Vai trò của Chứng chỉ quy hoạch - một công cụ kiểm soát phát triển đô thị

Theo nghĩa rộng, mục đích của “quy hoạch đô thị” là đảm bảo tất cả các hồ sơ xin cấp phép sử dụng và phát triển tại khu đất chỉ định phải tuân thủ các yêu cầu “phát triển đô thị bền vững và thích ứng” tại Việt Nam. Điều này có nghĩa là, chứng chỉ/giấy phép quy hoạch là cơ chế nhằm đảm bảo tất cả các dự án thực hiện những hoạt động sử dụng và phát triển tại khu đất chỉ định phải hoàn toàn tuân thủ các chính sách của trung ương, vùng, các định hướng tỉnh, và các chiến lược thực hiện đề ra để quá trình phát triển đô thị ở Việt Nam tạo ra các đô thị đáng sống, bền vững, thích ứng BĐKH và xanh.

Do đó, cần có cơ chế quy hoạch đô thị và kiểm soát phát triển tích hợp phản ánh các mục đích và mục tiêu phát triển đô thị như yêu cầu ở trên, từ đó việc cấp chứng chỉ/giấy phép quy hoạch cho việc sử dụng và phát triển tại khu đất chỉ định tuân thủ theo các mục đích và mục tiêu phát triển đô thị đó, và đây cũng chính là cơ sở cho công tác thực thi pháp lý thông qua áp dụng các hình phạt tài chính đối với các hành vi làm trái với các điều khoản đã được quy định trong chứng chỉ/giấy phép quy hoạch.

Tại sao điều này lại quan trọng?

Việt Nam đang đi theo con đường đô thị hoá tốc độ cao giống như các quốc gia ASEAN khác đã đi và đặc biệt là các nước Đông Á có nền kinh tế phát triển như Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan, Trung Quốc. Năm 2025, dự đoán 50% dân số Việt Nam sẽ là dân cư đô thị, tăng từ mức hiện tại khoảng 38%. Tỷ lệ đô thị hoá này sẽ đem lại nhiều thách thức, nếu không được giải quyết một cách hợp lý và hiệu quả, sẽ cản trở tốc độ tăng trưởng kinh tế và không thể đem lại chất lượng sống mong đợi cho cư dân ở các khu vực đô thị mới mở rộng.

Các chương trình của chính phủ (đặc biệt trong lĩnh vực y tế, giáo dục và an sinh xã hội) đã và đang đạt được những thành công đáng ghi nhận như phát triển hài hòa, cân đối và giảm nghèo. Tuy nhiên, cần công nhận rằng đô thị hóa phải hữu cơ hơn do các doanh nghiệp và người dân có xu hướng chuyển đến các khu vực có cơ hội việc làm và tăng thu nhập. Nhằm đáp ứng điều này, các thành phố cần có những chiến lược và kế hoạch phát triển đô thị năng động, dựa trên bằng chứng và được thiết kế nhằm đạt được kết quả như mong muốn, bao gồm: đáng sống, thích ứng, sử dụng nguồn lực bền vững, cải thiện cơ hội tiếp cận các dịch vụ đô thị (đặc biệt cho dân nghèo đô thị), an ninh đầu tư và thúc đẩy các cơ hội đầu tư trong một môi trường cạnh tranh quốc tế.

Đối với nền kinh tế thị trường truyền thống, sự kết hợp giữa công tác quản lý đô thị về đầu tư hạ tầng và "kiểm soát phát triển" thông qua công tác kiểm soát sử dụng đất sẽ hình thành và kiểm soát các khoản đầu tư cho phát triển đô thị để đảm bảo rằng các khoản đầu tư đó thực sự hiệu quả và hiệu lực theo đúng các mục tiêu quy hoạch đô thị, ngoài ra cũng đảm bảo đem lại lợi nhuận cho các nhà đầu tư mà không làm tăng các chi phí xã hội tổng thể.

Quá trình kiểm soát phát triển (phát triển mới, tái phát triển, cơ sở hạ tầng và dịch vụ) hiện nay chỉ đang được ứng dụng sơ bộ trong hệ thống quy hoạch đô thị hiện hành ở Việt Nam. Quy hoạch đô thị vẫn được xem xét theo nghĩa hẹp là chịu trách nhiệm về môi trường xây dựng thông qua quá trình thiết kế đô thị cụ thể theo các bước, trong khi quy hoạch và quản lý đô thị (bao gồm cả kiểm soát phát triển) đòi hỏi bộ kỹ năng và nguồn lực về cả kỹ thuật cũng như hành chính cao hơn nhiều.

Mô hình chuyển đổi nhằm đạt được hiệu quả trong quy hoạch và quản lý/kiểm soát đô thị và tạo ra các đô thị cạnh tranh về mặt kinh tế trong khu vực cần sự nhận thức rằng các đô thị ở Việt Nam được hình thành từ các đầu tư của khu vực tư nhân và các doanh nghiệp nhà nước vận hành gần giống các doanh nghiệp tư nhân (cổ phần hóa), với sự hỗ trợ của các quy định về hệ thống quản lý và quy hoạch của nhà nước. Tiếp cận quy hoạch đô thị hiện hành này tập trung chủ yếu vào thúc đẩy và tạo điều kiện cho đầu tư vào phát triển đô thị nhưng đang thiếu sự “kiểm tra và cân bằng” cần thiết để đảm bảo tạo lợi nhuận cho nhà đầu tư nhưng không làm tăng chi phí xã hội tổng thể, đồng thời đảm bảo kết quả đầu tư tạo ra một môi trường sống được cải thiện và các dịch vụ đô thị cơ bản cho tất mọi người, từ đó là nền tảng cho sự phát triển đô thị bền vững và thích ứng.

Các khó khăn cần giải quyết là gì?

Thách thức chủ yếu là xây dựng cơ sở chính sách và chiến lược đô thị cấp trung ương, trong khi Việt Nam đã đạt đến đỉnh điểm các thách thức làm thế nào để cân bằng giữa phát triển kinh tế và công nghiệp hóa với các biện pháp giải quyết các “vấn đề” nổi cộm về đô thị hóa. Cần phải giải quyết những hạn chế trong các cơ chế hiện hành - nguyên nhân dẫn đến các vấn nạn đô thị mà chúng ta đang phải đối mặt hiện nay như ách tắc giao thông, ô nhiễm không khí và nước, lũ lụt, suy thoái môi trường, di sản văn hoá lịch sử bị quên lãng, tiện nghi đô thị yếu kém - bằng cách tái tập trung và đổi mới các quy trình quy hoạch đô thị và quản lý phát triển đô thị hiện hành sang các quy trình tạo ra các thành phố đáng sống với các dịch vụ đô thị chất lượng cao phù hợp với Việt Nam trong thế kỷ 21, một quốc gia có nền kinh tế phát triển sôi động và phù hợp với bối cảnh chính trị và kinh tế hiện nay.

Giải quyết những thách thức của đô thị hóa, đặc biệt về hạ tầng và sử dụng đất đô thị, phần lớn thuộc trách nhiệm của Bộ Xây dựng (BXD), mà cụ thể là vai trò của các chuyên gia quy hoạch đô thị. Trong nội bộ BXD, "sự chuyển đổi mô hình" cần thiết để có thể áp dụng và thực hiện một quy trình quy hoạch và quản lý đô thị (áp dụng tư duy chiến lược) và các quy trình Kiểm soát phát triển sẽ chỉ đạt được thông qua một cam kết chung "lồng ghép" (nghĩa là áp dụng và thực hiện) các ý tưởng và khái niệm kết hợp đầy đủ các hoạt động quy hoạch nhằm giải quyết tổng thể những thách thức này. Điều này đòi hỏi sự tập trung đạt được các kết quả theo định hướng quy hoạch đô thị về xã hội, kinh tế và/hoặc giao thông chứ không chỉ là các mục tiêu quy hoạch không gian, vốn là trọng tâm chính của hệ thống quy hoạch hiện nay.

Cũng như nhiều nước phát triển và đang phát triển khác, hệ thống quy hoạch hiện hành tại Việt Nam không được hỗ trợ hiệu quả bởi các sắp xếp thể chế và điều hành và thực thi pháp luật cần thiết nhằm đạt được các kết quả quy hoạch mong muốn; và/hoặc các sắp xếp đó bị thỏa hiệp bởi các can thiệp chính trị và/hoặc các đánh giá không hiệu quả (thậm chí thành kiến) trong quá trình phê duyệt.

Các thay đổi cần làm là tái củng cố và đổi mới các quy trình quy hoạch và quản lý đô thị hiện hành bằng các quy trình với các mục tiêu cụ thể nhằm thực hiện công tác phát triển đô thị bền vững và thích ứng phù hợp với điều kiện Việt Nam trong thế kỷ 21 với nền kinh tế đang phát triển, phù hợp với bối cảnh chính trị và kinh tế hiện hành, thông qua các công cụ sau:

  1. Mở rộng phạm vi và mục đích của quy hoạch đô thị và quản lý phát triển, thông qua việc đưa tư duy chiến lược và đánh giá tổng thể vào công tác phê duyệt các dự án;
  2. Cân nhắc các vấn đề đô thị hóa cơ bản và những ảnh hưởng từ các vấn đề này đến từng đô thị như thế nào, thông qua phân tích "điểm mạnh, điểm yếu, cơ hội và thách thức”;
  3. Đảm bảo rằng các kế hoạch được lập dựa trên bằng chứng và phân tích nhu cầu sử dụng theo dữ liệu đầu vào thực tế và dữ liệu lập trình;
  4. Đảm bảo tính phù hợp và soát xét toàn diện các phương diện: nhất quán trong quy hoạch và quản lý sử dụng đất của thành phố, an toàn xã hội và môi trường, phân tích kinh tế tài chính, và bền vững tài chính;
  5. Thực thi quy trình cấp phép/chứng chỉ quy hoạch thông qua công tác thẩm định các quyết định đầu tư tránh tối đa hóa các cơ hội phát triển bằng mọi giá, đưa vào quy trình cấp phép/chứng chỉ quy hoạch các đánh giá công bằng cho các bộ hồ sơ xin cấp phép có cân nhắc cả lợi ích tiềm năng và tác động tiêu cực, từ đó đưa ra các ưu tiên nhằm khai thác hiệu quả và hiệu lực nguồn tài chính phân bổ từ chính phủ, các nguồn lực xã hội và nguồn lực tự nhiên khác.

Để nhận diện mục tiêu phát triển đô thị bền vững và thích ứng, một cơ chế đánh giá phát triển bắt buộc phải đánh giá tất cả các bộ hồ sơ dự án đầu tư và phát triển theo mức độ phù hợp với các mục tiêu quy hoạch cấp quốc gia, cấp vùng và cấp địa phương, và về khả năng đóng góp tích cực của dự án vào “lợi ích cộng đồng ròng”. Nói cách khác, để cân đối, thì một đề xuất dự án phải đạt được giá trị tích cực cao hơn so với giá trị tiêu cực; hoặc trong một số trường hợp các giá trị tiêu cực phải được gỡ bỏ/giảm xuống bằng cách áp đặt một số điều kiện nhất định nhằm mục tiêu cải thiện các tiện ích chung của toàn dự án nhằm đạt mức chấp nhận được.

Các nội dung cần được đánh giá tập trung vào hai nội dung quy hoạch đô thị chủ chốt, bao gồm:

  1. Phân tích năng lực: là một đánh giá năng lực của địa phương xung quanh khu vực dự án trong việc hấp thụ các tác động mà dự án có thể tạo ra/gây nên - như tắc nghẽn giao thông hay thiếu bãi đỗ xe, thiếu hạ tầng xã hội và kỹ thuật, thoát nước yếu kém hay khả năng ngập lụt tiềm ẩn. Những quyết định gần đây của UBND TP.HCM nhằm hạn chế tăng dân cư ở nhiều quận nội thành - nơi các dự án tái phát triển quy mô lớn gần đây đã gây ra những tác động tiêu cực nghiêm trọng lên các tiện ích đô thị, là một ví dụ đáng chú ý về quy trình đánh giá phát triển đã không xác định chính xác các tác động tiêu cực có thể xảy ra - do đó gây tác động bất lợi lâu dài đối với các khu vực xung quanh
  2.  Đánh giá tính phù hợp: tính phù hợp trong sử dụng đất liên quan đến tác động từ sử dụng đất đối với các điều kiện hiện tại và điều kiện đề xuất (tương lai) của dự án theo phạm vi quốc gia, khu vực và địa phương (bao gồm các phương diện xã hội, kinh tế, môi trường và văn hoá) cùng với sự phù hợp của dự án phát triển đề xuất (ví dụ thiết kế và xây dựng) về tác động tiềm ẩn lên tiện ích của các khu vực liền kề và xung quanh; Các tác động tiềm ẩn này có thể làm nổi bật hay lu mờ các khu vực liền kề và xung quanh, sự phát sinh giao thông và những vấn đề liên quan đến đỗ xe (bao gồm cả việc phân phối hàng hoá và dịch vụ), sự phát sinh tiếng ồn, ô nhiễm không khí và nước, quản lý chất thải rắn và lỏng, hạ tầng thoát nước sinh hoạt và thoát nước chung, năng lực hạ tầng xã hội và cộng đồng hiện có và đề xuất theo dự án, không gian xanh mở và các tiện ích cộng đồng khác.Cũng cần cân nhắc về đóng góp tích cực từ sự thuận lợi đem lại từ dự án phát triển đó - có góp phần làm tăng “lợi ích cộng đồng ròng” hay không.

Công tác thẩm định hồ sơ do Hội đồng nhân dân tỉnh/thành phố thực hiện đối với các dự án quy mô lớn, hoặc Hội đồng nhân dân cấp huyện đối với các dự án quy mô nhỏ, sau đó hồ sơ sẽ nhận được một trong ba phản hồi: a) Được phê duyệt; b) Bị từ chối; và c) Được phê duyệt với điều kiện cụ thể. Phù hợp với mục tiêu chung về tính minh bạch trong việc đưa ra các quyết định đó - Báo cáo thẩm định hồ sơ và cơ sở đưa ra quyết định cuối cùng của Hội đồng Nhân dân nên là những tài liệu được công khai trước công chúng.

Giải pháp là gì?

Vai trò của Chứng chỉ quy hoạch như là một công cụ kiểm soát phát triển” ở đây là đảm bảo sự tuân thủ các kế hoạch phát triển đô thị nhằm đạt được mục tiêu phát triển đô thị bền vững và thích ứng tại một đô thị trên một địa bàn cụ thể - và đây là nội dung chính của cơ chế quy hoạch đô thị và kiểm soát phát triển. Các chức năng chính của cơ chế bao gồm a) Soạn thảo các chiến lược PTĐT để hướng dẫn công tác xây dựng các chương trình PTĐT; b) Xác định, đánh giá và phê duyệt các dự án được phép lập quy hoạch chi tiết và dự án đầu tư - áp dụng cho cả đầu tư tư nhân và nhà nước (hoặc các dự án kết hợp ngân sách cả hai khối này).

Chứng chỉ/giấy phép quy hoạch là hợp phần cuối cùng của cơ chế quy hoạch đô thị và kiểm soát phát triển tích hợp, cơ chế được bắt đầu từ công tác lập một Chiến lược PTĐT thành phố. Lý tưởng nhất là quy trình hai bước, như sau:

  1. Công tác lập một Chiến lược PTĐT thành phố - một phần của Quy hoạch chung phát triển đô thị (là phần mở rộng của Quy hoạch chung xây dựng hiện hành) phải cụ thể hóa các mục tiêu và mục đích cần có nhằm đảm bảo đạt được các kết quả đề ra cho một khu vực đô thị đã được xác định, khu vực được định hướng để kiểm soát công tác PTĐT đảm bảo đạt được các kết quả đã được đề ra đó.
  2. Thẩm định các khoản đầu tư cho PTĐT do cả khu vực nhà nước và tư nhân đề xuất theo những tiêu chí phản ánh các mục tiêu, mục đích và nguyện vọng cho khu vực đô thị đã được xác định và theo các quy định liên quan trong các chương trình, kế hoạch và dự án do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành.

Như đã nêu ở phần đầu của bài này, “mục đích” của “quy hoạch đô thị” là đảm bảo các dự án đề xuất sử dụng và phát triển đất phải tuân thủ các yêu cầu PTĐT bền vững và thích ứng tại Việt Nam”. Đến đây, các hợp phần của cơ chế quy hoạch đô thị và kiểm soát phát triển tích hợp (áp dụng cho tất cả các cấp quản lý đô thị TƯ và địa phương) phải được xây dựng và vận hành theo các bước cụ thể để đạt được mục đích vừa nêu. Cơ chế này cần bao gồm các hợp phần sau:

  1. Công tác lập một Chiến lược PTĐT thành phố - một phần của Quy hoạch chung phát triển đô thị
    1. Xác định cơ sở chính sách: Việc xác định và đánh giá cơ sở chính sách quốc gia và khu vực, các sáng kiến của thành phố và địa phương (sẽ tác động hoặc ảnh hưởng đến phát triển đô thị) là điểm khởi đầu quan trọng trong quy trình quy hoạch các đô thị cụ thể tại địa phương. Việc này bao gồm một phân tích chi tiết những chiến lược và chính sách cần đạt được, và phương thức đạt được các chiến lược và chính sách đó.
    2. Đánh giá thực trạng thành phố: cung cấp cơ sở dữ liệu cho công tác xây dựng Quy hoạch chung phát triển đô thị. Đây là hình thức phân tích SWOT để xác định và giải quyết các "điểm mạnh, điểm yếu, cơ hội và thách thức" hiện tại bao gồm thích ứng BĐKH và khả năng ứng phó thảm họa tự nhiên - và đánh giá chúng theo mục tiêu đô thị hoá bền vững liên quan đến bối cảnh chính trị và kinh tế hiện hành, bao gồm các vấn đề xã hội như tiếp cận nhà ở an toàn và giá cả phải chăng. Một điểm chính của phân tích này là xác định các nguồn lực chủ yếu có thể sử dụng được (như các điểm thu hút khách du lịch tiềm năng) hoặc cần bảo vệ (như các di tích văn hoá - lịch sử và các nguồn lực tự nhiên). Đánh giá này cũng bao gồm: tổng quan hạ tầng đô thị, đánh giá thực trạng các dịch vụ và hạ tầng hiện có theo chỉ số năng lực vận hành thực tế (chất lượng của tài sản và dịch vụ cung cấp), đánh giá về tính dễ tổn thương và thích ứng với BĐKH, một phân tích thực trạng về tăng trưởng xanh, và một đánh giá về các kế hoạch hành động và các dự án đang được triển khai cũng như đang được đề xuất.
    3. Tuyên bố tầm nhìn: xác định chức năng và hình thức mong muốn của thành phố/thị xã đó vào thời điểm 30 - 50 năm trong tương lai, phù hợp với nguồn lực, dựa trên bằng chứng và nguyện vọng thực tế, đáp ứng các hướng dẫn theo quy định của các định hướng, chính sách, chiến lược, kế hoạch cấp quốc gia, vùng và tỉnh. Hai tiểu hợp phần của tuyên bố tầm nhìn là: a) Tiến độ thực hiện mục tiêu: thiết lập các mục tiêu phát triển thực tế trong ngắn hạn cho thành phố/thị xã; và: b) Lịch trình các hoạt động đô thị: xuất phát từ phân tích SWOT được thực hiện là một phần của "Chức năng quản lý đô thị" sẽ xác định các hoạt động nhằm đem lại các kết quả cải thiện cho thành phố/thị xã để đạt được Tầm nhìn nêu trên. Lịch trình này giúp hướng dẫn công tác lập Quy hoạch chung phát triển đô thị và hỗ trợ công tác soạn thảo Chương trình phát triển đô thị tại địa phương.
    4. Quy hoạch chung phát triển đô thị: (được đề xuất ở đây nhằm mục đích tăng cường Quy hoạch chung xây dựng hiện hành) bao gồm bố trí và phân khu chức năng đô thị và các mô hình phát triển (bao gồm cơ sở hạ tầng) dựa trên các phân tích tính phù hợp về sử dụng đất, phản ánh khả năng ứng phó với BĐKH và thảm họa thiên tai theo dự báo hay báo cáo đánh giá tính nhạy cảm và khả năng thích ứng BĐKH, phân tích thực trạng tăng trưởng xanh. Hợp phần này kết hợp bốn tiểu hợp phần chính: 1) Phân tích tính phù hợp về sử dụng đất; 2) Cơ cấu đô thị (bao gồm cơ sở hạ tầng); 3) Phân khu chức năng; 4) Tổ chức quy hoạch không gian. Quy hoạch này được thể hiện một cách dễ hiểu nhất cho các nhà quản lý để lựa chọn, đánh giá các giải pháp đề xuất quản lý phát triển đô thị cụ thể thông qua cung cấp một bối cảnh quy hoạch rõ ràng liên quan đến dự án đề xuất.
  2. Các quy trình kiểm soát phát triển:
    1. Kế hoạch sử dụng đất đô thị thích ứng: cung cấp những cơ sở cho công tác quản lý chi tiết các phát triển mới và tái phát triển, như miêu tả trong phần Quy hoạch chung PTĐT. Kế hoạch này gồm hai tiểu hợp phần sau: a) Lập các kế hoạch hành động thiết kế đô thị và các dự án nhằm giải quyết các vấn đề được xác định trong Báo cáo đánh giá thực trạng thành phố thông qua phân tích SWOT và sau này sẽ lồng ghép trong Quy hoạch chung PTĐT; và: b) Xác định mô hình sử dụng đất tối ưu nhằm sử dụng bền vững các nguồn tài nguyên thiên nhiên và nhân tạo và khả năng thích ứng với BĐKH, làm cơ sở cho việc lập Quy hoạch phân khu chức năng.
    2. Quy hoạch phân khu chức năng kèm theo Hướng dẫn Kiểm soát phát triển (HDKSPT) là những công cụ cơ sở trong công tác kiểm soát phát triển ở cấp tỉnh/thành phố. HDKSPT xác định vị trí, loại và mức độ phát triển các chức năng đô thị được cho phép tại mỗi khu vực chức năng theo quy định phù hợp với yêu cầu của Quy hoạch chung PTĐT đã được phê duyệt.
    3. Chức năng Kiểm soát phát triển: tất cả các hồ sơ xin cấp chứng chỉ/giấy phép quy hoạch nhằm thực hiện loại hình phát triển đô thị nào đó sẽ được thẩm định tính tuân thủ với các quy hoạch phân khu chức năng kèm theo hướng dẫn kiểm soát phát triển, bên cạnh việc tuân thủ các mục đích và mục tiêu, chiến lược và nguyện vọng của các chiến lược PTĐT tỉnh (hay thành phố) đã được phê duyệt.

Kết luận

Quy trình cấp chứng chỉ/giấy phép quy hoạch có lợi ích hạn chế so với mong muốn của các thành phố là muốn đạt được các kết quả phát triển đô thị với các tiêu chí “đáng sống, bền vững, thích ứng và xa” - trừ khi và cho đến khi quy trình này được coi là hợp phần bắt buộc của cơ chế quy hoạch đô thị và kiểm soát phát triển tích hợp. Dự thảo Luật Quản lý phát triển đô thị hiện đang được Bộ Xây dựng soạn thảo đem lại cơ hội để đảm bảo rằng một cơ chế như vậy sẽ được thể chế hóa và áp dụng cho tất cả các cấp quản lý đô thị. Nếu không thì sẽ là sự tiếp tục áp dụng các cơ chế hiện tại - mà kết quả là tạo ra các thành phố mà chúng ta có ngày hôm nay với các hệ lụy như tắc nghẽn giao thông, ô nhiễm không khí và nước, lũ lụt, suy thoái môi trường, di sản lịch sử và văn hóa bị quên lãng, tiện nghi đô thị thấp kém.

Lawrie Wilson

Chuyên gia chính - Các dự án quốc tế,

HANSEN PARTNERSHIP

(lwilson43@hansenpartnership.com.au)

(Nguồn:Lawrie Wilson - Tạp chí quy hoạch số 93)
Tin cũ hơn

Tạp chí online

Ebook

Giới thiệu sách

Liên kết website