Quy hoạch tổng thể hệ thống đô thị quốc gia từ góc độ quản lý phát triển đô thị

Đỗ Viết Chiến

Nguyên Cục trưởng Cục Phát triển đô thị

 

Tháng 04/2008, Cục Phát triển đô thị chính thức được thành lập tại Quyết định số 459/QĐ-BXD ngày 02/4/2008. Cục được hình thành trên cơ sở tập hợp một số cán bộ từ các đơn vị chức năng thuộc Bộ Xây dựng gồm: Vụ Kiến trúc Quy hoạch, Viện Quy hoạch đô thị nông thôn, Ban Quản lý dự án với chức năng chủ yếu là quản lý phát triển đô thị từ lúc hình thành, phát triển và tái phát triển đô thị theo quy hoạch, hướng tới mục tiêu phát triển bền vững.

Năm 2009,  Tại Quyết định số: 445/QĐ-TTg   ngày 07/4/2009,  Thủ tướng Chính phủ phê duyệt định hướng quy hoạch tổng thể hệ thống đô thị quốc gia đến 2030 tầm nhìn 2050. Đây là dấu mốc quan trọng, lần đầu tiên hệ thống đô thị quốc gia đã có một quy hoạch tổng thể định hướng chung để phát triển có mục tiêu, nguyên tắc phát triển cho đô thị của các địa phương cụ thể và rõ ràng hơn.

Sau 10 năm thực hiện Quyết định số 445/QĐ-TTg,  cùng với sự ra đời của Cục Phát triển đô thị đã thực sự  góp phần làm cho bộ mặt đô thị quốc gia tại các vùng miền, các địa phương bước vào một giai đoạn phát triển mạnh mẽ, có sự thay đổi căn bản. Các đô thị lớn như Hà Nội , TP.HCM ,  Đà Nẵng ,  Hải Phòng, Cần Thơ và nhiều thành phố khác đã dần đi vào nề nếp,  ngày một khang trang, sạch đẹp hơn, từng bước ổn định phát triển theo hướng bền vững.

Thành tích chung đạt được:

Số lượng đô thị trong 10 năm qua từ 630 đô thị (2009) với tỷ lệ đô thị hóa khoảng 27 % đã tăng lên 819 đô thị (2018) với tỷ lệ đô thị hóa 38,4%, trung bình mỗi năm tỷ lệ đô thị hóa tăng trên dưới 1% tương ứng với dân số đô thị gia tăng mỗi năm khoảng 1 triệu người. Vai trò, vị trí của đô thị đã được khẳng định trong thực tế, tính đến nay với tỷ lệ đô thị hóa 38,4% nhưng khu vực đô thị đã đóng góp hơn 70%  GDP cho cả nước. Lần đầu tiên  văn kiện XII của Đảng đã khẳng định rõ vai trò của đô thị hóa là một trong ba trụ cột của nền kinh tế: Công nghiệp hóa - Hiện đại hóa - Đô thị hóa. Tỷ trọng công nghiệp - dịch vụ trong GDP đến năm 2020 đạt 85% . Tỷ lệ đô thị hóa đến 2020 đạt 38% - 40%.

Phương châm “Lấy đô thị nuôi đô thị” và huy động mọi thành phần kinh tế cùng tham gia xây dựng đô thị thông qua hình thức xã hội hóa đã tạo sức bật mới, tạo nguồn lực để phát triển đô thị cho các địa phương trong cả nước.

Để xác định lộ trình và từng bước thực hiện được mục tiêu phát triển đô thị quốc gia theo Quyết định số 445/QĐ-TTg, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 1659/QĐ-TTg ngày 7/11/2012 phê duyệt Chương trình phát triển đô thị quốc gia giai đoạn 2012 - 2020.  Đây là chương trình tổng thể, là cơ sở cho các địa phương triển khai lập chương trình phát triển đô thị cho mỗi vùng, miền và cho từng đô thị trên cơ sở quy hoạch vùng, quy hoạch chung đô thị được duyệt. Từ đó xác định được các chương trình ưu tiên và nguồn lực thực hiện phù hợp thực tế cho từng giai đoạn. Tiếp đó là các Quyết định số 58/QĐ-TTg ngày 8/6/2009 phê duyệt Chương trình nâng cấp đô thị quốc gia giai đoạn 2009 - 2020, Nghị quyết 1210/2016/UBTVQH13 về phân loại đô thị, Quyết định 2623/QĐ-TTg ngày 31/12/2013 về phát triển đô thị ứng phó biến đổi khí hậu, Quyết  định 1393/QĐ-TTg ngày 25/9/2012  phê duyệt Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh và Quyết định số 403/QĐ-TTg ngày 20/3/2014  phê duyệt kế hoạch hành động quốc gia về tăng trưởng xanh và kế hoạch thực hiện, hướng đến phát triển bền vững… đặc biệt là Quyết định số 1961/QĐ-TTg ngày 25/10/2010 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án“Đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao năng lực quản lý xây dựng và phát triển đô thị đối với công chức lãnh đạo, chuyên môn đô thị các cấp giai đoạn 2010 - 2015”.

Có thể nói trong 10 năm qua kể từ khi Chính phủ ban hành Quy hoạch tổng thể hệ thống đô thị quốc gia, hàng loạt các cơ chế, chính sách và văn bản quy phạm pháp luật được ban hành đồng bộ, kịp thời để triển khai quy hoạch tổng thể đô thị quốc gia dần đi vào cuộc sống.

1.NHỮNG KHÓ KHĂN THÁCH THỨC VÀ TỒN TẠI BẤT CẬP TRONG QUÁ TRÌNH TRIỂN KHAI THỰC HIỆN QUYẾT ĐỊNH SỐ 445/TTG VÀ KIỂM SOÁT PHÁT TRIỂN ĐÔ THỊ

1.1.Kiểm soát quá trình đô thị hóa

Số lượng đô thị phát triển nhanh nhưng phân bổ chưa đồng đều trên cả nước, chất lượng đô thị giữa các địa phương, vùng miền và trong từng loại đô thị còn chênh lệch nhau quá lớn. Trong số 819 đô thị  t hì   đô thị loại I và đô thị  đặc biệt là 21 đô thị và có số dân chiếm  50% tổng   dân số đô thị cả nước , đóng góp  trên 70% tổng thu ngân sách toàn quốc. Đô thị loại vừa và nhỏ chiếm khoảng 80%, trong đó cá biệt có tỉnh còn chưa có thành phố thuộc tỉnh như  Đắc Nông và nhiều huyện còn chưa có  đô thị loại V (thị trấn thuộc huyện) như ở Lai Châu. Tỷ lệ đô thị hóa cũng khác nhau:  vùng có tỷ lệ đô thị hóa cao nhất là vùng Đông Nam Bộ với hơn 72%, vùng có tỉ lệ đô thị hóa thấp nhất là Trung du miền núi phía Bắc dưới 22%.

Chưa kiểm soát được di dân cơ học về các đô thị lớn. Sự  chênh lệch kinh tế vùng miền, chênh lệch mức sống giữa đô thị và nông thôn, giữa đô thị nhỏ và đô thị lớn đã tạo ra dòng di cư    cơ học về các đô thị lớn để tìm kiếm công ăn việc làm đã làm quá tải hạ tầng đô thị.Vấn đề nhà ở, giao thông, môi trường, an ninh trật tự… đang là những vấn đề phức tạp tại các đô thị lớn. Bên cạnh đó việc nâng loại đô thị thời gian qua còn nhiều bất cập, việc mở rộng đô thị đưa các xã  thành phường để đạt các tiêu chí nâng loại đô thị về quy mô dân số đã đẫn đến tình trạng lãng phí đất đai, đô thị phát triển theo kiểu“vết dầu loang”, không được đầu tư đồng bộ hạ tầng, thiếu kết nối đô thị cũ với mới, làm chất lượng sống đô thị và môi trường bị giảm sút, tình trạng nông thôn hóa đô thị còn phổ biến.

1.2.Kiểm soát Đầu tư phát triển Đô thị chưa theo quy hoạch (thiếu quy hoạch phân khu và chưa có kế hoạch)

Đây là thực trạng phổ biến ở hầu hết các địa phương trong nhiều năm qua nhất là giai đoạn trước năm 2013 (khi chưa có Nghị định 11/2013/NĐ-CP  ngày 14/01/2013 của Chính phủ về quản lý đầu tư phát triển đô thị). Sau khi có các quy hoạch chung được duyệt,  đa phần các địa phương đều dựa trên bản đồ quy hoạch chung để giới thiệu địa điểm cho các nhà đầu tư, hoặc chấp nhận địa điểm do các nhà đầu tư lựa chọn trên nền quy hoạch chung, từ đó nhà đầu tư thuê đo đạc bản đồ xung quanh vị trí được giới thiệu để lập quy hoạch 1/2000 và 1/500 làm cơ sở lập dự án đầu tư phát triển đô thị . Việc triển khai như vậy dẫn đến tình trạng mất cân đối hạ tầng xã hội và không khớp nối được hạ tầng kỹ thuật. Trong khi đó, Điều 29 Luật Quy hoạch đô thị 2009 đã quy định: Quy hoạch phân khu được duyệt là cơ sở để hình thành dự án. Mục đích để đảm bảo khớp nối hạ tầng kỹ thuật ngoài hàng rào các dự án cân đối hạ tầng xã hội và là cơ sở để hình thành các dự án đầu tư phát triển đô thị và làm đầu bài cho quy hoạch chi tiết 1/500. Đây là yêu cầu bắt buộc theo quy định pháp luật.

Trên cơ sở quy hoạch phân khu 1/2000 được duyệt để các địa phương hình thành danh mục các dự án đầu tư phát triển đô thị, kèm theo mỗi dự án là các số liệu cụ thể từ quy hoạch 1/2000 được duyệt (vị trí, quy mô, tính chất, tầng cao, mật độ, hệ số sử dụng đất, bãi để xe, điều kiện đầu nối hạ tầng…) để công khai hóa cho nhà đầu tư đăng ký, lựa chọn và tổ chức đấu thầu chọn chủ đầu tư dự án có sử dụng đất hoặc đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định pháp luật về đấu thầu. Mục đích là lựa chọn được nhà đầu tư có năng lực uy tín và hiệu quả nhất. Rất tiếc nhiều năm qua đa số các địa phương đều chọn phương án chỉ định thầu thay cho đấu thầu.  Điều kiện thiếu quy hoạch phân khu đã để lại nhiều hệ lụy: thiếu sân chơi, bãi đỗ xe, không gian công cộng sinh hoạt cộng đồng, không kết nối được hạ tầng đô thị, không hình thành được các trung tâm công cộng lớn cấp thành phố. Nhiều nhà đầu tư được chỉ định đã giữ đất, không có khả năng đầu tư dẫn đến dự án treo.

Triển khai quy hoạch chung đô thị thiếu quy hoạch phân khu đồng nghĩa với không có đầu bài để lập quy hoạch chi tiết 1/500, do đó việc lập dự án đầu tư phát triển đô thị thiếu cơ sở và trở nên khập khiễng. Thực tế cho thấy thành phố thiếu các trung tâm đô thị cấp thành phố nên không hình thành được bộ mặt đô thị, thiếu các không gian cộng đồng dọc theo các bãi biển… như thành phố Đà Nẵng là một ví dụ.

Mặt khác việc đầu tư phát triển đô thị trên cơ sở “vết dầu loang”  để hình thành các dự án, thiếu chương trình phát triển đô thị và kế hoạch thực hiện cho từng giai đoạn 5 năm và hàng năm dẫn đến đầu tư theo kiểu phong trào dàn hàng ngang thiếu trọng tâm, trọng điểm, lãng phí đất đai và nguồn lực thực hiện. Năm 2013 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 11/2013/NĐ-CP về quản lý đầu tư phát triển đô thị nhằm từng bước lập lại trật tự trong đầu tư phát triển đô thị. Chuyển đầu tư “dàn hàng ngang” thành đầu tư theo “kiểu hàng dọc” thông qua Chương trình phát triển đô thị của mỗi địa phương được lập cho hệ thống đô thị toàn tỉnh và cho từng đô thị . Trên cơ sở đó xác định rõ chương trình ưu tiên và nguồn lực thực hiện cho từng giai đoạn 5 năm, hàng năm (đã hướng dẫn tại Thông tư số 12/2014/TT-BXD ngày 29/8/2014 của Bộ Xây dựng về hướng dẫn lập, thẩm định, phê duyệt Chương trình phát triển đô thị). Chương trình ưu tiên giai đoạn 5 năm đầu cũng là cơ sở  xác định khu vực phát triển đô thị để ưu tiên lập quy hoạch phân khu hình thành dự án, kêu gọi đầu tư và tập trung nguồn lực thực hiện theo đúng tinh thần Nghị định số 11/2013/NĐ-CP thực hiện đầu tư theo quy hoạch, có kế hoạch, có trong tâm, trọng điểm, không dàn trải lãng phí đất đai, tránh tình trạng “Dự án treo”.

Việc đổi màu trong quy hoạch cũng là điều cần được quan tâm. Trong quy hoạch chung đô thị được duyệt, thậm chí quy hoạch phân khu được duyệt bên cạnh mầu đỏ được bôi với dòng ghi chú “Đất công cộng thành phố - hỗn hợp”. Trong quá trình triển khai thực hiện, khái niệm hỗn hợp được khai thác triệt để với quan niệm cho rằng: 2 chức năng trở lên là hỗn hợp, 1 công trình vài chục tầng xây lên chủ yếu là Ở + Dịch vụ = Hỗn hợp. Thực tế một vài tầng để làm dịch vụ còn lại là nhà ở và thế là công trình được xây dựng “đúng quy hoạch” với chức năng “Công cộng - Hỗn hợp”, nhẽ ra công cộng đó phải là: y tế, văn hóa, giáo dục, thể thao, dịch vụ, thương mại... và nhiều chức năng công cộng cấp thành phố… đã nhường chỗ cho Nhà ở + Dịch vụ 1 cách “rất hợp lý”.

1.3.Kiểm soát nâng loại đô thị

Theo quy định pháp luật, hệ thống đô thị Việt Nam gồm 6 loại: Loại đặc biệt, loại I, loại II, loại III, loại IV và loại V. Trong quá trình phát triển, nhiều đô thị cấp thấp đủ điều kiện về tiêu chuẩn và tiêu chí để nâng loại đô thị . Nghị định số 42/2009/NĐ-CP ngày 07/5/2016 trước đây và hiện nay là Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã quy định rõ ràng các tiêu chuẩn và các tiêu chí để nâng loại đô thị, tuy nhiên thực tế áp dụng cũng còn nhiều bất cập. Tình trạng các đô thị được nâng loại và cho nợ chỉ tiêu là phổ biến. Trong đó có những chỉ tiêu trả nợ được, nhưng có những chỉ tiêu khó trả nợ (như: dân số, lao động phi nông nghiệp), do đó lại kéo theo tình trạng mở rộng đô thị. Việc nâng xã trở thành phường là cách tốt nhất để đáp ứng quy mô dân số.

Tuy nhiên, việc mở rộng tràn lan đô thị để sớm được nâng cấp đồng nghĩa với những quyền lợi đô thị được hưởng sau nâng cấp đã trở thành phổ biến dẫn đến nguy cơ “nông thôn hóa thành thị”, phần đất mở rộng chưa được đầu tư hạ tầng đô thị dẫn đến chất lượng cuộc sống không đảm bảo, tình trạng đô thị hóa đất đai nhanh hơn đô thị hóa về mặt dân số, dẫn đến lãng phí đất đai không hình thành được bộ mặt đô thị.

1.4.Kiểm soát nâng cấp đô thị

Quyết định số 758/QĐ-TTg nhằm vào 3 đối tượng chính để lựa chọn nâng cấp bằng các nguồn vốn vay ưu đãi, đó là: (1)  Các đô thị nhỏ mới hình thành, cơ sở hạ tầng còn yếu kém, cần được hỗ trợ đầu tư; (2) Các đô thị hiện có đã phát triển đông dân, mật độ xây dựng cao nhưng cơ sở hạ tầng chưa theo kịp; (3) Các đô thị hạt nhân trong mỗi địa phương, vùng, miền cần tập trung phát triển để trở thành đàu tàu, lôi kéo các địa phương trong vùng cùng phát triển.

Thực tế những năm qua, Cục Phát triển đô thị đã tham mưu cho Lãnh đạo Bộ Xây dựng và Chính phủ lựa chọn các đô thị ưu tiên được vay ưu đãi nguồn vốn của Ngân hàng Thế giới như: Các tỉnh vùng Đồng bằng sông Cửu Long, vùng Trung du miền núi phía Bắc, kế tiếp là các tỉnh Tây Nguyên và Duyên hải Nam Trung Bộ. Kết quả sau những lần cải tiến phương thức vay và giải ngân, từ chỗ phân chia cả gói vốn vay cho các địa phương  chođến việc cải tiến vốn vay và giải ngân theo kết quả thực hiện đã đem lại kết quả khả quan hơn, được Ngân hàng Thế giới đánh giá cao. Tuy nhiên nguồn vốn vay ưu đãi trong tương lai sẽ không còn. Theo quy định của Ngân hàng Thế giới, những nước đã thoát nghèo trong đó có Việt Nam sẽ phải chuyển sang giai đoạn vay thương mại, đòi hỏi việc tìm kiếm các nguồn vay mới và giám sát các địa phương thực hiện vốn vay đầu tư cho hạ tầng khung và các công trình đầu mối hạ tầng kỹ thuật phải được ưu tiên hàng đầu khi sử dụng nguồn vốn vay này đúng mục tiêu của Quyết định số 758/QĐ-TTg.

1.5.Nguồn lực xây dựng đô thị

Phương châm “Lấy đô thị nuôi đô thị” và huy động mọi thành phần kinh tế cùng tham gia xây dựng đô thị, thông qua hình thức xã hội hóa của nhà nước đã mang lại nguồn lực to lớn trong xây dựng đô thị của các địa phương, đẩy nhanh tốc độ xây dựng - đô thị hóa và kết cấu hạ tầng đô thị. Nguồn lực chủ yếu vẫn là từ đất xây dựng đô thị. Theo quy định pháp luật, các dự án đầu tư phát triển đô thị sau khi được xác định trên cơ sở quy hoạch phân khu được duyệt phải công khai trên các phương tiện thông tin đại chúng để các nhà đầu tư tiếp cận được thông tin và tiến hành đăng ký lựa chọn theo nguyên tắc: Các dự án có khả năng thu hồi vốn và sinh lời phải tổ chức đấu thầu hoặc đấu giá để chọn chủ đầu tư. Trường hợp nếu 2 chủ đầu tư trở lên đăng ký cùng 1 dự án phải tiến hành đấu thầu hoặc đấu giá. Trường hợp không có nhà đầu tư hoặc chỉ có 1 nhà đầu tư đăng ký mới áp dụng hình thức chỉ định thầu.

Tuy nhiên thực tế trong nhiều năm qua đa số các địa phương vẫn xem nhẹ quy định đấu thầu, hầu hết là chỉ định thầu. Phương án này đã hạn chế tìm kiếm được nhà đầu tư tiềm năng thật sự có năng lực, có nguồn lực để thực hiện dự án, làm mất đi tính công khai, minh bạch, bình đẳng của thị trường và đặc biệt là mất đi nguồn lực từ giá trị kinh tế đất để tạo vốn cho các địa phương và nhà nước trong quá trình xây dựng đô thị, bởi lẽ nhà đầu tư sau khi được chỉ định tiến hành đo đạc, lập quy hoạch chi tiết 1/500, lập dự án đầu tư để được giao đất chính thức và sau khi đã có đất nhà đầu tư cùng với địa phương tiến hành phương án đền bù giải phóng mặt bằng, sau đó nhà đầu tư bỏ tiền san nền, làm đường, điện, nước, các tuyến dây tuyến ống khác… để tạo ra quỹ đất sạch đã có hạ tầng, lúc này giá trị kinh tế đất đã khác xa so với giá đất đền bù ban đầu, nhiều vị trí giá đất sạch gấp vài trăm lần giá đất ban đầu. Sự trênh lệch giá trị kinh tế đất to lớn này đương nhiên thuộc về chủ đầu tư, mà không thuộc về nhà nước.

Trong khi nhà nước có đủ điều kiện để tổ chức làm ra quỹ đất sạch trước khi xuất đầu tư để giao lại cho các chủ đầu tư được lựa chọn. Lúc đó nhà đầu tư có trách nhiệm chi trả phần nhà nước đã đầu tư hạ tầng cho mỗi m2 đất. Sự trênh lệch giá trị kinh tế đất lúc này mới thực sự vào túi nhà nước để tạo nguồn lực tiếp tục đầu tư cho các dự án khác, vừa thu được nguồn kinh phí lớn mà vẫn đảm bảo kết nối hạ tầng kỹ thuật cho toàn bộ khu vực phát triển đô thị, tạo nên bộ mặt đô thị đồng bộ, khang trang. Vấn đề xã hội hóa trong đầu tư phát triển đô thị trong giai đoạn vừa qua chủ yếu theo hình thức đối tác công tư (PPP) và BT. Đây là phương thức xây dựng - chuyển giao nhà đầu tư bỏ vốn xây dựng, sau đó bàn giao cho nhà nước, đổi lại nhà nước hoàn trả chủ đầu tư quỹ đất tương ứng với chi phí bỏ ra. Những trường hợp đã áp dụng chủ yếu là chung cư cải tạo; xây dựng công viên cắt ra một phần đất để hoàn trả nhà đầu tư; cống hóa các tuyến kênh, mương, sông thoát nước trong đô thị, làm các tuyến giao thông…

Những ưu điểm của phương thức này là huy động được nguồn lực xã hội hóa để giải quyết được những dự án ưu tiên, những vấn đề dân sinh bức xúc của đô thị trong điều kiện nhà nước không có đủ vốn để đầu tư rộng khắp. Mặt hạn chế  chủ yếu là chủ trương không rõ ràng cho mỗi dự án trước khi hợp đồng BT, đó là dự án nào thì được “BT tại chỗ” và dự án nào phải “BT theo quy hoạch”. Trường hợp vị trí dự án không bị khống chế về tầng cao quy hoạch, mật độ xây dựng, chỗ để xe… thì áp dụng BT tại chỗ có nghĩa là nhà đầu tư cân bằng thu chi tài chính tại dự án đó (ví dụ: 1 nhà chung cư cải tạo được phép xây dựng đủ để tái định cư tại chỗ, ngoài ra còn dư diện tích sàn để bán thu hồi vốn và sinh lời).

Trường hợp dự án bị khống chế về quy hoạch (như khu vực bị hạn chế phát triển hay khu vực nội đô lịch sử của Hà Nội) thì áp dụng phương thức “BT theo quy hoạch” có nghĩa là: nhà đầu tư căn cứ theo đúng quy hoạch được duyệt để triển khai dự án - phần thu hồi vốn sinh lời tương ứng chi phí đầu vào sẽ được nhà nước thanh toán tại vị trí đất khác có thể là dự án khu đô thị mới phù hợp quy hoạch để đảm bảo nguyên tắc thu hồi vốn và sinh lời của chủ đầu tư và đảm bảo được quy hoạch theo yêu cầu quản lý nhà nước. Thời gian qua, chủ trương BT không rõ ràng để đảm bảo nguyên tắc trên, nên các dự án theo mô hình BT và xã hội hóa còn nhiều hạn chế  như thu hồi được vốn cho chủ đầu tư thì phá vỡ quy hoạch ,   giữ được quy hoạch thì không có nhà đầu tư. Tình trạng cống hóa kênh mương, xây dựng công viên, làm tuyến giao thông, các bãi để xe cũng là như vậy. Nên chăng áp dụng (PPP) đối với các dự án hạ tầng kỹ thuật đô thị và các dự án tái phát triển đô thị nhất là khi mở đường trong đô thị và khai thác quỹ đất hai bên đường theo quy hoạch.

1.6.Phát triển đô thị ứng phó biến đổi khí hậu

Đây là vấn đề thời sự không chỉ đối với Việt Nam mà với các nước trên thế giới, nhất là các quốc gia có đường biển dài. Ngoài chịu tác động chung của thiên tai bão lũ thì Việt Nam còn hứng chịu các tác động từ biển như: Triều cường, nước biển dâng, sạt lở đất. Theo thống kê, Việt Nam có tới hàng trăm đô thị nằm ven bờ biển và việc phòng chống thiên tai, hạn chế ảnh hưởng xấu của thời tiết đã được nhà nước quan tâm đặc biệt. Quyết định số 2623/QĐ-TTg ngày 31/12/2013 yêu cầu các địa phương xây dựng kế hoạch hành động ứng phó biến đổi khí hậu cho các đô thị của mình trong đó việc lập bản đồ xác định các khu vực cấm, hạn chế xây dựng theo kịch bản biến đổi khí hậu của Bộ Tài nguyên và Môi trường và theo thực tế các địa phương cùng các khu vực nguy cơ cao sạt lở đất, lũ lụt, triều cường. Đối với các đô thị ven biển nằm trong vùng ngập lụt, không khuyến khích phát triển mới, từng bước có kế hoạch di dời sang vùng đất an toàn, trường hợp không di dời được phải có giải pháp“Sống chung với lũ” bằng các biện pháp thiết kế quy hoạch, thi công đảm bảo an toàn cho người dân. Tuy nhiên thực tế các địa phương triển khai chậm và chưa hiệu quả, lý do chính vẫn là chưa nhận thức đầy đủ tầm quan trọng của ứng phó biến đổi khí hậu và thiếu kinh phí lập bản đồ nhằm cảnh báo cho các chủ đầu tư, người dân, và cơ quan quản lý biết tránh được các rủi do từ thiên tai.

1.7.Mô hình phát triển đô thị xanh - sinh thái - thông minh - phát triển bền vững

Đây là một xu thế tất yếu phát triển đô thị của các quốc gia trên thế giới. Việt Nam cũng không nằm ngoài quy luật này. Việc triển khai áp dụng mô hình đô thị xanh - sinh thá-i thông minh hướng tới phát triển bền vững là định hướng phát triển chung của các đô thị Việt Nam và mới được bắt đầu. Đô thị xanh không chỉ nhiều cây xanh mà còn là: sử dụng năng lượng sạch, tiết kiệm năng lượng, sử dụng vật liệu thân thiện môi trường, tái sử dụng nguồn chất thải,  kiểm soát được nguồn chất thải vào môi trường nhất là CO2 và hiệu ứng nhà kính trong đô thị. Khó khăn lớn nhất trong lĩnh vực này là hệ thống tiêu chuẩn, quy phạm và các tiêu chí nhận diện công trình xanh ở Việt Nam chưa được ban hành đầy đủ và đồng bộ để áp dụng vào các đồ án quy hoạch, làm cơ sở lập dự án đầu tư xây dựng phát triển đô thị. Do vậy, các dự án đang áp dụng thí điểm các tiêu chí xanh của các nước trong khu vực và thế giới, nhiều công trình được công nhận chứng chỉ xanh nhưng còn nhỏ lẻ và chưa phổ biến, những giải pháp về cơ chế chính sách khuyến khích các chủ đầu tư phát triển công trình xanh ở Việt Nam còn thiếu đã hạn chế rất nhiều đến việc thực hiện Quyết định số 1393/QĐ-TTg và Quyết định số 403/QĐ-TTg của Thủ tướng. Đây là những vấn đề cần được nhà nước chỉ đạo các cơ quan chức năng quan tâm tháo gỡ sớm.

Mục tiêu phát triển bền vững: Trong quá trình phát triển đô thị cần được nhận thức cụ thể và rõ ràng hơn trong chỉ đạo, điều hành, đó là phát triển không chỉ là tăng trưởng bằng mọi giá mà đi liền với nó là mục tiêu giảm thất nghiệp, giảm đói nghèo,  giảm bất bình đẳng xã hội và mục tiêu bền vững luôn dựa trên 3 trụ cột chínhlà Kinh tế - Xã hội - Môi trường. Cuối cùng lấy sự hài lòng của người dân là thước đo mức độ hạnh phúc của một thành phố.

1.8.Năng lực quản lý của cơ quan chức năng và chính quyền địa phương

Muốn quản lý tốt quá trình phát triển đô thị, trước hết người quản lý phải có công cụ quản lý. Công cụ quản lý quy hoạch phát triển đô thị trước hết là quy hoạch (quy hoạch tổng thể đô thị quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch chung đô thị, các quy hoạch chi tiết tiếp theo) và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan. Thực tế hiện nay hầu hết các đô thị đều có quy hoạch chung, quy hoạch chuyên ngành và quy hoạch phân khu, chi tiết được duyệt, tuy nhiên, quy hoạch còn yếu và thiếu. Theo quy định, thiết kế đô thị là một nội dung của đồ án quy hoạch được phê duyệt đồng thời với đồ án quy hoạch và thiết kếđô thị được duyệt là cơ sở để cấp phép xây dựng trong đô thị, nhưng thực tế công cụ này còn rất thiếu nếu như không nói nhiều đô thị còn không có đã ảnh hưởng rất lớn đến quản lý bộ mặt kiến trúc đô thị.

Tình trạng cấp phép trên cơ sở thỏa thuận kiến trúc, quy hoạch đã để lại nhiều bất cập trong quản lý và gây nhiều hạn chế tiêu cực. Mặt khác nhiều vấn đề nảy sinh từ thực tiễn nhưng chưa được pháp luật điều tiết như: Codotel, Officetel và nhiều loại hình đầu tư khác các cơ quan quản lý chuyên môn chưa kịp thời nắm bắt và tham mưu cho cho Chính phủ để tháo gỡ cho các chủ đầu tư và đảm bảo quyền lợi hợp pháp cho người dân khi mua các sản phẩm này. Bên cạnh đó, việc điều chỉnh cục bộ quy hoạch trong quá trình thực hiện quy hoạch còn quá dễ dãi đã dẫn đến tình trạng phá vỡ quy hoạch ban đầu làm méo mó đô thị là vấn đề lớn cần quan tâm.

2.BIỆN PHÁP THÁO GỠ VÀ ĐỊNH HƯỚNG PHÁT TRIỂN

Sau nhiều năm phát triển, lần đầu tiên văn kiện Đại hội XII của Đảng đề cập cụ thể về phát triển đô thị đã chỉ rõ: Đến 2020, tỷ lệ tăng trưởng kinh tế GDP và GDP đầu người tiếp tục phát triển ổn định, đạt 6,6%- 6,9%; tỷ trọng công nghiệp và dịch vụ trong GDP đạt 85%; tỷ lệ đô thị hóa đạt 38% - 40% đã nói lên vai trò, vị trí, tầm quan trọng của đô thị hóa ở Việt Nam.

Đối với đô thị: Đổi mới cơ chế chính sách, kiểm soát chặt chẽ quá trình đô thị hóa theo quy hoạch và có kế hoạch từng bước hình thành hạ tầng đô thị có kết cấu  đồng bộ - hiện đại, thân thiện môi trường. Hệ thống đô thị bao gồm: một số đô thị lớn, nhiều đô thị vừa và nhỏ, liên kết và phân bổ hợp lý trên các vùng, chú trọng phát triển đô thị miền núi, phát triển mạnh các đô thị ven biển, nâng cao chất lượng, tính đồng bộ, năng lực cạnh tranh, chú trọng phát huy vai trò giá trị đặc trưng của các đô thị động lực phát triển kinh tế cấp quốc gia và cấp vùng, hình thành phát triển các đô thị sinh thái, du lịch, khoa học, di sản.

Chuyển đổi cơ cấu kinh tế xây dựng nông thôn mới gắn với quá trình đô thị hóa một cách hợp lý, thu hẹp khoảng cách về phát triển giữa đô thị và nông thôn, tăng cường kết nối nông thôn - đô thị, phối hợp các chương trình phát triển công nghiệp - dịch vụ và đô thị với chương trình phát triển nông thôn. Đây là căn cứ chỉ đạo quan trọng làm cơ sở để rà soát, sửa đổi bổ sung quy hoạch tổng thể hệ thống đô thị Việt Nam phù hợp với giai đoạn phát triển mới, từ đó làm cơ sở rà soát điều chỉnh bổ sung các chương trình và kế hoạch phát triển đô thị cho từng giai đoạn phù hợp với điều kiện thực tế vùng, miền. Nên chăng cần tập trung vào các nhóm giải pháp chính như sau:

2.1.Kiểm soát quá trình đô thị hóa: Không mở rộng đô thị tràn lan, phát huy hiệu quả sử dụng đất, nâng cao chất lượng đô thị, kiểm soát di dân cơ học vào các thành phố lớn bằng biện pháp tổng thể, khuyến khích phát triển các đô thị vừa và nhỏ hợp lý trên cả nước, tạo nhiều công ăn việc làm tại chỗ để hạn chế di dân có trình độ vào các đô thị lớn tránh hình thành các siêu đô thị.

2.2.Kiểm soát chất lượng đô thị: Tập trung phát triển cácdịch vụ đô thị, hạ tầng đồng bộ, bảo vệ môi trường và nâng cao tính cạnh tranh đô thị.Trước mắt giải quyết các dịch vụ đô thị thiết yếu như nhà ở cho người nghèo, nước sạch, vệ sinh môi trường và các công trình hạ tầng đầu mối.

2.3.Kiểm soát quá trình đầu tư phát triển đô thị: Theo đúng quy hoạch và có kế hoạch, yêu cầu các địa phương căn cứ quy hoạch vùng tỉnh và quy hoạch chung của các đô thị được duyệt để lập chương trình phát triển đô thị cho hệ thống đô thị trên địa bàn tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và cho từng đô thị, nhằm xác định lộ trình từng bước thực hiện quy hoạch chung đô thị và quy hoạch vùng tỉnh theo từng giai đoạn 5 năm và hàng năm. Xác định chương trình ưu tiên để tập trung nguồn lực đầu tư phát triển, tránh đầu tư dàn trải theo kiểu phong trào. Từ đó xác định khu vực phát triển đô thị để lập kế hoạch thực hiện theo đúng tinh thần của Nghị định số 11/2013/NĐ-CP của Chính phủ và Thông tư số 12/2014/TT-BXD.

2.4.Kiểm soát quá trình nâng loại Đô thị: Tránh hiện tượng“Nông thôn hóa đô thị” bằng cách tuân thủ chặt chẽ các quy định của Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13. Chú trọng các chỉ tiêu dẫn đến “Điểm liệt” trong quá trình nâng loại đô thị.

2.5.Kiểm soát phát triển đô thị ứng phó với biến đổi khí hậu: Theo đúng tinh thần Quyết định số 2623/2013/QĐ-TTg triển khai các chương trình trọng tâm, trước mắt tập trung xây dựng bản đồ cảnh báo thiên tai tại các địa phương nhất là các đô thị ven biển và các vùng nguy cơ cao lở đất, lũ ống, lũ quét, và các vùng ngập lụt. Xác định rõ các khu vực cấm và hạn chế xây dựng, công bố công khai, thậm chí cắm mốc các vùng nguy hiểm để hạn chế thiệt hại, nhất là tính mạng của con người.

2.6.Kiểm soát đô thị tăng trưởng xanh, phát triển bền vững: Ngay từ khâu lập quy hoạch, nhà nước sớm ban hành hệ thống tiêu chuẩn, quy phạm về lĩnh vực này để các địa phương và chủ đầu tư áp dụng, cần có cơ chế khuyến khích các chủ đầu tư tham gia đẩy mạnh phát triển công trình xanh hướng tới mục tiêu bền vững. Bên cạnh đó sớm ban hành tiêu chí công nhận công trình xanh để tôn vinh các chủ đầu tư có nhiều thành tích trong lĩnh vực này một cách chính thức.

2.7.Tạo nguồn lực phát triển đô thị từ đất đai: Tránh tình trạng “bán lúa non” hiện nay theo hình thức chỉ định thầu. Nhà nước sớm hình thành các Tổng công ty phát triển hạ tầng đô thị cho từng khu vực phát triển với nhiệm vụ chính là giải phóng mặt bằng và đầu tư hạ tầng kỹ thuật khung cùng các công trình kỹ thuật đầu mối để tạo ra các quỹ đất sạch. Kết nối được hạ tầng chung đô thị, đặc biệt là tạo ra sự chênh lệch về giá trị kinh tế đất tạo nguồn thu cho nhà nước để tiếp tục đầu tư cho các khu vực phát triển đô thị khác theo đúng quy hoạch đô thị đã duyệt. Tổng công ty này được quyền huy động vốn đầu tư từ các chủ đầu tư đăng ký tham gia đầu tư vào khu vực phát triển đô thị. Trường hợp chủ đầu tư đăng ký tham gia nhưng đấu thầu không trúng nhà nước sẽ hoàn trả phần vốn góp ban đầu. Những chủ đầu tư nào trúng thầu phần góp vốn ban đầu được trừ vào phần tiền sử dụng đất sạch do Tổng công ty nhà nước đã bỏ ra theo nguyên tắc “Thừa thì trả lại, thiếu phải bù vào”.

2.8.Tăng cường năng lực quản trị đô thị: Thông qua chương trình đạo tạo, đào tạo lại theo Quyết định số 1961/QĐ-TTg nhằm tạo điều kiện tập huấn, nâng cao năng lực quản lý phát triển đô thị cho các cấp chính quyền, các cán bộ chuyên môn các địa phương, cung cấp thông tin, phổ biến các mô hình thành công để các địa phương học hỏi vận dụng vào thực tiễn địa phương mình cùng phát triển. Đây là việc làm thường xuyên, liên tục, đổi mới phương pháp lên lớp, cải tiến giáo trình, tài liệu học tập, phù hợp với các quy định mới của pháp luật và những tình huống mới nảy sinh từ thực tế. Và cuối cùng là nhà nước tiếp tục hoàn chỉnh cơ chế, chính sách, văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quy hoạch- quản lý phát triển đô thị để thực hiện tốt hơn mục tiêu của Quy hoạch tổng thể hệ thống đô thị Việt Nam hướng đến phát triển bền vững, đạt hiệu quả cao trên cả ba lĩnh vực kinh tế - xã hội - môi trường./