Kinh nghiệm quản lý cấp nước trên thế giới và bài học cho cấp nước Việt Nam

Chuyên gia cấp nước Nguyễn Minh Đức

--------------------------------------------------------------

Tùy theo điều kiện kinh tế - chính trị - xã hội của mỗi nước, đa số Chính phủ hoặc cơ quan thuộc Chính phủ tổ chức quản lý, sở hữu tài sản công trình cấp nước như Nhật, Hàn Quốc, Úc, Malaysia...; một số nước giao cho khối tư nhân thực hiện như Anh, Estonia... và quy định các chính sách để kiểm soát hoạt động cấp nước của doanh nghiệp tư nhân. Nhìn chung, Chính phủ các nước quan tâm đến việc cung cấp nước cho sinh hoạt và phát triển kinh tế - xã hội; bảo đảm quyền được sử dụng nước sạch hay quyền được tiếp cận nước sạch của người dân. Một số thông tin, kinh nghiệm quản lý cấp nước trên thế giới trên cơ sở rà soát khoảng 20 Luật Cấp nước:

1. Về mô hình quản lý cấp nước:

- Nhiều mô hình quản lý cấp nước tại các quốc gia trên thế giới, song tập trung chủ yếu có các hình thức chủ yếu như sau:

+ Mô hình sở hữu công (được áp dụng phổ biến trên thế giới đảm bảo nhu cầu sử dụng nước sạch là quyền của con người): việc cấp nước thuộc trách nhiệm hoàn toàn của chính quyền, (từ xây dựng thể chế, xây dựng hệ thống, mạng lưới, cung cấp nước sạch,…). Chính phủ giao trách nhiệm quản lý ngành cấp nước cho các Bộ, tại mỗi địa phương sẽ có các doanh nghiệp cấp nước thuộc sở hữu của chính quyền địa phương thực hiện cấp nước cho người dân như Indonesia, Philipines, Nhật Bản,… Ngoài ra, hình thức Chính phủ giao trách nhiệm cấp nước cho một hoặc một số cơ quan đầu mối và cơ quan này sẽ thiết lập các hệ thống, mạng lưới, chịu trách nhiệm cấp nước cho toàn bộ người dân trong vùng lãnh thổ của quốc gia đó (như Singapore giao trách nhiệm quản lý cấp nước trên toàn bộ lãnh thổ cho tổ chức PUB, Thái Lan có 02 doanh nghiệp nhà nước lớn là Cơ quan công trình cấp nước đô thị và Cơ quan công trình cấp nước tỉnh, Malaysia có Ủy ban các dịch vụ nước sạch quốc gia). Hiện nay đang phát triển mạnh mô hình kết hợp giữa sở hữu công và sự tham gia vận hành của khối tư nhân: chính quyền địa phương là chủ sở hữu và cho tư nhân thuê quản lý vận hành hoặc khu vực tư nhân cũng có thể đầu tư vào các công trình cấp nước sau đó được vận hành để thu hồi chi phí đầu tư trước khi bàn giao cho chính quyền địa phương; song không sở hữu toàn bộ tài sản hay được phép độc quyền quyết định việc cung cấp nước.

+ Mô hình sở hữu tư nhân: Các tài sản công trình cấp nước thuộc sở hữu tư nhân. Chile và Liên hiệp vương quốc Anh là một trong những mô hình tư nhân hóa hiện đại đầu tiên trong ngành nước; Chính phủ bán lại công ty nước thuộc sở hữu công cho tư nhân và quản lý cấp nước thông qua cấp giấy phép hoạt động, thành lập một đơn vị độc lập để quản lý ngành nước. Một số nước trên thế giới sau khi tư hữu hóa (như Hungari, Malaysia,…), Chính phủ đã mua lại cổ phần để kiểm soát tài sản và quản lý hoạt động cấp nước.

- Việc tham gia của khối tư nhân vào lĩnh vực cấp nước ở các nước đang phát triển thường có nguy cơ rủi ro cao đối với quyền sử dụng nước của người dân. Sự tham gia này sẽ hiệu quả khi:

+ Giao trách nhiệm quản lý cấp nước cho một cơ quan đầu mối, cơ quan này có vai trò điều tiết toàn bộ lĩnh vực cấp nước.

+ Đảm bảo có sẵn các chính sách và thể chế; tăng cường trách nhiệm quản lý của chính quyền các cấp

+ Các cách tiếp cận ưu việt được áp dụng để tạo ra sự cạnh tranh; Các cơ chế điều hành hiệu quả và việc áp dụng hợp đồng, cấp phép hoạt động.

+ Quy trình kiểm soát minh bạch có sự liên kết 03 bên giữa Chính phủ, doanh nghiệp và người dân.

Sự chung tay giữa khối nhà nước (trong việc thiết lập khung pháp lý, các biện pháp thực hiện hợp đồng hiệu quả và cơ chế điều hành hiệu quả) và khối tư nhân (các biện pháp ưu việt nhằm giảm thiểu chi phí và gia tăng hiệu suất, quy tắc đạo đức doanh nghiệp và trách nhiệm xã hội doanh nghiệp) sẽ mang lại các thành quả tối ưu về mặt xã hội của việc khối tư nhân tham gia vào hoạt động cấp nước.

2. Quy định về quản lý rủi ro và bảo đảm cấp nước an toàn

Quản lý rủi ro cấp nước là một nội dung quan trọng đối với việc thực hiện xã hội hóa dịch vụ cấp nước. Các đơn vị vận hành tư nhân phải có năng lực tài chính cho cải tạo, mở rộng mạng lưới, quản lý rủi ro và Chính phủ đáp ứng cơ bản các yêu cầu về giá nước.

Quản lý rủi ro cấp nước hiện đã và đang được quan tâm tại các quốc gia phát triển; điển hình như bang Victoria của Úc đã phát triển thành Luật từ năm 2003 với tên gọi đạo Luật về nước uống an toàn (Safe Drinking Water act 2003), đến năm 2005 (Safe Drinking Water regulations 2005) và sửa đổi, giữ nguyên tên gọi năm 2015. Trong đó, quy định cụ thể các yêu cầu bắt buộc về việc lập kế hoạch quản lý rủi ro đối với mỗi công ty cấp nước và kế hoạch này sẽ được cơ quan thuộc Bộ Quản lý cấp nước cấp giấy chứng nhận.

Tại Phần Lan, nước sạch có thể sử dụng trực tiếp tại vòi nước sinh hoạt căn hộ, việc ngừng cấp nước là sự cố về nước và việc quản lý về rủi ro được xác định bằng cách tính tổng số thời gian ngưng cấp nước trong 1 năm, nếu số thời gian này vượt quá 12 giờ, người sử dụng có thể yêu cầu đền bù chi phí cấp nước tối thiểu 2%. Do vậy, việc đảm bảo chất lượng dịch vụ cấp nước tại Phần Lan được xem như vấn đề sống còn của doanh nghiệp.

 3. Quy định về giá nước:

- Nguyên tắc bảo đảm khôi phục chi phí cần thiết đối với các dịch vụ cấp nước được áp dụng ở hầu hết các quốc gia. Lợi nhuận của các công ty nước tại các nước tiên tiến được chính quyền chấp thuận ở mức độ vừa phải.

- Việc xác định các khoản chi phí cấu thành giá nước thường dựa trên khung quy định của nhà nước và các khoản này được công khai, minh bạch với mức lợi nhuận ở mức vừa phải (có một số quốc gia buộc phải đưa các thông tin chi tiết lên website) và phải bảo đảm được khả năng chi trả của người sử dụng.

- Đối với các công ty cấp nước thuộc chính quyền địa phương, nhà nước có thể cung cấp nguồn vốn đầu tư xây dựng mở rộng hoặc cải tạo, nâng cấp công trình bằng cách cân đối khả năng tự chi trả của chính quyền địa phương liên quan.

4. Quy định về giấy phép hoạt động trong lĩnh vực cấp nước:

Tại nhiều quốc gia như Estonia, Malaysia, Hàn Quốc..., cấp phép hoặc quyết định ủy quyền đối với dịch vụ cấp nước là cơ sở để ràng buộc về điều kiện được phép kinh doanh nước sạch của chính quyền khi giao cho tư nhân thực hiện. Các hình thức cấp phép có thể thể hiện bằng việc ủy quyền hoặc giấy phép hoạt động (Estonia: hợp đồng, Malaysia: giấy phép, Hàn Quốc: Ủy quyền). Nội dung của việc cấp phép cơ bản bao gồm quyền quản lý công trình cấp nước, quyền kinh doanh dịch vụ cấp nước, khu vực cung cấp dịch vụ cấp nước, các điều khoản về chuyển nhượng, gia hạn, thu hồi, cấp lại, yêu cầu chất lượng dịch vụ... Trong bối cảnh xã hội hóa ngành cấp nước, việc cấp phép cho hoạt động kinh doanh nước sạch là cần thiết đối với quản lý nhà nước trong việc ràng buộc trách nhiệm của khối tư nhân khi tham gia vào lĩnh vực cấp nước vốn được coi là lĩnh vực có liên quan trực tiếp đến đời sống, an sinh xã hội.

5. Xã hội hóa và cải cách ngành nước:

Về việc xã hội hóa dịch vụ cấp nước để thu hút đầu tư tư nhân, giảm gánh nặng ngân sách của Chính phủ và nâng cao hiệu quả chất lượng dịch vụ; trong đó bao gồm các cơ chế ưu đãi cho các công ty tư nhân đầu tư, quản lý vận hành để tối đa hóa hiệu suất với mức chi phí thấp hơn, nâng cao chất lượng cung cấp dịch vụ và cho phép các công ty đầu tư nâng cấp, mở rộng phạm vi dịch vụ. Việc xã hội hóa cũng sẽ dẫn đến khả năng điều chỉnh giá để trang trải toàn bộ chi phí dịch vụ cấp nước, thu lợi nhuận và cung cấp tài chính cho các khoản vốn đầu tư. Để đạt được những hiệu quả của việc xã hội hóa cần phải có một khung pháp lý chặt chẽ; quy định về tư nhân hóa còn kém hiệu quả có thể gây ra tình trạng chỉ phát triển dịch vụ cấp nước có chọn lọc ở những khu vực có thu nhập cao và không có nước sạch cho các khu vực dân cư thu nhập thấp. Để xây đựng được các quy định chặt chẽ cần phải có một cơ quan pháp lý đủ năng lực, uy tín và đòi hỏi phải có các cam kết, ràng buộc đủ mạnh về pháp lý.

6. Bài học cho quản lý phát triển cấp nước Việt Nam:

Nhìn chung, qua kinh nghiệm quốc tế cho thấy, việc thu hút doanh nghiệp tư nhân tham gia cơ bản sẽ làm tăng hiệu quả cung cấp các dịch vụ cấp nước. Tuy nhiên, do nước sạch tính chất quan trọng về mặt an sinh xã hội, Chính phủ cần có chế tài quản lý các thành phần kinh tế tham gia phù hợp. Công cụ quản lý của Chính phủ có thể bao gồm: Việc cấp phép có thể thể hiện bằng nhiều hình thức như hợp đồng ký kết giữa chính quyền địa phương và đơn vị cấp nước hoặc hình thức cấp giấy phép hoạt động cung cấp nước; Quy định về tỷ lệ tham gia của các thành phần kinh tế trong doanh nghiệp cấp nước cổ phần hoá; áp dụng quản lý rủi ro để đảm bảo tính ổn định, chất lượng dịch vụ cao, giá thành dịch vụ hợp lý và thu hút được các nhà đầu tư. Đưa ra các điều kiện tham gia đối với các Nhà đầu tư, đơn vị quản lý vận hành để đảm bảo được việc lựa chọn các đơn vị có năng lực tốt. Đưa ra điều kiện đối với cổ đông chiến lược của các doanh nghiệp cổ phần hóa... Từ yêu cầu thực tế Việt Nam và kinh nghiệm quản lý cấp nước trên thế giới, Tác giả đề xuất một số quan điểm, nhìn nhận để quản lý phát triển cấp nước Việt Nam như sau:

 (1) Sự cần thiết xây dựng Luật Cấp nước: văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất điều chỉnh hoạt động cấp nước là Nghị định đang chịu chi phối các tác động lĩnh vực khác có hiệu lực pháp lý cao hơn là Luật. Các Luật hiện hành liên quan đến quản lý, đầu tư phát triển cấp nước như: Luật Xây dựng, Luật Quy hoạch đô thị, Luật Bảo vệ môi trường, Luật Tài nguyên nước, Luật An toàn thực phẩm, Luật Bảo vệ người tiêu dùng, Luật Doanh nghiệp... nhưng chưa có các nội dung quy định về sản xuất, cung cấp và tiêu thụ nước sạch bao gồm: mô hình tổ chức quản lý cấp nước; trách nhiệm quản lý nhà nước về cấp nước; quản lý dịch vụ cấp nước; điều tiết các mối quan hệ trong hoạt động cấp nước; kiểm soát tài sản công trình cấp nước và bảo đảm an ninh, an toàn cấp nước. Vì vậy, việc sớm ban hành Luật Cấp nước là hết sức cần thiết làm công cụ pháp lý quản lý thống nhất, có hiệu lực cao, đồng bộ điều chỉnh toàn diện các hoạt động liên quan đến sản xuất, cung cấp và tiêu thụ nước sạch.

(2) Do nước sạch là một loại thực phẩm, hàng hóa đặc biệt, có tác động trực tiếp đến sức khỏe và mọi hoạt động thiết yếu khác của cuộc sống con người và phát triển kinh tế - xã hội. Quy định người dân có quyền được tiếp cận nước sạch nhằm thể hiện vai trò trách nhiệm của Chính phủ đối với nhu cầu sử dụng nước của người dân, đặc biệt khu vực nông thôn, vùng sâu, vùng xa; đồng thời sẽ nâng tầm bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, bảo đảm an sinh xã hội.

(3) Quy định bảo đảm an ninh, an toàn cấp nước: Quản lý rủi ro trong hoạt động cấp nước là yêu cầu quan trọng và cần được Nhà nước, doanh nghiệp và người dân quan tâm thực hiện. Ngoài ra nâng tầm quản lý rủi ro lên tầm bảo đảm an ninh cấp nước; như vậy, Chính phủ mới đủ quyền lực kiểm soát tài sản công trình cấp nước (do tư nhân sử hữu) nhằm duy trì cấp nước trong mọi trường hợp rủi ro có thể xảy ra.

(4) Thực hiện chủ trương xã hội hóa cấp nước, tiếp tục giao cho tư nhân thực hiện dịch vụ cung cấp nước sạch sẽ giảm gánh nặng cho ngân sách Chính phủ. Tuy nhiên, văn bản quy phạm pháp luật cần có hiệu lực cao nhất và được quy định chặt chẽ về vai trò, tránh nhiệm của cơ quan quản lý Nhà nước và quy định quyền lợi, nghĩa vụ của doanh nghiệp đối với hoạt động cấp nước (cấp giấy phép, ký hợp đồng cấp nước...); quy định thống nhất hoạt động cấp nước là hoạt động sản xuất kinh doanh có điều kiện.

(5) Đối với cấp nước nông thôn, vùng sâu, vùng xa, biên giới, hải đảo cần có cơ chế chính sách và sự hỗ trợ đầu tư hoặc hỗ trợ giá nước của Chính phủ nhằm đảm bảo quyền tiếp cận nguồn nước sạch của người dân.

(6) Khi thực hiện xã hội hóa cấp nước, mỗi tỉnh đang hình thành nhiều giá nước sạch theo các vùng phục vụ của các doanh nghiệp cấp nước; việc kiểm soát và ban hành nhiều giá bán nước sẽ là khó khăn của các tỉnh; hướng tới giao cho doanh nghiệp quyết định giá nước sạch trên cơ sở UBND cấp tỉnh thẩm định phương án giá nước.

(7) Thống nhất giao một Bộ thực hiện quản lý nhà nước về cấp nước cả đô thị và nông thôn; với mục tiêu quản lý cấp nước không phụ thuộc vào địa giới hành chính, liên kết cấp nước các khu vục đô thị, nông thôn; kiểm soát tình trạng phân khúc, độc quyền cung cấp nước theo địa bàn; xây dựng thống nhất hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật về thiết kế, sử dụng thiết bị vật tư và vận hành công trình cấp nước.

(8) Hướng tới thành lập một cơ quan quản lý ngành cấp nước, giúp Bộ, Chính phủ về xây dựng và theo dõi việc thực hiện cơ chế chính sách về cấp nước; hướng dẫn, hỗ trợ về pháp lý liên quan đến tranh chấp, xung đột lợi ích giữa các doanh nghiệp và giữa doanh nghiệp với chính quyền địa phương.