụng tái điều chỉnh đất đai với mục đích thúc đẩy phát triển đô thị một cách lành mạnh và hiệu quả bắt đầu từ năm 1962. Ví dụ nổi bật nhất là ở Cao Hùng, thành phố lớn thứ hai của Đài Loan, phương pháp này được chứng minh là rất thành công khi thành phố phải đối mặt với một sự gia tăng nhanh chóng của dân số cũng như vấn đề thiếu tài chính nghiêm trọng cho phát triển đô thị trong những năm 1950. Tính đến năm 1979, chính quyền thành phố đã sử dụng tái điều chỉnh đất để cung cấp 11,8 km2 đất, chủ yếu là đất ở [3].

3. Thực tế tại Việt nam:

Phương pháp tái điều chỉnh đất đai chưa được thực hiện một cách bài bản tại Việt Nam. Tuy nhiên phát sinh từ nhu cầu thực tế, đã có những dự án cải tạo, nâng cấp khu dân cư -cả ở nông thôn và đô thị- theo hình thức góp đất, góp công và góp tài chính, trở thành những bài học thực tiễn cần nghiên cứu để  phổ biến, thể chế hóa thành phương pháp tái thiết đô thị hiệu quả.

(i). Dự án cải tạo, nâng cấp khu dân cư đô thị:

Từ năm 1993, Hiệp hội Bất động sản TP HCM (HoREA) đề xuất dự án tái điều chỉnh đất đai, tái phân lô với sự chủ động tham gia của cộng đồng dân cư trong công tác chỉnh trang đô thị.

Địa điểm thực hiện dự án là Xóm Cải, phường 8, quận 5. Đây là khu dân cư cũ lụp xụp, diện tích 3,1ha với 563 căn nhà chủ yếu là nhà cấp 4 thấp tầng, hệ số tầng cao bình quân chỉ 1,69 tầng, mật độ xây dựng khoảng 85%, mật độ dân số rất cao, bình quân 60.703 người/km2, diện tích cây xanh chỉ đạt 0,22m2/người, thường xuyên bị ngập nước mùa mưa, môi trường sống bị ô nhiễm nặng, không có công trình phòng cháy chữa cháy.

Dự án được nâng cấp với vốn đầu tư 93,6 tỷ đồng, trong đó có một phần vốn ngân sách là vốn mồi để thực hiện giải phóng mặt bằng, đầu tư một số hạng mục hạ tầng chính. Ngoài ra, dự án đã huy động được vốn ứng trước của người dân để xây 7 block nhà chung cư và 23 cụm nhà cấp 2 với mật độ xây dựng giảm xuống còn 36,4%, số tầng trung bình 6,5 tầng, giao thông kết nối thông suốt, an toàn phòng cháy, chữa cháy, diện tích cây xanh tăng thêm và 100% hộ dân đã được bố trí nhà ở với đầy đủ quyền sở hữu nhà và quyền sử dụng đất ở.

Từ dự án nâng cấp Xóm Cải nói trên, Hiệp đội nhận định, tái điều chỉnh đất đai, tái phân lô đất đai để chỉnh trang - tái phát triển đô thị là một phương pháp nhằm phân chia lại đất đai, tích hợp lại quỹ đất từ các thửa đất riêng lẻ, giá trị thấp do chưa có hạ tầng đầy đủ. Khi đó, mỗi người chủ thửa đất tự nguyện dành một phần thửa đất của mình đóng góp vào dự án để mở rộng, nâng cấp hệ thống giao thông, hạ tầng khu vực. Từ đó, giá trị đất khu vực dự án được nâng lên, sản phẩm chủ yếu là phát triển chung cư cao tầng, phục vụ tái định cư tại chỗ và dành một phần quỹ nhà dôi dư để chủ đầu tư bán thu hồi vốn đã bỏ ra, với lợi nhuận hợp lý. Các quyền về đất đai được chuyển cho chủ sở hữu nhà (căn hộ) mới theo mục tiêu của dự án.

Ba trụ cột của dự án tái điều chỉnh đất đai, tái phân lô đất đai là cơ quan nhà nước, doanh nghiệp và cộng đồng dân cư. Dự án Xóm Cải thành công do thành phố đã quyết định đúng đắn việc mở rộng phạm vi ranh giới khu vực chỉnh trang lên đến 3,1ha, trọn ô phố. Việc hợp nhất các thửa đất nhỏ, méo mó thành thành thửa đất lớn hơn, hợp khối các nhà liền kề cũng là phương thức hiệu quả để người dân tham gia tự chỉnh trang khu dân cư, khắc phục tình trạng nhà siêu mỏng, siêu méo hiện có [4].

(ii) Chương trình xây dựng nông thôn mới:

Từ chủ trương xây dựng nông thôn mới, trong có để đạt tiêu chí nông thôn mới về đường giao thông, tại nhiều xã trong cả nước đã diễn ra phong trào hiến đất, góp công mở rộng đường giao thông nông thôn.

Nhiều năm trước, các tuyến đường giao thông của thôn Sơn Thanh - Huyện Phú Xuyên chỉ được lát gạch và rộng khoảng 3m. Đến nay, hầu hết đã xuống cấp, việc đi lại và phục vụ sản xuất của người dân gặp nhiều khó khăn.

 Từ chủ trương mở rộng đường làng, ngõ xóm, nhân dân trong thôn đã họp bàn, cùng nhau tự nguyện hiến đất mở đường: nhiều hộ dân đã tự nguyện hiến đất thổ cư, phá dỡ tường rào, công trình phụ để mở rộng đường làng. Phong trào này đã giúp cho đường giao thông của thôn từ khoảng 3m thành 5m, có đoạn rộng 6m thẳng tăm tắp thuận tiện cho việc đi lại của người dân. Trong năm 2017, toàn thôn có gần 200 hộ tham gia hiến đất làm đường, gia đình ít khoảng 15m2, nhà nhiều nhất lên đến 50m2.

Những con đường mới được mở ra, không chỉ giúp thuận tiện cho việc đi lại, giao lưu trao đổi hàng hóa dễ dàng mà còn tạo điều kiện cho bà con có cơ hội vươn lên làm giàu, phát triển kinh tế, nâng cao đời sống. Bản thân đất, nhà của bà con cũng tăng giá trị do có đường giao thông tiếp cận thuận lợi và hạ tầng khu vực được cải thiện, cảnh quan được nâng cấp [5].

4. Bài học cho Việt Nam

Qua tổng quan việc áp dụng phương pháp tái điều chỉnh đất đai tại các nước, và kinh nghiệm phát triển đô thị nông thôn tại Việt Nam, có thể rút ra một số điều kiện tiên quyết để thực hiện thành công:

• Dự án phải được hỗ trợ bởi các chính phủ trung ương, tỉnh và thành phố;

• Cơ quan quản lý quy hoạch đô thị địa phương phải điều phối với sự chỉ đạo và hỗ trợ từ trung ương;

• Việc đăng ký đất đai và hệ thống địa chính cần phải được thực hiện hiệu quả, có cơ quan định giá đất khách quan;

• Cần phải có đủ số lượng các chuyên gia quy hoạch giỏi chuyên môn và tâm huyết ở cấp địa phương;

• Là phương pháp dựa trên sự hợp tác công - tư, cần đạt được sự tham gia của phần lớn các chủ đất.

Ý nghĩa của phương pháp tái điều chỉnh đất đai nếu áp dụng ở Việt Nam

a. Có thể áp dụng để tái phát triển toàn diện đô thị. Đây là phương pháp phù hợp để phát triển đô thị tại những nơi có yêu cầu xây dựng hoặc bổ sung các công trình công cộng như đường giao thông, các tiện ích công cộng, công viên và nhà ở trong khu vực dự án.

b. Phân phối công bằng lợi ích phát triển và chi phí dự án. Mỗi chủ đất chịu chi phí cho việc phát triển công trình công cộng một cách công bằng. Mặt khác, những lợi ích có được từ sự phát triển cũng được phân phối công bằng giữa các chủ đất.

c. Bảo lưu quyền sử dụng đất. Tất cả quyền sử dụng đất trước khi dự án thực hiện được chuyển giao cho các lô đất sau khi được tái điều chỉnh. Như vậy, quyền sử dụng đất được bảo toàn trong một dự án và cộng đồng trước đó được giữ nguyên.

d. Sự tham gia của các chủ sở hữu đất. Người sở hữu đất có thể tham gia vào dự án từ đầu và có tiếng nói quan trọng trong dự án.

Tài liệu tham khảo

1. Frank Schnidman, 1988. Land Readjustment. Urcan Land, February, 1988

2. Ochi Takeo, 2012. Proposals on urban plan management. Jica Vietnam.

3. United Nations, 1995. Municipal Land Management in Asia

4. Linh Le, 2017. Kinh tế và tiêu dùng - HoREA kiến nghị cơ chế tái điều chỉnh đất, tái phân lô khi chỉnh trang đô thị

5. Nguyễn Trường, 2017. Kinh tế đô thị - Xã Sơn Hà, huyện Phú Xuyên: Chung tay xây dựng đường làng, ngõ xóm

(Nguồn:ThS.KTS. Nguyễn Thị Hồng Vân - Tạp chí quy hoạch số 93)
Tin cũ hơn

Tạp chí online

Ebook

Giới thiệu sách

Liên kết website