Hội Quy hoạch Phát triển đô thị Việt Nam góp ý cho Luật Quy hoạch

KTS. Trần Ngọc Chính 

Chủ tich Hội Quy hoạch Phát triển đô thị Việt Nam

Đây là ý kiến của Chủ tịch Hội Quy hoạch Phát triển đô thị Việt Nam phục vụ chương trình giám sát của Quốc hội về việc thực hiện chính sách, pháp luật về công tác quy hoạch kể từ khi Luật Quy hoạch có hiệu lực thi hành.

Năm 2017, Luật Quy hoạch ra đời và chính thức có hiệu lực vào tháng 01/01/2019. Sau hơn 3 năm Luật Quy hoạch thực hiện, đã bộc lộ một số tồn tại, hạn chế trong việc triển khai lập, thẩm định, quyết định/phê duyệt quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng và quy hoạch tỉnh ở các địa phương, cụ thể:

1- Về Quy hoạch tổng thể quốc gia

Theo quy định của Luật Quy hoạch, việc lập Quy hoạch tổng thể quốc gia nhằm đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ, khớp nối hệ thống quy hoạch trong cả nước. Đó là sự khớp nối đồng bộ giữa quy hoạch tổng thể quốc gia - quy hoạch ngành - quy hoạch không gian biển quốc gia, để làm căn cứ lập quy hoạch vùng và quy hoạch tỉnh.

Theo Điều 6 Luật Quy hoạch thì khi lập các “hợp phần quy hoạch” phải phù hợp với các quy hoạch cấp trên như quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch ngành, quy hoạch vùng… Việc quy hoạch tổng thể quốc gia hiện chưa được ban hành sẽ thiếu các căn cứ để phê duyệt quy hoạch vùng và quy hoạch tỉnh.  Đây chính là nút thắt mà đã hơn 3 năm thực thi Luật Quy hoạch đến nay, mới chỉ có quy hoạch chuyên ngành, một quy hoạch vùng và một quy hoạch tỉnh được phê duyệt.

Luật Quy hoạch có hiệu lực từ 1/1/2019 cũng đồng nghĩa với việc các Luật Quy hoạch chuyên ngành trước đây sẽ hết hiệu lực, trong khi các quy hoạch thực hiện theo Luật Quy hoạch mới lại chưa có, đã gây rất nhiều khó khăn cho các dự án. Nhiều quy hoạch đã lập xong nhưng không thể điều chỉnh bổ sung và phê duyệt theo quy định của pháp luật chuyên ngành, mà phải trình thủ tục mới theo Luật Quy hoạch. Do đó đã gây ách tắc ảnh hưởng đến đầu tư phát triển.

Việc phải chờ quy hoạch tổng thể quốc gia được phê duyệt rồi mới lập quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh, sẽ không đảm bảo được yêu cầu tiến độ lập cho giai đoạn 2021-2030. Muốn đáp ứng yêu cầu này, quy hoạch tỉnh của 63 tỉnh thành và quy hoạch tổng thể quốc gia phải được thực hiện song song, đồng thời. Tuy nhiên, việc lập quy hoạch tổng thể quốc gia bằng cách tích hợp các quy hoạch ngành và quy hoạch xây dựng, đòi hỏi mất nhiều thời gian và nguồn lực. Thêm vào đó, việc điều chỉnh sẽ rất khó, nếu có sự thay đổi mục tiêu chiến lược, trước những tác động như biến đổi khí hậu, dịch bệnh (như đại dịch COVID-19), sự phát triển của khoa học công nghệ,… hay những biến động chính trị trên thế giới. Như vậy quá trình điều chỉnh chắc chắn sẽ tốn nhiều thời gian và chi phí.

Mặt khác, loại Quy hoạch mới này ít (hoặc không) phù hợp với thông lệ quốc tế, dẫn đến sự chồng chéo giữa các loại quy hoạch.

Quy hoạch xây dựng (được quy định trong Luật Xây dựng 2014) là loại quy hoạch vật thể, là việc sắp xếp, phân bố không gian các hoạt động kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh gắn với phát triển kết cấu hạ tầng, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường trên một vùng lãnh thổ được xác định, nhằm sử dụng hiệu quả các nguồn lực của đất nước và phục vụ mục tiêu phát triển bền vững trong thời kỳ lập quy hoạch.

Quy  hoạch tổng thể quốc gia thực chất nội hàm là quy hoạch phi vật thể, thông qua hiện trạng và dự báo phát triển về chỉ số phát triển của vùng, của đất nước, chỉ số về dân số, lao động và các số liệu cho các ngành nông nghiệp, công nghiệp, du lịch, dịch vụ… tích hợp với quy hoạch vật thể như các loại quy hoạch xây dựng.

Vì vậy, nên chăng thay vì lập quy hoạch tổng thể quốc gia chỉ nên lập Chiến lược phát triển tổng thể quốc gia, trên cơ sở chiến lược của các Bộ ngành, ví dụ như chiến lược phát triển giao thông vận tải Việt Nam, chiến lược quốc gia về phát triển nhà ở, chiến lược quốc gia về cấp nước sạch…. Như vậy sẽ linh hoạt trong quá trình chỉ đạo và có thể thực hiện được ngay. Giống như trước đây, chúng ta thường xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội cho từng giai đoạn vừa dễ chỉ đạo thực hiện, vừa dễ điều chỉnh. Việc điều chỉnh một Quy hoạch tổng thể quốc gia đã được phê duyệt sẽ là một việc rất mất thời gian và phức tạp, trong khi khả năng phải điều chỉnh Quy hoạch tổng thể quốc gia rất có khả năng xảy ra trước những biến động như đã phân tích ở trên. Vì vậy, việc nên chọn xây dựng một chiến lược thay thế cho quy hoạch sẽ chủ động hơn trong quá trình thực hiện.

Một bất cập khác trong triển khai Luật Quy hoạch khi xây dựng quy hoạch tổng thể quốc gia đó là thiếu “nhạc trưởng” và người đứng đầu của từng ngành chịu trách nhiệm làm đầu mối khớp nối, phối hợp và chỉ đạo cách làm, cái nào làm trước, cái nào làm sau để tạo ra phản ứng dây chuyền theo hướng tích cực.  Có như vậy mới phát huy tiềm năng và thế mạnh của các ngành trong quá trình phát triển kinh tế xã hội, phát triển không gian vùng lãnh thổ và hỗ trợ lẫn nhau cùng phát triển.

2- Về quy hoạch vùng

Cũng theo Luật Quy hoạch, chúng ta phải lập 06 quy hoạch vùng cho 6 vùng kinh tế- xã hội. Đó là Vùng trung du và miền núi phía Bắc; Vùng đồng bằng sông Hồng; Vùng Bắc Trung bộ và Duyên hải Miền Trung; Vùng Tây Nguyên; Vùng Đông Nam Bộ; và vùng Đồng bằng sông Cửu Long. Hiện tại, mới chỉ có Quy hoạch vùng ĐBSCL được phê duyệt.

Đây là quy hoạch vùng đầu tiên ở nước ta được lập theo Luật Quy hoạch, nhằm tích hợp tất cả các nội dung phát triển kinh tế- xã hội, phát triển không gian, hệ thống đô thị nông thôn trên một vùng lãnh thổ rộng lớn. Đây là quy hoạch đã được nghiên cứu công phu, khoa học, đã đưa ra các định hướng phát triển và làm cơ sở pháp lý cho công tác lập quy hoạch tỉnh của 13 địa phương trong toàn vùng. Thông qua quy hoạch vùng ĐBSCL, phương hướng tổ chức không gian và phát triển của các ngành, lĩnh vực trên phạm vi lãnh thổ của vùng sẽ được cụ thể hóa và kết nối, thống nhất, đồng bộ, trở thành công cụ thực hiện chức năng quản lý nhà nước để triển khai các quy hoạch cấp dưới một cách thiết thực và hiệu quả.

Tuy nhiên, do quy hoạch tổng thể quốc gia chưa được lập và phê duyệt, nên trong Quy hoạch vùng ĐBSCL lần này (QĐ phê duyệt số 287/QĐ-TTg ngày 28/2/2022) chưa làm nổi bật và thể hiện được sự đóng góp của các ngành trên các bản đồ kèm theo quyết định; Những định hướng lớn nhất trong quy hoạch vùng chưa thấy rõ: đó là vấn đề về quy hoạch đô thị & phát triển không gian. Số lượng các đô thị, phân cấp đô thị trong các giai đoạn chưa thể hiện được quá trình đô thị hóa ở vùng; chưa rõ tỷ lệ đô thị hóa ở ĐBSCL so với tỷ lệ đô thị hóa cả nước trong 10 năm và 30 năm sau. Trong khi đó, đây là một khâu đột phá trọng yếu trong quá trình phát triển kinh tế- xã hội.

Lý thuyết vành đai đô thị “vành khăn- vầng trăng khuyết bị tác động rất lớn qua quá trình chuyển đổi kinh tế và sự tác động đô thị hóa của vùng TP. HCM, trong khi hệ thống giao thông phía Nam ĐBSCL chưa được cải thiện, nên sự lan tỏa về kinh tế và đô thị hóa chịu ảnh hưởng khá nặng nề. Bản đồ thể hiện khu vực có tiềm năng trở thành đô thị ở ĐBSCL chủ yếu mới chỉ tập trung ở phần phía Đông sông Hậu và ôm một phần đô thị của Cần Thơ và An Giang, dọc theo sông Hậu ở phía Tây. Trong khi định hướng phát triển thành phố Cần Thơ (đô thị loại I) trực thuộc Trung ương thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 lại chưa rõ, nhất là vành đai đô thị trung tâm ở phía Nam sông Hậu. Việc kết nối giữa các thị trấn, thị tứ; giữa đô thị với nông thôn trong vùng cũng chưa được làm rõ, chưa làm nổi bật vị thế của ĐBSCL.

Việc không có quy định, hướng dẫn cụ thể về nội dung của hồ sơ bản vẽ như bản đồ chính, tỷ lệ… và mức độ thể hiện trên bản đồ như khai thác không gian biển; hệ thống cảng biển, cảng sông, các khu công nghiệp, khu phát triển năng lượng tái tạo… đã làm mất cân đối giữa các ngành trong vùng ĐBSCL và giữa các địa phương.

Vì vậy, để có được một Quy hoạch hoàn chỉnh cần tiến hành đánh giá và kế thừa những nội dung trong quy hoạch không gian vùng lãnh thổ đã được đề cập trong đồ án Điều chỉnh quy hoạch xây dựng vùng đồng bằng sông Cửu Long đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2050. đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt (QĐ số 68/QĐ-TTg ngày 15/01/2018).

Bên cạnh đó, hạn chế lớn nhất trong quy hoạch vùng hiện nay, đó là thiếu bộ máy quản lý, cơ chế phối hợp và cơ chế hoạt động chung của vùng. Điều này ngay cả trong trong Luật tổ chức chính quyền địa phương cũng chưa đề cập đến cấp chính quyền vùng.  Việc quản lý phát triển vùng liên tỉnh chủ yếu theo nguyên tắc hợp tác và chỉ đạo của Trung ương. Trong khi đó, theo kinh nghiệm của một số quốc gia như Anh, Pháp, Nhật Bản,… đều có cơ quan quản lý vùng liên tỉnh.

Vì vậy, mỗi vùng cần có bộ máy để quản lý quy hoạch vùng và liên kết vùng theo đúng quy hoạch, trên cơ sở quy chế hoạt động cấp vùng. Kinh nghiệm quản lý phát triển vùng ở các nước cho thấy, dù quản lý vùng theo hình thức nào, thì cơ quan quản lý vùng cần tôn trọng các chức năng và quyền hạn của các địa phương trong vùng, để công tác quản lý vùng thực sự thiết thực và mang lại hiệu quả.

3- Về quy hoạch tỉnh

Hiện tại (02/2022), mới chỉ có Quy hoạch tỉnh Bắc Giang thời kỳ 2021 – 2030, tầm nhìn đến năm 2050 được lập và đã được phê duyệt theo Luật Quy hoạch. Về bản chất, quy hoạch tỉnh không có sự khác biệt nhiều so với quy hoạch xây dựng vùng tỉnh trước đây theo Luật Xây dựng (đã được thực hiện theo hướng tích hợp, đa ngành). Ngoại trừ các thành phố trực thuộc Trung ương, các tỉnh đã có quy hoạch xây dựng vùng tỉnh đã được lập, phê duyệt và đã phát huy vai trò quy hoạch của tỉnh, để chỉ đạo các quy hoạch cấp dưới.

 

Ảnh Quy hoạch tỉnh Bắc Giang lấy từ bài vũ ngọc tuấn

Vì tuân theo quy định của Luật Quy hoạch, nên trong quy hoạch tỉnh lần này mang nhiều nội dung của một quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh. Nhưng còn thiếu (hoặc chưa thể hiện rõ) yếu tố quan trọng về tầm nhìn (cái đích phải hướng đến), các giải pháp tổ chức không gian lãnh thổ của tỉnh (theo cách phân bố lực lượng sản xuất) gắn với quy hoạch hệ thống đô thị, nông thôn và phát triển hạ tầng khung (kinh tế, kĩ thuật) của tỉnh, trong mối liên kết với các vùng lân cận và quốc gia. Nhất là trên hệ thống bản đồ, bản vẽ đều chưa thể hiện các nội dung này.

Trong khi đó, theo Điều 28, Nghị định số 37/2019/NĐ-CP, các nội dung của quy hoạch tỉnh phải thể hiện rõ không gian lãnh thổ, hiện trạng sử dụng đất, hiện trạng hệ thống đô thị và nông thôn, các phương án quy hoạch hệ thống đô thị, phát triển hạ tầng; phương án quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện… Đồng thời,  Điều 6 của Luật Quy hoạch quy định về mối quan hệ giữa các loại quy hoạch, thì việc chưa tổ chức lập, phê duyệt quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển, quy hoạch sử dụng đất quốc gia, nhất là về không gian lãnh thổ. sẽ làm cho Quy hoạch tỉnh Bắc Giang mặc dù đã được phê duyệt, nhưng cũng chưa đủ cơ sở để triển khai thực hiện.

Trước đây, các quy hoạch xây dựng cũng đã áp dụng theo phương pháp lồng ghép, tích hợp đa ngành, bao gồm quy hoạch không gian lãnh thổ và quy hoạch hệ thống đô thị, như quy hoạch xây dựng các đô thị, các điểm dân cư nông thôn, các khu công nghiệp, khu chức năng đô thị, hạ tầng xã hội, hạ tầng kỹ thuật… Trong đó, quy hoạch không gian lãnh thổ xác định những định hướng phát triển, sắp xếp không gian và phân bổ nguồn lực cho các hoạt động kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh, môi trường, kết nối với một tầm nhìn chung, một chiến lược phát triển hướng tới những mục tiêu ưu tiên và được gắn với việc tổ chức thực hiện.

Do vậy, việc lập quy hoạch tỉnh (theo Luật Quy hoạch) nên chăng, cần có sự xem xét, đánh giá lại và kế thừa từ những quy hoạch xây dựng nói trên. Đó là những quy hoạch có tính chất kỹ thuật, chuyên ngành, đã được thực hiện suốt 50 năm qua. Loại hình quy hoạch này phù hợp với thông lệ quốc tế, được gọi là quy hoạch không gian hoặc quy hoạch vật thể, mà ở nước ta gọi chung là Quy hoạch xây dựng.

4- Về việc xây dựng quy hoạch tỉnh thành phố Hà Nội, TP.HCM

Ở nước ta có 5 thành phố trực thuộc Trung ương (Hà Nội, TP.HCM, Đà Nẵng, Hải Phòng và Cần Thơ) từ lâu đã được lập Quy hoạch chung xây dựng cho 20 năm và tầm nhìn đến 30, 40 năm. Những đồ án quy hoạch chung xây dựng của 5 đô thị này cũng như nhiều đô thị quan trọng khác được các tư vấn quốc tế và tư vấn trong nước có kinh nghiệm lập, được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Đây là đồ án làm cơ sở cho việc triển khai các quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết, thiết kế đô thị để từ đó lập các dự án đầu tư xây dựng.

Trên cơ sở tuân thủ Luật Xây dựng, Luật Quy hoạch đô thị và các Luật có liên quan, trong thực tế xây dựng đô thị, các quy hoạch này đã phát huy tác dụng trong việc triển khai xây dựng và quản lý đô thị có hiệu quả. Đó là minh chứng cho công tác quy hoạch xây dựng trong thời gian qua.

Hà Nội là Thủ đô của cả nước, năm 2011 đã có Quy hoạch chung được duyệt. Hơn 10 năm qua, Hà Nội đã triển khai thực hiện các quy hoạch cấp dưới để lập các dự án đầu tư và đã hình thành một Hà Nội rất phát triển, hiện đại và năng động. Ảnh Google

Vì vậy, nếu thực hiện quy hoạch tỉnh cho 5 đô thị trực thuộc Trung ương theo Luật Quy hoạch sẽ rất khó thực thi, do những nội dung quan trọng như tổ chức không gian, tổ chức cảnh quan, tổ chức hệ thống hạ tầng xã hội, hạ tầng kỹ thuật và tổ chức quản lý các khu chức năng rất khó thực hiện và không khả thi. Áp theo Luật Quy hoạch mới, các quy hoạch trước đây đã đạt được yêu cầu từ 80- 90%. Nếu bây giờ lập quy hoạch thành phố trực thuộc Trung ương theo Luật Quy hoạch thì khối lượng dữ liệu, thông tin cần tích hợp là rất lớn và phức tạp, kéo theo quá trình lập, thẩm định, lấy ý kiến, thủ tục thỏa thuận, với các ngành, các cấp… sẽ cần rất nhiều thời gian. Mỗi ngành lại có định hướng, chỉ tiêu riêng, gây khó khăn khi thống nhất, tích hợp trong cùng một quy hoạch.

Ví dụ, Thủ đô Hà Nội vừa phải triển khai nghiên cứu lập Quy hoạch tỉnh theo Luật Quy hoạch, vừa phải tổ chức lập điều chỉnh tổng thể Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050 theo kỳ rà soát (theo Luật Xây dựng và Luật Quy hoạch đô thị) và xây dựng Chương trình phát triển đô thị đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050… Đây là điều không cần thiết, gây tốn kém về nguồn lực và thời gian thực hiện.

Vì vậy, nên chăng việc lập quy hoạch cho các thành phố trực thuộc Trung ương theo Luật Quy hoạch chỉ nên theo hướng rà soát, bổ sung những nội dung còn thiếu để có một quy hoạch chung.

Hiện nay, nếu theo Luật Quy hoạch thì Hà Nội phải xây dựng Quy hoạch Thủ đô Hà Nội. Quy hoạch Thủ đô Hà Nội thực chất chỉ là cái tên khác của Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô Hà Nội, mà các nội dung trong đó đã được Quốc hội, Chính phủ phê duyệt với slogan rất đặc sắc “Hà Nội Xanh - Văn hóa - Văn minh - Hiện đại”.

Vậy, việc có thêm Quy hoạch Thủ đô để theo Luật Quy hoạch, với sự tốn kém đến hơn 100 tỷ, lại vừa gây khó khăn, chồng chéo cho Quy hoạch chung xây dựng thủ đô Hà Nội, sẽ vừa kéo dài thời gian, làm khó khăn cho công tác thẩm định 2 quy hoạch này và lãng phí tiền bạc của quốc gia. Đối với quy hoạch tỉnh TP.HCM cũng tương tự như vậy, cũng sẽ gây chồng chéo, tốn kém trên 100 tỷ.

5- Kết luận và kiến nghị

Một số phân tích về những bất cập, hạn chế của Luật Quy hoạch như đã nêu trên, cho thấy để Luật Quy hoạch được hoàn chỉnh và đi vào cuộc sống, thì rất cần có thêm thời gian kiểm chứng, xem xét, đánh giá và sửa đổi, bổ sung một số nội dung để tăng tính khả thi của Luật. Ngoài những vấn đề đã nêu, công tác tư vấn, lựa chọn chuyên gia tư vấn trong nước hay quốc tế cũng cần có những quy định bổ sung. Điều quan trọng là cần phải lựa chọn được tư vấn có kinh nghiệm, am hiểu về địa phương.

Tuy nhiên, nếu sử dụng chuyên gia tư vấn quốc tế thì bị ràng buộc bởi các quy định trong Luật Đấu thầu, dẫn đến các thủ tục liên quan thường bị kéo dài. Đây là những trở ngại đáng kể đối với các đơn vị tư vấn. Nếu sử dụng tư vấn trong nước, thì lại bị hạn chế về khả năng tiếp cận những phương pháp lập quy hoạch hiện đại, vận dụng những chuẩn mực và kinh nghiệm quốc tế.

Hồ sơ năng lực nhà thầu cũng là một vấn đề. Trong quá trình lựa chọn các đơn vị tư vấn cần có sự kiểm soát và đánh giá hồ sơ năng lực thực sự của các nhà thầu khi tham gia đấu thầu. Nếu có thể được, cần cung cấp cho các địa phương danh mục các đơn vị tư vấn trong nước và quốc tế có đủ năng lực, kinh nghiệm, làm định hướng cho các địa phương khi lựa chọn nhà thầu, tiết kiệm thời gian và chi phí không cần thiết.

Về đơn giá định mức lập quy hoạch. Mặc dù đã có văn bản của các Bộ ngành liên quan đến định mức cho công tác quy hoạch quy định mức chuyên gia tư vấn, tuy nhiên cần làm rõ cơ sở để xây dựng đơn giá; cần cụ thể cho từng loại quy hoạch trên cơ sở xác định độ khó, quy mô, vị trí lập quy hoạch… và cần được thống nhất trên cả nước.

Ngoài ra, qua 03 quy hoạch đã phê duyệt theo Luật Quy hoạch cho thấy còn có sự bất cập trong quy định về hồ sơ của các loại quy hoạch, điều này gây khó khăn cho việc kiểm soát và quản lý.

Vì vậy, cần bổ sung quy định về nội dung hồ sơ của các loại quy hoạch, trong đó quy định cụ thể về nội dung thể hiện đối với thuyết minh tổng hợp, thuyết minh tóm tắt, dự thảo tờ trình. Nên chăng cơ quan chủ trì cần phải có hướng dẫn thống nhất trong việc lập hồ sơ, nội dung và quy cách thể hiện bản đồ, quy định số lượng bản đồ, tỷ lệ bản đồ, bản đồ chính trong toàn bộ quy hoạch, hướng dẫn cách thể hiện trên bản vẽ (ký hiệu bản vẽ, màu sắc,…).

Hy vọng rằng những nhận định và phân tích trên đây sẽ làm rõ hơn những vấn đề cần tháo gỡ trong quá trình thực thi Luật Quy hoạch./.