Đề xuất những định hướng phát triển hệ thống đô thị Việt Nam giai đoạn đến năm 2035 theo hướng tích hợp đa ngành

PGS.TS. Lưu Đức Cường

KTS. Phạm Thị Nhâm

TS. Phó Đức Tùng

Viện Quy hoạch đô thị và nông thôn Quốc gia

 

1) Hệ thống đô thị Việt Nam trong bối cảnh quốc tế và trong nước

Đồ án Điều chỉnh định hướng quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống đô thị Việt Nam đến năm 2025 và tầm nhìn đến năm 2050 được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại quyết định số 445/QĐ-TTg ngày 7/4/2009 đã góp phần tích cực vào việc phát triển hệ thống đô thị Việt Nam trong 10 năm qua. Hệ thống đô thị Việt Nam đang hình thành rõ nét dần, đóng vai trò ngày càng quan trọng trong việc phát triển kinh tế của đất nước theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá. Hệ thống hạ tầng khung quốc gia như cảng biển, cảng hàng không quốc tế, hệ thống đường cao tốc, đường sắt Bắc-Nam... phát triển theo hướng tạo nền tảng cơ bản cho các giai đoạn sau. Tuy nhiên, bối cảnh trong nước và quốc tế đang một số biến đổi lớn, đòi hỏi sự phát triển hệ thống đô thị Việt Nam cần phải được điều chỉnh để có thể góp phần hiệu quả hơn vào sự phát triển chung của đất nước.

Về bối cảnh quốc tế hiện nay, các thành phố đang hoạt động trong các hệ sinh thái, kinh tế, xã hội và văn hoá khác nhiều so với 20 năm trước. Các vấn đề nổi bật gồm: biến đổi khí hậu, suy kiệt tài nguyên, trong đó đặc biệt là tài nguyên nước, biến động trong cấu trúc quyền lực và địa kinh tế, gia tăng bất bình đẳng, gia tăng bất ổn về an ninh quốc phòng, gia tăng di cư quốc tế.Những vấn đề này là những thách thức mới trong định hướng phát triển, quản trị và tài chính đô thị.

Về bối cảnh trong nước, ý thức của các đô thị Việt Nam cũng đã thay đổi để phù hợp với trình độ phát triển cao hơn. Thay vì tập trung vào phát triển kinh tế như là mục tiêu trọng yếu gần như duy nhất, đô thị Việt Nam đang chuyển sang định hướng phát triển bền vững, với việc chú trọng cả ba lĩnh vực kinh tế, văn hoáxã hội và môi trường, hoà nhập vào những vấn đề và mối quan tâm toàn cầu. Việt Nam cũng đã có những thay đổi lớn về chủ trương ở nhiều lĩnh vực khác trong 10 năm qua, sau khi Quyết định 445/QĐ-TTg[1] được phê duyệt.Mặt khác, Quốc hội ban hành Luật Quy hoạch có hiệu lực bắt đầu từ 2019, hướng tới việc tích hợp các lĩnh vực quy hoạch cho mục tiêu phát triển bền vững. Trong đó, quy hoạch đô thị và nông thôn là một quy hoạch ngành quốc gia, có phối hợp chặt chẽ với quy hoạch tổng thể tích hợp quốc gia.

2) Quan điểm về định hướng quy hoạch hệ thống đô thị

- Định hướng cần góp phần cụ thể hoá những chiến lược, chương trình mục tiêu quốc gia trong cả ba lĩnh vực tài nguyên môi trường, kinh tế và văn hoá xã hội, do đó cần lồng ghép yếu tố "tích hợp đa ngành", phù hợp với Luật Quy hoạch. Tất cả những chủ trương lớn trong các lĩnh vực khác nhau ban hành sau 2009 cần được rà soát trong quá trình điều chỉnh định hướng.

 - Định hướng nhắm tới việc phát triển một "hệ thống" đô thị thực sự, với các đô thị trong hệ thống quan hệ hữu cơ với nhau theo các quy luật nhất định để trở thành một tổng thể phát triển tối ưu, chứ không chỉ là tập hợp những đô thị đơn lẻ, được xây dựng theo những quy chuẩn kỹ thuật.

- Định hướng chỉ ra đường lối cho quá trình phát triển, chứ không phải là một trạng thái cố định, cứng nhắc tại một thời điểm nhất định. Vì thế, nó chú trọng những nguyên tắc rõ ràng nhưng đảm bảo tính linh hoạt, chứ không tập trung vào những chỉ tiêu cụ thể, cứng nhắc.

- Định hướng đảm bảo tính “khả thi”, tập trung vào những vấn đề mà Nhà nước nói chung và ngành xây dựng nói riêng có nhiệm vụ và năng lực kiểm soát, chứ không dàn trải ra mọi lĩnh vực. Đặc biệt không can thiệp sâu quy định vào những lĩnh vực cần có sự phát huy của thị trường.

- Định hướng đảm bảo tính “kế thừa” từ những nghiên cứu Định hướng quy hoạch tại quyết định 445/QĐ-TTg năm 2009 và những nghiên cứu chuyên ngành khác.

3) Phân tích thực trạng hệ thống đô thị toàn quốc

a) Sự khác biệt giữa đô thị hành chính và đô thị thực tế

Hệ thống đô thị - quốc gia trước đây được nhìn chủ yếu dưới dạng một tập hợp các đô thị xác định theo ranh giới hành chính của thành phố, thị xã, thị trấn. Tuy nhiên, tập hợp này không thực sự hiệu quả đối với quy hoạch định hướng đô thị quốc gia, vì nó không bao hàm hết những vùng có tính chất đô thị, mặt khác lại có thể hàm chứa nhiều vùng không có tính chất đô thị. Đối với định hướng phát triển quốc gia về đô thị hoá, điều quan trọng là phải xác định được cấu trúc hệ thống đô thị thực tế, là những khu vực thực sự có bản chất đô thị. Có hai cách để xác định khu vực này, một là dựa trên sự tập trung dân cư và hai là dựa trên mức tập trung của xây dựng.Sự tập trung dân cư được xác định bằng thống kê dân số trên khu vực hành chính. Sự tập trung xây dựng được xác định bằng ảnh vệ tinh ban ngày hoặc ảnh vệ tinh chiếu sáng ban đêm. Hai cách này có thể dẫn tới những phân vùng khác nhau. Dù nhìn dưới cách nào thì cấu trúc hệ thống đô thị thực tế cũng bao gồm 3 dạng chính: thảm đô thị hoá, điểm đô thị tập trung và vùng đô thị hoá trọng điểm.

b) Thực trạng cấu trúc hệ thống đô thị

- Thảm đô thị hoá thực tếlà tất cả những khu vực hành chính đạt được những tiêu chuẩn tối thiểu về mật độ dân cư, cho dù đã được công nhận hay chưa. Đơn vị hành chính để tính tiêu chuẩn này có thể là mức xã, huyện, tỉnh: nếu cả tỉnh đạt tiêu chuẩn tối thiểu về đô thị thì coi cả tỉnh là đô thị. Nếu toàn tỉnh không đạt thì xét riêng từng huyện, huyện nào đủ tiêu chuẩn thì coi cả huyện là đô thị. Huyện nào không đủ điều kiện thì xét riêng từng xã, thị trấn. Như vậy, hệ thống đô thị thực tế cơ bản sẽ được phân làm 3 cấp hành chính: đô thị cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Đô thị cấp tỉnh sẽ do chính quyền tỉnh quản lý, trên cơ sở phù hợp với quy hoạch quốc gia. Cấp huyện do huyện quản lý, trên cơ sở phù hợp quy hoạch tỉnh, và cấp xã thì do chính quyền xã quản lý, phù hợp với quy hoạch huyện.

- Điểm đô thị tập trung – các quận nội thành là những vùng lõi của các đô thị chính, có vai trò thực sự là trung tâm kinh tế, chính trị, văn hoá của một vùng; là động lực phát triển của các vùng. Xác định điểm đô thị tập trung theo những điều kiện sau:(i) Mật độ dân cư trung bình tối thiểu 10.000 người/km².(ii)Diện tích tối thiểu 500 ha. (iii) Dân số tối thiểu 50.000 người.(iv) Mật độ xây dựng: là khu vực liền mạch có mật độ xây dựng cao vượt trội so với khu vực thảm đô thị xung quanh, xác định được rõ ràng bằng ảnh vệ tinh ban ngày cũng như ảnh chiếu sáng ban đêm.

Ranh giới để xác định những khu vực này là mức quận, phường. Quận nào đủ tiêu chuẩn mật độ thì coi toàn quận là đô thị tập trung, nếu không đủ thì tách ra xét từng phường, sau đó gộp tất cả các phường, quận liền kề có đủ tiêu chuẩn thành một vùng lõi. Có thể nói, ở Việt Nam, chỉ có những đô thị loại I trở lên mới có thể có những vùng lõi đô thị tập trung. Những đô thị cỡ nhỏ hơn cũng có phần trung tâm, nhưng quá nhỏ để có thể có những chính sách quản lý riêng.

Tuy các vùng lõi trung tâm đô thị nằm trong các đô thị, và do đó về nguyên tắc là do chính quyền tỉnh quản lý, nhưng vì nó có những vai trò động lực vùng, và là nơi tập trung những đầu tư hạ tầng cấp trung ương, vì thế cần có chiến lược quản lý hệ thống vùng lõi này ở cả cấp trung ương, nhằm phát huy tốt nhất vai trò động lực kinh tế của chúng.

- Vùng đô thị trọng điểm là những thảm đô thị thực tế rộng lớn có quy mô bao trùm nhiều tỉnh, trong đó có nhiều điểm đô thị tập trung làm động lực phát triển cả nước. Trong việc định hướng phát triển hệ thống đô thị, cần đẩy mạnh phát triển những vùng đô thị trọng điểm này, trở thành những vùng động lực về kinh tế, văn hoá xã hội của cả nước, và có tiềm năng tham gia vào cạnh tranh trên trường quốc tế và khu vực. Việc định hướng phát triển các vùng đô thị trọng điểm này phải ở mức trung ương. Hiện nay, Việt Nam có hai vùng đô thị trọng điểm.

Vùng trọng điểm thứ nhất là vùng Đồng bằng sông Hồng, bao gồm thành phố Hà Nội và các tỉnh Bắc Ninh, Vĩnh Phúc, Hưng Yên, Hải Dương, Hải Phòng, Quảng Ninh, Hà Nam, Nam Định, Thái Bình, Ninh Bình, với một thảm đô thị rộng khoảng trên  200 km², dân số hơn 20 triệu người, với những vùng lõi tập trung khoảng 150 km², dân số khoảng hơn 7 triệu người.

Vùng thứ hai trọng điểm vùng Đông Nam bộ, bao gồm TP.HCM và các tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu, Bình Dương, Bình Phước, Đồng Nai, Tây Ninh, với một thảm đô thị rộng khoảng trên 230 km², dân số hơn 17 triệu người, với những vùng lõi tập trung quy mô khoảng 250 km², dân số hơn 10 triệu người.

4) Mục tiêu quy hoạch

Quyết định 445/QĐ-TTg hướng đến mục tiêu “từng bước xây dựng hoàn chỉnh hệ thống đô thị Việt Nam phát triển theo mô hình mạng lưới đô thị”, tuy nhiên trên thực tế đang khó đạt được tiêu chí hệ thống, vì thiếu mối liên hệ giữa các cấu phần tạo thành một hệ thống, do chú trọng đến phân loại đô thị theo ranh giới hành chính mà không theo nhu cầu thực tế, làm nhận định chưa chính xác về thực tế đô thị hoá trên cả nước cũng như ở từng địa phương. Mặt khác, mục tiêu cụ thể và định hướng phát triển chưa đề cập rõ nét các vấn đề nổi bật trong từng lĩnh vực kinh tế - xã hội - môi trường để làm cơ sở định hướng phát triển hệ thống đô thị quốc gia. Do vậy,tầm nhìn chung là hệ thống đô thị Việt Nam đến năm 2035 phát triển bền vững, góp phần tối ưu vào phát triển chung của toàn quốc.

Mục tiêu cụ thể:

- Về lĩnh vực tài nguyên môi trường: BẢO TỒN&THÍCH ỨNG. Bảo tồn nguyên khí, duy trì hệ thống hạ tầng xanh quốc gia, sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên và đất đai, bảo vệ môi trường và cân bằng sinh thái, thích ứng BĐKH.

- Về lĩnh vực phát triển kinh tế: THỊ TRƯỜNG&TẬP TRUNG. Tăng năng lực hội nhập kinh tế của hệ thống đô thị, nâng cao tính thị trường và quản lý bất động sản hiệu quả. Tập trung phát triển hai vùng kinh tế đô thị trọng điểm quốc gia.

- Về lĩnh vực không gian, văn hoá, xã hội: CÔNG BẰNG&BẢN SẮC. Phát triển đô thị hướng tới xã hội công bằng một cách bền vững giữa các vùng miền, giữa đô thị lớn và đô thị nhỏ, giữa đô thị và nông thôn, giữa các khu vực đô thị. Phát huy bản sắc văn hoá của các đô thị dựa trên những bệ đỡ văn hoá lớn là văn hoá sắc tộc văn hoá tín ngưỡng, tâm linh và lịch sử định cư của từng vùng.

5) Định hướng hệ thống đô thị hướng tới mục tiêu Bảo tồn tài nguyên thiên nhiên và thích ứng với BĐKH

a) Bảo tồn tài nguyên thiên nhiên - Đô thị phù hợp với quản lý nước tổng hợp

Tài nguyên thiên nhiên có 4 loại chính: đất (bao gồm cả khoáng sản), nước, năng lượng và sinh thái. Trong đó, nước là yếu tố có tính xâu chuỗi và hệ thống nhất, có ảnh hưởng cơ bản đến các tài nguyên khác.Vì vậy, nếu quản lý tổng hợp tốt tài nguyên nước thì các tài nguyên khác sẽ được quản lý hiệu quả. Cần nhìn nhận nước là một hệ thống liên hoàn, ít nhất là có quan hệ mật thiết trong phạm vi từng lưu vực, và do đó mọi hoạt động trong một lưu vực sẽ phải được kết nối, thống nhất với nhau. Hệ thống đô thị là một trong những thành phần quan trọng trong hệ thống quản lý nước tổng hợp, cả từ góc độ sử dụng nước lẫn gây tác động, ô nhiễm tới nước và bị ảnh hưởng từ thiên tai do nước nên cần được tích hợp chặt chẽ và quy trình quản lý nước tổng hợp. Hệ thống đô thị sẽ được kiểm soát về môi trường theo 8 vùng lưu vực sông chính: lưu vực sông KỳCùng; lưu vực sông Hồng - Thái bình; lưu vực sông Mã - Chu; lưu vực sông Cả; lưu vực sông Vu Gia Thu Bồn; lưu vực sông Ba; lưu vực sông Đồng Nai;  lưu vực sông Mêkong.

Tất cả các đô thị nằm trong cùng một vùng lưu vực có thể được coi là một tiểu hệ thống, với liên quan mật thiết lẫn nhau về lợi ích, trách nhiệm, cần có những thể chế quản lý và hợp tác, phân vai đặc biệt, chặt chẽ.Tại mỗi vùng lưu vực sông, trước tiên cần bảo tồn và khôi phục mạng lưới nước mặt, hệ thống nước ngầm, để tạo thành xương sống cho hệ thống hạ tầng xanh. Trên cơ sở đó, hệ thống hạ tầng kỹ thuật quốc gia cần được xây dựng bám sát theo cấu trúc hạ tầng xanh, để vừa không làm cản trở cấu trúc hạ tầng xanh quốc gia, vừa có thể kết hợp với hệ thống này thành mạng lưới khung hạ tầng chiến lược. Trên cơ sở khung hạ tầng chiến lược này mới định hướng phát triển hệ thống đô thị phù hợp tối ưu với nó. Mỗi vùng lưu vực sông được chia làm 5 loại tiểu vùng cơ bản, đô thị nằm trong tiểu vùng nào sẽ tuân theo định hướng chung của tiểu vùng đó và phát huy thế mạnh của từng tiểu vùng. 5 tiểu vùng đó bao gồm: vùng núi thượng nguồn, vùng trung du bán sơn địa, vùng đồng bằng cao, vùng đồng bằng thấp, vùng đất trũng hạ lưu và vùng cồn cát ven biển.

b) Hệ thống đô thị thích ứng BĐKH

Phát triểnđô thị phải phù hợp với điều kiện tự nhiên, phải thích ứng chứ không đối chọi với thiên nhiên.Khi đó, BĐKH là thay đổi điều kiện tự nhiên, chứ không nhất thiết là thảm hoạ.Nguyên tắc không phải là đối phó cục bộ với thảm hoạ, mà là nâng cao năng lực thích ứng nói chung, bằng cách định hướng phát triển hài hoà, phù hợp với điều kiện tự nhiên trong mọi lĩnh vực.

Định hướng hệ thống đô thị thích ứng BĐKH: (i) Hạn chế phát triển đô thị quy mô lớn ở tất cả những khu vực có nguy cơ tổn thương cao;(ii) Phát triển những cấu trúc đô thị phù hợp nhất, thích ứng nhất với điều kiện tự nhiên;(iii) Tối ưu hoá vấn đề sử dụng năng lượng;(iv) Đặc biệt chú trọng các nhóm xã hội có nguy cơ tổn thương cao để tăng sức chống chịu.

6) Định hướng hệ thống đô thị hướng tới mục tiêu “thị trường & tập trung”

Quy hoạch và phát triển đô thị trước nay được cho là có trách nhiệm cụ thể hoá và hiện thực hoá định hướng kinh tế quốc gia. Tuy nhiên, trên thực tế, nếu không có đủ động lực kinh tế thì đô thị khó mà phát triển được. Vì thế, một hệ thống đô thị lành mạnh cần phải có thực lực kinh tế, mà thực lực này chỉ có thể dựa trên nguyên tắc thị trường. Thực tế hiện nay tiềm lực lại có hạn. Vì thế định hướng này dựa trên quan điểm chung là phải tập trung đầu tư vào những chỗ có tiềm năng nhất xét từ góc độ thị trường, chứ không thể dàn trải, cái gì cần trước mắt, cái gì là mục tiêu lâu dài, chưa tập trung trong giai đoạn tới.

a) Định hướng phát triển các "Hành lang"

- Hành lang xuyên Á Bắc Nam: Tuyến này kết nối khu vực Đông Bắc Á với Đông Nam Á theo đường Nam Ninh, Trung Quốc, qua cửa khẩu Hữu Nghị Quan (Lạng Sơn), chạy dọc trục Bắc Nam của Việt Nam đến TP.HCM rẽ qua Tây Ninh, kết nối sang Phnom Penh và Bangkok. Đây là hành lang kinh tế chủ lực của hành trình kinh tế Á - Âu, có tiềm năng phát triển lớn vượt ngoài phạm vi quốc gia. Nếu có hạ tầng xuyên Á này thì Việt Nam sẽ được hưởng lợi dọc theo trục. Cốt lõi của hành lang xuyên Á Bắc Nam là các dự án hạ tầng quốc tế: đường sắt cao tốc và đường bộ cao tốc xuyên Á. Tiềm năng phát triển các đô thị và các cơ sở kinh tế lớn, KCN, khu kinh tế trên hành lang Bắc Nam tuỳ thuộc vào tiến trình thực hiện hạ tầng này. Tuy nhiên, tại thời điểm trước mắt, việc chúng ta tự đầu tư những tuyến này sẽ quá tốn kém so với lợi ích của chúng mang lại. Vì vậy, nếu những cường quốc xung quanh như Nhật, Trung, Hàn có ý định đầu tư tuyến này thì chúng ta có thể theo đà mà phát triển hệ thống đô thị dọc tuyến. Còn nếu không thì chỉ coi đây là một chuỗi đô thị ven biển, có kết nối với bên ngoài chủ yếu qua hệ thống 10 hải cảng chính.

-  Hành lang xuyên Á phía Nam: kết nối toàn bộ lãnh thổ rộng lớn vùng đồng bằng Đông Nam bộ, Nam Tây Nguyên, ĐBSCL sang vùng đồng bằng Campuchia và đồng bằng Thái Lan. Đây là hành lang có thực lực nhất và triển vọng gần nhất. Hành lang phía nam có thể chia hai tuyến. Tuyến bộ chạy một dải từ Vũng Tàu qua TPHCM đến Tây Ninh qua Campuchia. Vùng phụ cận trực tiếp lên tới Bình Thuận và các tỉnh phía nam Tây Nguyên. Tuyến thủy kết nối một phần ĐBSCL vào hành lang kinh tế phía nam theo dọc sông Hậu, sông Tiền. Giữa hai tuyến liên kết ngang từ TP.HCM tới Cần Thơ.

- Hành lang xuyên Á phía Bắc: tuyến Côn Minh - Hà Nội - Hải Phòng tuy cũng được coi là một tuyến xuyên Á, nhưng thực ra chỉ là tuyến kinh tế thứ cấp phục vụ quan hệ kinh tế song phương Việt Nam - Trung Quốc, liên kết các vùng kinh tế biên mậu, chứ không phải là một hành lang kinh tế xuyên Á thực sự. Dải ven biển từ Quảng Ninh tới Móng Cái cũng không phải là tuyến hành lang trọng điểm xuyên Á, mà chỉ là quan hệ Việt - Trung. Không nên đặt quá nhiều trọng tâm vào hành lang này.

- Các hành lang xuyên Á Đông Tây: nối miền trung Việt Nam về phía tây, qua Lào, Thái Lan, Mianma, gồm 3 nhánh: cửa khẩu Cầu Treo – cảng Vũng Áng, cửa khẩu Lệ Thanh – cảng Quy Nhơn, cửa khẩu Lao Bảo – cảng Đà Nẵng. Những hành lang kinh tế này có thể có ý nghĩa chiến lược lâu dài để Việt Nam thông thương sang phía Tây, hoàn thiện hạ tầng liên vùng Đông Nam Á. Tuy nhiên, trong giai đoạn trước mắt, các vùng nằm trên hành lang này không có tiềm lực kinh tế để trao đổi và xây dựng hành lang, trong khi đó các thế lực lớn không quan tâm tới kết nối này. Vì vậy trước mắt không nên dàn trải đầu tư vào những hành lang này.

b) Tập trung phát triển 2 vùng kinh tế đô thị trọng điểm quốc gia

Cấu trúcmỗi một vùng kinh tế đô thị trọng điểm này gồm có một đô thị đặc biệt, một hệ thống các lõi đô thị tập trung từ loại I trở xuống, có quan hệ mật thiết với nhau, và một thảm đô thị mật độ thấp, liên kết với những vùng cảnh quan, sinh thái và sản xuất nông nghiệp. Hai trọng điểm này cần được kết hợp giữa quản lý cấp trung ương ở mức độ toàn vùng và việc giao quyền tự chủ nhiều hơn cho địa phương ở cấp cục bộ từng điểm đô thị.

- Vùng đô thị Đông Nam Bộ: là vùng có tiềm năng phát triển lớn nhất về đô thị - công nghiệp-dịch vụ, gia tăng dân số mạnh từ khắp cả nước đến. Vùng này cũng đồng thời là hành lang kinh tế phía Nam. Không gian phát triển vùng đô thị Đông Nam Bộ bao trùm cả khu vực Tây Nguyên, Phan Rang, Phan Thiết và một phần ĐBSCL.

- Vùng đô thị đồng bằng Sông Hồng: là vùng có tiềm năng thứ hai đô thị - công nghiệp-dịch vụ. Về cơ bản không gia tăng dân số, chủ yếu tái cấu trúc lại không gian vùng.

c) Không tập trung vào các đô thị cửa khẩu

Gần đây, hàng loạt khu kinh tế cửa khẩu và khu chế xuất xuyên biên giới với quy mô diện tích rất lớn được thành lập dọc theo biên giới, đặc biệt là biên giới Việt - Trung. Tuy nhiên, nghiên cứu kỹ hơn về tiềm lực kinh tế cho thấy đa số các khu vực cửa khẩu không có khả năng phát triển thành các khu công nghiệp lớn vì chỉ phục vụ thương mại biên mậu. Duy nhất cửa khẩu Lạng Sơn và Mộc Bài nằm trên hành lang kinh tế chính, có thể phát triển lớn hơn. Các cửa khẩu Việt - Lào cũng không có tiềm lực phát triển, vì những hành lang kinh tế Đông Tây còn chưa khả thi. Vì vậy, định hướng hệ thống đô thị biên giới chủ yếu là đô thị vừa và nhỏ, tập trung vào dịch vụ thương mại, kho bãi thuế quan, đảm bảo an ninh quốc phòng và phát triển bản sắc để trở thành cửa ngõ đất nước. Hạn chế đầu tư hạ tầng lớn, mở rộng quy mô đất xây dựng và di dân từ miền xuôi nhiều lên các khu vực cửa khẩu này.

d) Định hướng phát triển thị trường bất động sản đô thị

Mục đích sử dụng đất phải hiệu quả tỷ lệ thuận với giá trị đất và không đi ngược với nguyên tắc thị trường. Đất có giá trị cao cần ưu tiên phát triển mật độ cao và ngược lại. Ưu tiên nguồn vốn đầu tư hạ tầng bất động sản ở các khu vực có giá trị kinh tế cao, tránh đầu tư dàn trải ở những khu vực có giá trị bất động sản thấp.

Mỗi đô thị cần làm rõ 5 loại đất chính: đất dân dụng, đất sản xuất, đất sinh thái môi trường, đất hạ tầng và đất dự trữ. Tỷ lệ 5 loại đất này ở mỗi đô thị có thể khác nhau, nhưng cần nằm trong một khung nhất định. Không có loại đất nào được phép quá ít. Nếu một loại đất được sử dụng với hệ số cao thì phải tính đến tăng hệ số sử dụng cho các loại đất khác, hoặc tăng diện tích các loại đất khác để đảm bảo cân bằng. Quy mô và hệ số sử dụng của mỗi loại đất cần được khống chế theo loại đất có trữ lượng ít nhất.

7) Định hướng hệ thống đô thị hướng tới mục tiêu công bằng & bản sắc

a) Phát triển đô thị vì xã hội công bằng, hài hoà

- Công bằng giữa các vùng miền:Phát triển đô thị không thể giảm thiểu chênh lệch bằng cách cào bằng và đầu tư dàn trải. Cần thuận theo thị trường, tập trung phát triển và cung cấp hạ tầng cho những vùng có tiềm năng tăng trưởng kinh tế, khuyến khích di dân từ những vùng ít tiềm năng về vùng nhiều tiềm năng, như vậy vừa tập trung nguồn lực vào các đầu tầu phát triển, vừa giảm gánh nặng xã hội cho các vùng khó khăn. Sau đó, các vùng phát triển có thể hỗ trợ phát triển cho các vùng khác thông qua hình thức chi trả môi trường.

- Công bằng giữa các đô thị:Tương tự, không thể đầu tư dàn trải cho mọi đô thị trong hệ thống. Không thể đạt tới công bằng bằng cách tạo ra những đô thị giống nhau. Cần phải đẩy mạnh phân vai, để mỗi đô thị có một hướng phát triển khác nhau thì mới tạo ra được công bằng lâu dài.

- Công bằng giữa đô thị và nông thôn:Quan trọng nhất là phân bổ công bằng chênh lệch địa tô, đồng thời có giải pháp thích hợp cho các giai đoạn chuyển đổi đất nông nghiệp, hạn chế gây xáo động về sản xuất và xã hội vùng nông thôn. Cần phải rất minh bạch các vấn đề về quyền sử dụng đất, quyền sở hữu đất và các quyền hạn quản lý các cấp, nhằm hạn chế tình trạng thiếu kiểm soát trong lĩnh vực này, dẫn tới suy sụp nền kinh tế quốc dân và bất ổn trong xã hội.

Bất kể một khu vực đã được công nhận là đô thị hay không, nếu đã nằm trong khu vực thảm đô thị, với đủ tiêu chí cho nó, thì cần được ứng xử tương ứng như đô thị. Đẩy mạnh đô thị hoá theo hướng chuyển đổi ngành nghề. Khuyến khích cả di dân từ nông thôn ra thành thị hoặc đô thị hoá tại nông thôn. Khuyến khích chuyển đổi cơ cấu sản xuất từ nông nghiệp sang công nghiệp, thủ công nghiệp, dịch vụ ngay trong lòng nông thôn.

Đối với khu vực còn thuần tuý nông thôn, không thể tạo cân bằng bằng cách bao cấp và cào bằng, mà phải gia tăng chất lượng sản xuất nông nghiệp thay vì khống chế diện tích đất. Định hướng phát triển nông nghiệp đô thị với đa chức năng. Đặc biệt cần xác định nông thôn chỉ có sức tải rất ít dân số, nên tất cả các vùng không thể xác định đô thị hoá thì cần tạo điều kiện di bớt dân ra đô thị thì vùng nông thôn mới có thể tăng chất lượng sống.

- Công bằng giữa các khu vực đô thị:Đảm bảo cấu trúc hạ tầng kỹ thuật và xã hội cấp I, II thuận lợi, thông suốt tới mọi khu vực. Hạn chế can thiệp tới hạ tầng cấp III, đặc biệt không đưa ra quy chuẩn xây dựng, kỹ thuật tới hạ tầng cấp III, tránh tình trạng tăng giao thông, chi phí hạ tầng quá mức ở nội bộ khu ở, dẫn tới việc người nghèo bị đẩy ra ngoài.

Khuyến khích phát triển các khu đô thị, khu ở đa chức năng, đa thành phần, bằng các giải pháp thiết kế đô thị như: đường nhỏ, chia ô dày đặc, lô đất đa dạng, kiến trúc đa dạng, công năng đa dạng. Khuyến khích phát triển hệ thống kinh tế phi chính quy, bằng cách tăng tỷ lệ vỉa hè, đa dạng hoá công năng vỉa hè, hạn chế các lô đất quá lớn, tăng tỷ lệ nhà có mặt đường, mặt ngõ, tạo ra các quảng trường, sân hội tụ cộng đồng.

Tập trung cải tạo, nâng cấp các khu dân cư cũ xuống cấp, nhưng không định hướng giải toả. Quan trọng nhất là phải đảm bảo tối đa quyền sử dụng đất hợp pháp cho người dân, để họ tự đầu tư vào môi trường sống của mình. Tổ chức quản lý cộng đồng, tham gia cộng đồng vào các giải pháp cục bộ, đặc biệt có thể áp dụng các công nghệ đô thị thông minh gia tăng hiệu quả tham gia cộng đồng trong phát triển đô thị.

b) Phát triển đô thị đậm bản sắc

Bản sắc văn hoá của đô thị vừa là chất lượng sống đô thị, an ninh xã hội, vừa cũng là giá trị kinh tế, có tác động trực tiếp đến lựa chọn địa điểm cũng như giá trị bất động sản. Thúc đẩy phong trào đô thị sáng tạo, coi văn hóa là một ngành kinh tế mũi nhọn của đô thị.Thúc đẩy phong trào đô thị thông minh, ưu tiên sáng tạo, ứng dụng công nghệ cao.Thiết lập chỉ tiêu chất lượng sống tốt trong đô thị.Coi văn hóa là một ngành kinh tế mũi nhọn. Ưu tiên sáng tạo, ứng dụng công nghệ cao, chất lượng sống tốt, trọng dụng nhân tài.Phát triển tiếp nối di sản bốn nghìn năm của một quốc gia văn hiến. Xây dựng truyền thống mới trên cơ sở tiếp nối truyền thống và cởi mở tiếp thu tinh thần thời đại.Bản sắc văn hoá cần phải được phát huy dựa trên những tài sản, tiềm năng, bệ đỡ văn hoá có sẵn, khó có thể hoàn toàn tạo dựng mới. Ba yếu tố nền tảng của bản sắc văn hoá đô thị là: chủng tộc, tín ngưỡng tâm linh và cấu trúc định cư lịch sử.

- Bảo vệ bản sắc văn hoá các sắc tộc trong quy hoạch - thiết kế đô thị: Đa dạng sắc tộc là một tài nguyên văn hoá của Việt Nam. Việt Nam có thể thành một Đông Nam Á thu nhỏ, như một showroom văn hoá của các dân tộc. Mỗi dân tộc sẽ được nhìn nhận là đại diện của những nền văn hoá đặc sắc, có phạm vi rộng hơn ranh giới lãnh thổ quốc gia. Khuyến khích đa dạng văn hóa, tạo điều kiện tối đa để 54 dân tộc anh em gìn giữ các đặc trưng văn hóa các tộc người trên lãnh thổ Việt Nam và có được môi trường thuận lợi nhất để phát triển tiếp nối bản sắc văn hóa của mình. Tránh không đồng hóa mô hình phát triển đô thị trên toàn quốc, cần hạn chế tối đa việc áp đặt mô thức đô thị từ miền xuôi lên miền núi. Khu vực miền núi Việt Nam có thể được chia thành những tiểu vùng văn hoá dân tộc khác nhau, với những định hướng bản sắc đô thị khác nhau. Mỗi đô thị cần có những cách tiếp cận riêng, phù hợp với cảnh quan, văn hoá vùng miền. Thiết lập các tiêu chí, chính sách, nguyên tắc phát triển nhằm thúc đẩy công tác bảo tồn, phát huy giá trị di sản, đặc trưng văn hóa bản địa tại từng địa phương, nơi chốn. Không nên áp dụng hệ thống quy chuẩn chung đô thị cho các đô thị miền núi. Vấn đề không phải là đặt chỉ tiêu thấp hơn đối với các đô thị miền núi, mà cần phải có cách tiếp cận khác. Tăng tính tự chủ địa phương trong lưu truyền bản sắc văn hóa. Các đô thị mang bản sắc văn hoá dân tộc thiểu số phân bố chủ yếu ở miền núi, có hai mục đích chính là trung tâm hành chính, văn hoá của khu vực và là điểm hấp dẫn du lịch văn hoá. Do vậy, các đô thị, khu dân cư miền núi không cần hạ tầng quá lớn, đầu tư quá nhiều, không cần quá đông dân. Nhưng cần phải phát triển những đô thị này thực sự là những đô thị có bản sắc vùng miền, có tác dụng trung tâm, động lực phát triển cho cả vùng, phục vụ nhu cầu của các dân tộc miền núi.Tiềm lực chính của các đô thị này phải xuất phát từ nhu cầu địa phương và năng lực trở thành các trung tâm du lịch.Các trung tâm hành chính cần được quy hoạch theo quy mô dân cư thuộc vùng quản lý của trung tâm hành chính đó.

- Phát triển bản sắc văn hoá tín ngưỡng, tâm linh trong đô thị:Việt Nam về cơ bản không có tôn giáo lớn, mà chủ yếu là tín ngưỡng dân gian. Đây là yếu tố quan trọng trong đời sống đô thị, không chỉ mang giá trị du lịch tâm linh, mà có giá trị chung đối với toàn bộ đời sống văn hoá đô thị. Trong quy hoạch đô thị, lưu ý 3 vấn đề: (i) các công trình tín ngưỡng điểm nhấn, bao gồm hệ thống nhà thờ, đình, đền, chùa, miếu...; (ii) hệ thống âm trạch, mồ mả: cần nhận định “nghĩa trang” không phải là hạng mục kỹ thuật thuần tuý cùng nhóm xử lý rác thải, mà đây là khu vực thánh địa, linh địa, có ý nghĩa quan trọng về đời sống văn hoá, cần phải được quan tâm đúng mức trong quy hoạch, xếp cùng lĩnh vực với công trình tâm linh; (iii) hệ thống nhà thờ dòng tộc, nhằm giữ vững mối liên kết dòng tộc là kết nối quan trọng nhất giữa con người với một vùng đất. Giữ vững được kết nối này sẽ góp phần đảm bảo những đầu tư lâu dài của người dân vào quê hương, quê cha đất tổ.

- Phát triển bản sắc văn hoá dựa trên lịch sử định cư:Di sản không chỉ là từng công trình đơn lẻ mà là cả tổng thể. Lịch sử, ký ức là giá trị phi vật thể, là tài sản của đô thị. Tài sản này không thể thay thế bằng những không gian mới, cho dù hiện đại tới đâu. Quan trọng nhất là việc phát triển đô thị phải mang bản sắc văn hoá dựa trên những cấu trúc định cư, thiết chế văn hoá-xã hội, phát huy đặc trưng vùng miền đã được hình thành từ hàng ngàn năm lịch sử.

Sử dụng công cụ phù hợp để tạo ra những vùng đô thị có bản sắc, kế thừa bản sắc lịch sử. Những cấu trúc lịch sử này không chỉ bao gồm đất ở, mà là cả quần thể không gian đô thị, kèm theo cấu trúc cộng đồng, tín ngưỡng, sản xuất, sinh hoạt… Đa số các cấu trúc lịch sử đều rất hài hoà với đặc điểm tự nhiên, địa hình, do đó phát huy cấu trúc này sẽ đồng thời ổn định về xã hội, tạo bản sắc văn hoá, nhưng cũng là hướng tới môi trường đô thị hài hoà với sinh thái, tự nhiên.

8) Kết luận

Luật quy hoạch ra đời đánh dấu mốc quan trọng tích hợp các lĩnh vực quy hoạch cho mục tiêu phát triển bền vững. Tham luận này đã tiếp cận phương pháp tích hợp đa ngành đề xuất những định hướng cơ bản phát triển hệ thống đô thị toàn quốc giai đoạn đến năm 2035, và sẽ lồng ghép trong đồ án quy hoạch đô thị nông thôn quốc gia. Đây sẽ là một trong những công cụ quan trọng quản lý nhà nước các xu thế đô thị hoá ở Việt Nam trong những thập kỉ tới./.