Rủi ro thiên tai và các giải pháp ngăn ngừa, giảm thiểu bằng công cụ quy hoạch, quản lý đô thị

ThS. Nguyễn Huy Dũng

Viện Quy hoạch đô thị và nông thôn quốc gia - VIUP

--------------------------------------------------------------------------

1. Rủi ro thiên tai và những tác động đến phát triển đô thị ở Việt Nam

a. Các dạng thiên tai ở đô thị

Những năm vừa qua, thiên tai trên thế giới và trong khu vực diễn ra ngày càng phức tạp, khó lường, là một trong những mối lo lớn nhất của nhân loại. Ở nước ta, thiên tai đã và đang diễn ra rất nghiêm trọng với những yếu tố hết sức cực đoan, bất thường, khó dự báo, cảnh báo. Trong 20 năm vừa qua, các khu vực trên cả nước đã phải hứng chịu hầu hết các loại hình thiên tai (trừ sóng thần), gây tổn thất nặng nề về người, tài sản, cơ sở hạ tầng, tác động xấu đến môi trường sống, sản xuất kinh doanh của người dân. Theo số liệu thống kê cho thấy thiên tai có xu thế ngày càng gia tăng bất thường, số lần xuất hiện ngày càng nhiều, cường độ ngày càng lớn, nghiêm trọng hơn, nhất là bão mạnh, mưa lớn, lũ lụt, ngập úng, lũ quét, sạt lở đất, rét đậm, rét hại, nắng nóng, hạn hán, xâm nhập mặn...[1]

Các tác động chủ yếu của thiên tai liên quan như: bão, lũ lụt, lũ bùn đá, lũ quét, trượt đất đá, nhiễm mặn, hạn hán, cháy rừng, xói lở bờ biển, sạt lở bờ sông, bồi lắng của sông ven biển… ảnh hưởng mạnh đến các khu dân cư, cơ sở hạ tầng ở khắp các vùng miền. Các khu vực dân cư nằm trong các vùng địa lý, khí hậu khác nhau của Việt Nam có mức độ phơi bày và tính dễ bị tổn thương khác nhau. Vùng đồng bằng Bắc Bộ trong 10 năm từ 2001- 2010 có 106 trận mưa lớn, gây ngập lụt nghiêm trọng. Tại Tây Nguyên, hiện tượng hạn hán thường xuyên xảy ra. Vùng Nam Bộ là một trong ba vùng đồng bằng dễ tổn thương nhất do lũ, triều cường và xâm nhập mặn  bởi có địa hình thấp so với mực nước biển, nhiều nơi chỉ cao khoảng 20 - 30cm[2].

Theo đánh giá của Ban Chỉ đạo Trung ương về phòng chống thiên tai, thiên tai bất thường, trái quy luật và ngày càng nghiêm trọng hơn biểu hiện cả về cường độ và tần suất.

• Mưa đặc biệt lớn, trong đó có mưa cục bộ ở nhiều khu vực vượt giá trị lịch sử; mưa trái mùa một số khu vực như mưa sớm hơn và mưa muộn cuối vụ (sau khi các hồ chứa đã tích đầy nước); Bão lớn trên cấp 11-12 thường xuyên xảy ra và trái quy luật kể cả về thời gian hình thành và khu vực đổ bộ;
• Lũ lớn xảy ra thường xuyên, thời gian có thể xảy ra ngay từ đầu năm và kéo dài đến cuối năm ở các vùng miền.
• Hạn hán trên diện rộng, kéo dài tại các tỉnh Nam Trung Bộ, Tây nguyên và Nam Bộ.

Thiên tai xảy ra nhiều hơn tại các vùng miền trước đây ít khi xảy ra những trận thiên tai lớn như bão ở khu vực Nam Trung Bộ và Nam Bộ. Sự phát triển kinh tế xã hội với tốc độ nhanh, quy mô ngày càng lớn trên tất cả các vùng, đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng thiếu bền vững làm gia tăng rủi ro thiên tai. Các nguy cơ rủi ro thiên tai và thiệt hại ngày càng gia tăng đã và sẽ gây thiệt hại ngày càng lớn về người và tài sản.

b.  Tác động, thiệt hại và nguyên nhân

Mỗi năm trung bình thiên tai làm trên 400 người chết và mất tích, thiệt hại vật chất khoảng 1-1,5% GDP và ảnh hưởng đến môi trường, điều kiện sống cũng như các hoạt động kinh tế - xã hội, đồng thời tác động lớn đến sự phát triển bền vững của đất nước. Thiệt hại trên biển đã giảm, tuy nhiên thiệt hại do lũ quét, sạt lở đất tại các tỉnh miền núi hiện có xu hướng gia tăng.[3]

Đô thị được xem là nơi chịu thiệt hại nhiều nhất trước thiên tai bởi tính tập trung dân cư, tài sản và nằm ở những vị trí dễ bị tổn thương. Trong hơn 20 năm qua, số lượng đô thị tăng nhanh từ 629 đô thị (1999) lên 833 đô thị (2019) với tỷ lệ đô thị hóa từ 20,7% (1999) lên 38,4% (2019)^[4]. Đến ngày 19/12/2019, cả nước có 2 đô thị loại đặc biệt là Hà Nội và TP.HCM, 20 đô thị loại I, 31 đô thị loại II, 44 đô thị loại III và 86 đô thị loại IV[5]. Nếu không có giải pháp ứng phó hiệu quả cho vùng tập trung cao dân cư, công trình phúc lợi, cơ sở hạ tầng ở các đô thị thì mức độ tổn thương sẽ tăng lên nhiều.

Cả 5 thành phố lớn trực thuộc trung ương là TP.HCM, Hà Nội, Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ và toàn bộ hệ thống đô thị ven biển đều chịu tác động mạnh của BĐKH. Tại TP.HCM, hiện tượng ngập đã ảnh hưởng đến 47% dân số thuộc diện nghèo[6]. Gần một nửa số phường xã bị ngập thường xuyên với diện tích 110.000ha và 12% dân số thành phố. Hạn hán cũng diễn ra trong 3 - 4 tháng mỗi năm, đặc biệt nghiêm trọng vào những năm 1993, 1998 và 2002. Đô thị hóa diễn ra mạnh mẽ ở khu vực ven đô nơi đất thấp trũng, làm cho ao, hồ, kênh rạch bị lấn lấp, giảm đáng kể diện tích có chức năng điều hòa nước trước đây, 72% diện tích thành phố có cao độ địa hình 2m so với mực nước biển và đang mở rộng về phía Nam là vùng đất ngập nước[7]. Việc san lấp đất ngập nước (hồ, ao…) và giảm diện tích cây xanh đô thị cùng với mật độ xây dựng gia tăng làm nhiệt độ khu trung tâm thành phố cao hơn khoảng 8 - 10°C so với nhiệt độ trung bình các khu vực xung quanh, ảnh hưởng đến sức khỏe con người và nhu cầu sử dụng năng lượng[8].

Tình trạng ngập lụt đô thị hiện nay ở Việt Nam đã trở thành một vấn đề bức xúc và dường như ngày càng trở nên trầm trọng hơn dưới tác động của thiên tai trong bối cảnh BĐKH, đặc biệt đối với các thành phố ven biển. Nguyên nhân được xác định là chưa thực hiện việc lồng ghép, giảm nhẹ rủi ro thiên tai (GNRRTT) và thích ứng BĐKH trong công tác quy hoạch đô thị vì trên thực tế các giải pháp riêng lẻ đã không mang lại hiệu quả.[9]

Theo kịch bản BĐKH, ở Việt Nam sẽ có khoảng 115 đô thị từ loại 5 đến loại đặc biệt chịu tác động mạnh của BĐKH, trong đó có 21 đô thị ven biển, 6 đô thị ven vịnh lớn, 12 đô thị giáp sông lớn và 76 đô thị ven sông, kênh rạch nhỏ, đô thị ở vùng trũng[10]. Các đô thị ven biển và các khu dân cư vùng bờ biển là các vùng dễ bị tổn thương nhất với các thiên tai. Nhiều người lao động di cư nghèo sống trong điều kiện nhà ở tồi tàn và các khu định cư thu nhập thấp, phải đối mặt với rào cản đáng kể trong tiếp cận và bảo đảm cuộc sống, quyền sử dụng đất, sở hữu nhà ở cũng như các dịch vụ điện, nước, vệ sinh và vì thế bị tổn thương cao do các thiên tai[11].

Các vùng đô thị như Hà Nội, Hạ Long, Vinh, Đà Nẵng, TP.HCM và các thành phố, thị trấn ở Tây Nam Bộ là vùng tập trung đông dân cư, cơ sở hạ tầng kỹ thuật và cơ sở hạ tầng xã hội khá hơn nhưng có mức độ phơi bày trước hiểm họa lớn hơn nhiều so với các vùng miền núi phía Bắc, Tây Nguyên là nơi có mật độ tập trung dân cư và cơ sở hạ tầng thấp.

Mỗi đô thị có những đặc điểm và nguyên nhân rủi ro thiệt hại khác nhau, đòi hỏi phải có biện pháp đối phó và thích ứng phù hợp. Cơ sở hạ tầng, nhà ở và các điều kiện sống đóng vai trò quan trọng trong giảm thiểu mức độ phơi bày trước hiểm họa và tính dễ bị tổn thương của cư dân đô thị. Tuy nhiên, sự tăng dân số quá nhanh ở các đô thị khiến cho cơ sở hạ tầng không đủ đáp ứng nhu cầu của người dân. Tình trạng chật chội và không chắc chắn về nhà ở trở nên cấp thiết hơn với những nhóm người có thu nhập thấp và người dân di cư. Điều kiện sống như vậy làm tăng tính dễ bị tổn thương và mức độ phơi bày trước hiểm họa của những người dân đô thị này[12].

2. Vai trò của QHĐT trong phòng chống thiên tai

Trong bối cảnh BĐKH và đô thị hóa nhanh chóng, sự phát triển bền vững của toàn cầu phụ thuộc vào sự hình thành và phát triển các thành phố bền vững và có tính chống chịu với BĐKH. Hình thức không gian đô thị rất quan trọng cho tiêu thụ năng lượng, và QLRRTT. Quy hoạch đô thị là một công cụ để giảm nhẹ thiên tai, thích ứng với BĐKH và là một phần của quá trình phát triển. Dạng đô thị ảnh hưởng đến tính cân đối không gian và xã hội và do đó ảnh hưởng đến tình trạng dễ bị tổn thương, khả năng đối phó với các hiện tượng cực đoan và thích ứng với BĐKH của đô thị[13].

Mức độ nghiêm trọng của các tác động do thiên tai phụ thuộc rất nhiều vào mức độ phơi bày trước hiểm họa và tính dễ bị tổn thương với các thiên tai. Tính dễ bị tổn thương cao và mức độ phơi bày trước hiểm họa cao chủ yếu là kết quả của quá trình phát triển sai lệch, bao gồm những chính sách liên quan đến quản lý đầu tư, phát triển và môi trường yếu kém, thay đổi nhân khẩu học nhanh chóng, đô thị hóa không có kế hoạch và thiếu các giải pháp sinh kế cho người nghèo. Mức độ phơi bày trước hiểm họa và tính dễ bị tổn thương cao có thể là kết quả của quá trình đô thị hóa nhanh và không được quy hoạch trong khu vực hiểm họa và thiếu các lựa chọn sinh kế cho người nghèo.

Các mô hình định cư và các hướng phát triển sẽ làm thay đổi mức độ phơi bày trước hiểm họa và tính dễ bị tổn thương của các địa phương. Đô thị hóa đang là một xu thế tất yếu. Tuy nhiên, quá trình đô thị hóa với mật độ dân cư cao, đặc biệt là ở những vùng trũng thấp, ven biển, sẽ làm tăng rủi ro thiên tai, đặc biệt là các hiện tượng khí hậu cực đoan. Các thị trấn và các thành phố ven biển ở các vùng đất thấp cần được xem xét để chuyển hướng phát triển đô thị ở các khu vực ít hiểm họa hơn. Nhiều khu tái định cư và những người dân tái định có thể cần phải tái định cư lại nếu những nơi ở mới không đảm bảo sinh kế bền vững và môi trường sống không ổn định dưới tác động của thiên tai. Các chính sách phát triển, quy hoạch đô thị và quản lý sử dụng đất sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến mức độ phơi bày trước hiểm họa và tính dễ bị tổn thương của các cư dân sống trong các đô thị[14].

Di cư từ miền núi cao xuống vùng đất thấp, từ nông thôn ra khu vực đô thị đã góp phần làm tăng mức độ phơi bày trước hiểm họa và tính dễ bị tổn thương của hệ thống tự nhiên - xã hội nước ta dưới sự tác động của BĐKH. Việc di cư ở vùng ĐBSCL được coi là điển hình do hậu quả của BĐKH mà chủ yếu là do lũ lụt. Ước tính có khoảng 5 triệu người bị mất chỗ ở do BĐKH ra đi từ ĐBSCL[15].

Sử dụng đất làm thay đổi bề mặt địa hình, thay đổi dòng chảy mặt, tác động đến cường độ và tần suất lũ[16]. Các hoạt động như phá rừng, đô thị hoá, giảm diện tích các vùng đất ngập nước tự nhiên, chỉnh trị sông (uốn dòng, làm mỏ hàn…) làm thay đổi dòng chảy mặt do giảm khả năng chứa nước[17]. Diện tích bề mặt không thấm (như mái nhà, đường và vỉa hè, chỗ đỗ xe bị bê tông hoá…) và hệ số dòng chảy tăng lên, làm cho tốc độ dòng chảy của sông nhanh hơn, đỉnh dòng chảy cao hơn và thời gian tạo đỉnh dòng chảy ngắn lại[18].

Các hoạt động phát triển đô thị còn có thể tăng cường các thiên tai và do đó làm tăng tính dễ bị tổn thương của đô thị. Ngập lụt kết hợp với các tác nhân phi tự nhiên (mất không gian xanh, sử dụng đất không hợp lý, xây dựng các công trình trên sông…) có xu hướng ngày càng gia tăng. Hoạt động phát triển đô thị có thể làm tăng (sử dụng nguồn nước không hợp lý, lấp ao hồ, di chuyển đến cư trú ờ vùng dễ bị tổn thương…), hoặc làm giảm mức độ phơi bày trước hiểm họa (thông qua việc di chuyển các đối tượng bị phơi bày, nâng cao khả năng thích ứng của chúng, hạn chế tác động tiêu cực của các thiên tai bằng các giải pháp công trình và phi công trình).

Vì vậy, quy hoạch đô thị với vai trò là công cụ tổ chức không gian sống của con người có thể làm tăng hay giảm mức độ phơi bày trước hiểm họa cũng như tính dễ bị tổn thương của đô thị trước thiên tai.

3. Giải pháp ngăn ngừa, giảm thiểu tác động của thiên tai bằng công cụ quy hoạch, quản lý đô thị

Có nhiều cách tiếp cận thích ứng và QLRRTT giảm rủi ro thiên tai. QLRRTT ở Việt Nam phần lớn là các hoạt động ít hối tiếc giảm thiểu mức độ phơi bày và tính dễ bị tổn thương với các hiện tượng cực đoan.

QLRRTT tập trung vào việc giảm mức độ phơi bày trước hiểm họa và tính dễ bị tổn thương và tăng khả năng chống chịu với những tác động bất lợi tiềm tàng của các thiên tai, vì những rủi ro không thể loại bỏ hoàn toàn. Thông qua quản lý tốt các hệ sinh thái đô thị và các quá trình phát triển, có thể giảm nhẹ các rủi ro và trong trường hợp một hiện tượng thực sự xảy ra thì vẫn có thể giảm nhẹ các tác động của nó.

• Giảm mức độ phơi bày trước hiểm họa: Công tác chọn đất phát triển đô thị được đánh giá thông qua bản đồ đánh giá đất xây dựng. Đây cũng có thể coi là bản đồ cảnh báo nguy cơ nhằm tránh các hoạt động xây dựng, phát triển đô thị tại những vùng có nguy cơ cao, từ đó giảm mức độ tiếp xúc với các tai biến tự nhiên. Bên cạnh đó, các chức năng sử dụng đất trong những không gian có mức độ rủi ro khác nhau cũng được đề xuất. Các khu dân cư cần có mức độ an toàn không thể bố trí ở các vùng ven sông suối có nguy cơ lũ, lũ quét thường xuyên. Ngược lại, các vùng trượt lở hoặc ngập lũ theo mùa vẫn có thể giành cho canh tác nông nghiệp hoặc không gian mở.
• Tăng cường khả năng chống chịu để thay đổi rủi ro: Để tăng cường khả năng chống chịu của đô thị, các giải pháp quy hoạch hệ thống công trình bảo vệ đô thị được đề xuất trong nội dung quy hoạch chuẩn bị kỹ thuật thông qua các giải pháp như hồ chứa, đê, đập...
• Chuyển đổi: Các giải pháp mang tính lâu dài trong ứng phó thiên tai là chuyển đổi các không gian chức năng, các hoạt động phát triển từ dạng dễ bị tổn thương sang ít bị tổn thương hơn hoặc có sức chống chịu tốt hơn. Điều này đặc biệt cần thiết nhất là trong bối cảnh biến đổi khí hậu. Thay vì hình thành các khu công nghiệp vùng ven biển, sự hình thành các khu du lịch sinh thái có thể bền vững hơn, rủi ro thiệt hại nhỏ hơn.
• Giảm tính dễ bị tổn thương: Các định hướng phát triển hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội có tác động trực tiếp tới tính dễ bị tổn thương trước thiên tai. Trước hết là công tác cải tạo, nâng cấp các khu đô thị hiện hữu, các khu dân cư nghèo trong đô thị một mặt tạo mỹ quan, bộ mặt và chất lượng sống khu dân cư, mặt khác giảm tính dễ bị tổn thương của các đối tượng này và nâng cao sức chống chịu cũng như khả năng phục hồi khi thiên tai xảy ra.
• Chuẩn bị, ứng phó và phục hồi: Quy hoạch đô thị là công cụ quan trọng cho công tác quản lý phát triển đô thị. Một quy hoạch tốt, có lồng ghép ứng phó rủi ro thiên tai giúp chính quyền đô thị có thể di rời, tái định cư các vùng có rủi ro cao, chỉ ra những công trình hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội phục vụ cho công tác phòng chống thiên tai, chỉ ra phương thức di rời tới nơi tạm trú trong các tình huống khẩn cấp. Một bản đồ định hướng không gian cũng giúp cho kế hoạch phục hồi, tái thiết đô thị khi thiên tai xảy đến.
• Chuyển giao và chia sẻ rủi ro: Nằm trong vùng khí hậu nhiệt đới gió mùa, thiên tai khí tượng thủy văn là dạng phổ biến đối với các đô thị Việt Nam. Quy hoạch chuẩn bị kỹ thuật, đặc biệt là quy hoạch thoát nước mặt là nội dung không thể thiếu trong quy hoạch đô thị. Trong đó các giải pháp cắt lũ, chậm lũ, điều tiết dòng chảy, bảo vệ các hành lang xanh trong đô thị, phát triển hệ thống không gian trữ nước… như là các hình thức chuyển giao thiên tai ở các không gian khác nhau.

Kết luận

Tóm lại, trong quy hoạch đô thị, để có thể thực hiện các giải pháp mang tính nguyên tắc trên thì tiếp cận “mềm” trong ứng phó với thiên tai, sử dụng các biện pháp phi công trình kết hợp với biện pháp công trình, thông qua quy hoạch, thiết kế đô thị cần được trú trọng bởi tính hiệu quả, kịp thời và kinh tế. Trong thiết kế quy hoạch cần gắn kết công tác phòng chống thiên tai với quy hoạch không gian và sử dụng đất, giành không gian tự nhiên cho các dịch vụ sinh thái, hạ tầng xanh như điều hòa khí hậu, dòng chảy, giữ cân bằng giữa hệ tự nhiên và đô thị. Bên cạnh đó cũng phải nhìn nhận lại phương pháp tiếp cận trong cách làm quy hoạch, xây dựng và quản lý đô thị theo hướng đối phó với những yếu tố không chắc chắn, khó dự báo, nâng cao sức chống chịu trong bối cảnh đô thị bị chi phối bởi nhiều yếu tố có tính bất định cao. Phòng chống thiên tai cần xem xét từ bài toán quy hoạch tổng thể cho đến thiết kế chi tiết cho từng khu đô thị, từng công trình theo hướng tiếp cận mềm dẻo, tôn trọng tự nhiên, dựa vào tự nhiên, đảm bảo cân bằng giữa bảo vệ-thích nghi-rút lui phù hợp với đặc điểm từng khu vực cụ thể, thay việc cố gắng giảm nhẹ tác động thiên tai bằng việc thích nghi và giảm thiệt hại, chấp nhận thiên tai nếu không gây thiệt hại gì. Nhưng giải pháp trên đều nhằm mục đích giảm tính dễ bị tổn thương, giảm mức độ phơi bày của các đối tượng trước thiên tai, nâng cao sức chống chịu của đô thị.

Tài liệu tham khảo

1. Bộ Xây dựng, 2015. Báo cáo đánh giá tác động của lũ quét, sạt lở đất, ngập lụt đô thị đến quy hoạch cơ sở hạ tầng, dân cư tại các tỉnh, thành phố phía Bắc và Thanh Hóa.
2. IMHEN và UNDP, 2015. Báo cáo đặc biệt của Việt Nam về QLRRTT và hiện tượng cực đoan nhằm thúc đẩy thích ứng với BĐKH (SREX).
3. Ban Chỉ đạo Trung ương về Phòng chống thiên tai, 2018. Báo cáo Công tác phòng, chống thiên tai và các nhiệm vụ trọng tâm trong thời gian tới.