Phân vùng sử dụng đất trong quy hoạch chung đô thị hướng tới phát triển đô thị bền vững

KHÁI NIỆM, PHƯƠNG PHÁP TIẾP CẬN VÀ ĐỀ XUẤT NHÓM GIẢI PHÁP.

Chủ nhiệm NCS Lê Kiều Thanh và nhóm nghiên cứu Phòng Quản lý Khoa học Kỹ thuật, Viện Quy hoạch đô thị nông thôn quốc gia

1. Khái niệm và đặt vấn đề

Có nhiều cách định nghĩa theo học thuật rất phong phú trên thế giới về phân vùng sử dụng đất (PVSDD) cho đồ án quy hoạch chung đô thị:

Theo Từ điển địa lý-tái bản lần thứ 4, 2009, PVSDD là việc PVSDD thành những khu vực khác nhau: nông nghiệp, công nghiệp, giải trí, nhà ở. Các nhà quy hoạch sẽ tìm những giải pháp PVSDD để hướng đến phát triển bền vững thông qua các giải pháp PVSDD hỗn hợp, tích hợp giữa sử dụng đất và giao thông…

Theo Britannica (https://www.britannica.com), thì PVSDD là phương pháp mang tính pháp lý nhằm kiểm soát đất đai sử dụng thông qua quy định như loại công trình được xây dựng, mật độ dân số. Phân vùng chủ yếu được áp dụng tại các đô thị, nhằm phân ra các vùng đất khác nhau, mỗi vùng có những điều kiện cụ thể về sử dụng đất, loại công trình được phép xây dựng và sử dụng.

Theo Findlaw, PVSDD liên quan tới những việc xác lập các quy định về việc sử dụng và phát triển bất động sản. Hình thức phổ biến nhất của sử dụng đất là phân vùng. Chính quyền đưa ra những Phân vùng quy định và điều kiện để kiểm soát và định hướng phát triển bất động sản trong ranh giới quản lý của họ. New York đã áp dụng phân vùng bắt đầu từ năm 1916 và quy định phân vùng từ đó dần dần đã được áp dụng tại hầu như tất cả các đô thị của Mỹ (https://www.findlaw.com/realestate/land-use-laws/land-use-and-zoning-basics.html)

PVSDD là 1 phương pháp của quy hoạch đô thị mà chính quyền đô thị sử dụng để phân chia đất đai và đưa ra những quy định đối với các hoạt động phát triển khác nhau cho từng vùng. Phân vùng có thể tổng hợp hoặc đơn năng hoặc trong trường hợp phân vùng hình thái xây dựng đô thị thì sẽ đưa ra những quy định về mật độ, quy mô và hình thức kiến trúc. Các nguyên tắc quy hoạch để xác định giấy phép quy hoạch cho dự án đầu tư. Những quy định này nhằm định hướng cho phát triển và tăng trưởng đô thị. Phân vùng là phương pháp rất phổ biển tại các nước phát triển (trừ Anh Quốc, Wikipedia).

Theo CUPCUP: Khu vực quy hoạch đô thị thường được chia thành hai khu nhỏ: khu vực khuyến khích đô thị hóa (UPA) và khu vực kiểm soát đô thị hóa (UCA). PVSDD là công cụ để tránh sự bành trướng đô thị tại các UCA, là nơi về cơ bản không cho phép phát triển đô thị. Diện tích của khu vực khuyến khích đô thị hóa (UPA) được tính toán dựa vào dự báo dân số tương lai và quy mô công nghiệp của khu vực đó trong giai đoạn 10 năm.

PVSDD là 1 quy trình được tích hợp 2 hệ thống Quy hoạch đô thị - quản lý phát triển đô thị. Đô thị được phân ra 2 vùng: vùng kiểm soát đô thị hóa và vùng khuyến khích đô thị hóa. Phân vùng chỉ áp dụng đối với khu vực khuyến khích đô thị hóa, chia 3 PVSDD: Phân vùng đất ở, Phân vùng đất thương mại và Phân vùng đất công nghiệp và 12 chức năng sử dụng đất chi tiết được phép trong 3 PVSDD. 12 chức năng sử dụng đất sẽ quy định về mục đích xây dựng công trình, mật độ xây dựng, hệ số sử dụng đất, tầng cao, khoảng lùi, bóng đổ công trình... Phương pháp này yêu cầu áp dụng đồng thời hệ thống quản lý sử dụng đất theo vùng và quy chuẩn xây dựng công trình. Đối với từng loại chức năng sử dụng đất được thiết lập các yêu cầu khống chế khác nhau về mật độ xây dựng cũng như hệ số sử dụng đất. Hệ thống quy chuẩn xây dựng công trình quy định về kỹ thuật công trình.

Từ quan điểm tổ chức lập quy hoạch mang tính hệ thống theo luật định, thì hiện nay hệ thống quy hoạch sử dụng đất tại đô thị bao gồm 3 cấp: quy hoạch sử dụng đất trong quy hoạch chung (QHC) đô thị, quy hoạch sử dụng đất trong quy hoạch phân khu (QHPK) đô thị và quy hoạch sử dụng đất trong quy hoạch chi tiết (QHCT) đô thị. Có nghĩa là quy hoạch sử dụng đất trong đồ án QHC đô thị là cấp độ sử dụng đất toàn diện nhất, tổng quan nhất dưới góc độ về quản lý lãnh thổ (không gian địa lý của 1 đô thị). Hơn thế nữa, các nội dung quy hoạch sử dụng đất của đồ án QHC đô thị được phê duyệt chỉ mang tính toàn diện, tổng quát nhưng không cụ thể hoá chức năng sử dụng đất của lô đất sử dụng (hoặc các dự án đầu tư phát triển đô thị), mà phải có các QHPK và QHCT được phê duyệt. Như vậy mặc dù QHC đô thị là cấp độ sử dụng đất toàn diện nhất, tổng quan nhất dưới góc độ về quản lý lãnh thổ nhưng vẫn chưa đủ điều kiện để quản lý sử dụng đất đến lô đất hoặc dự án đầu tư nếu như chưa có QHPK hoặc QHCT.

          Như vậy có thể nói PVSSD là một công cụ quản lý hiệu quả đất đai xây dựng cho toàn đô thị (vùng trung tâm và vùng ven đô) hướng tới phát triển bền vững. Phân vùng sẽ là một vòng lặp khép kín từ lập quy hoạch, thực hiện quy hoạch và đánh giá, giám sát thực hiện quy hoạch. Nhờ đó PVSDD có thể đảm bảo tính thống nhất theo chiều dọc về quy hoạch sử dụng đất của toàn thành phố tới lô đất hoặc dự án đầu tư và đảm bảo phát triển bền vững theo chiều ngang tích hợp cả 3 mục tiêu kinh tế, xã hội và môi trường. (Đề tài Đổi mới Phương pháp luận Quy hoạch quản lý phát triển đô thị-2021)

2.Tồn tại của hệ thống quy hoạch sử dụng đất trong đồ án quy hoạch chung đô thị

2.1.Tích hợp quản lý phát triển với quy hoạch đô thị

Đô thị Việt Nam có quy mô khá khiêm tốn và dự báo sẽ tăng trưởng về quy mô và chất lượng song hành với quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá của đất nước như là một tất yếu khách quan. Do đó, những cơ sở lý luận bổ sung các yêu cầu về quản lý phát triển với quy hoạch đô thị hiện nay theo từng giai đoạn phát triển là rất cần thiết, vì đô thị không chỉ bị tác động và chi phối bởi yếu tố tổ chức không gian mà còn chịu sự tác động của yếu tố về thời gian và nguồn lực phát triển đô thị.

Xác định vai trò, trách nhiệm, nghĩa vụ và quyền lợi của các tổ chức, cá nhân tham gia quá trình phát triển đô thị (đầu tư xây dựng dự án, công trình riêng lẻ theo quy hoạch) có ý nghĩa quan trọng tới sự thành công của tổ chức thực hiện quy hoạch.

• Quản lý quá trình chuyển đổi sử dụng đất không gian địa giới hành chính từ nông thôn lên thành thị, từ đô thị nhỏ thành đô thị vừa, từ đô thị vừa thành đô thị lớn, vấn đề này phản ánh sự bất cập của 2 khía cạnh đối lập đô thị - nông thôn trong phát triển vùng ven đô Hà Nội.
• Làm rõ trách nhiệm nhà nước và xã hội trong phát triển đất phúc lợi hiện nay chưa rõ ràng, gây khó khăn cho công tác thực hiện quy hoạch. Hiện nay nhiều đô thị đất công, đất tái thiết và đất nghĩa trang là quỹ đất còn thiếu nhiều, do chưa có quy định quy hoạch và quản lý khai thác như thế nào?
• Đô thị trong quá trình phát triển từ nông thôn lên thành thị là đặc thù của đô thị các nước Đông Nam Á cho nên vấn đề cần quan tâm là quản lý quỹ đất nông nghiệp trong quá trình phát triển đô thị như thế nào cho hiệu quả, tránh sử dụng lãng phí tài nguyên và bảo vệ giá trị cảnh quan thiên nhiên có giá trị? Quỹ đất nông nghiệp trong các đô thị rất lớn chiếm 30-40% diện tích đô thị tuy nhiên công cụ quản lý sử dụng đất còn thiếu và sơ sài. Quỹ đất đô thị nằm trong các khu xen kẹt do các phường, xã quản lý còn rất nhiều[1] nhưng chưa quy hoạch, quản lý hiệu quả.
• Nhiều ô đất hạ tầng xã hội chưa được xây dựng đồng bộ với phát triển khu ở mới, hoặc bởi yếu tố nguồn vốn đầu tư xã hội hóa chậm, hoặc bởi biến đổi về pháp nhân sử dụng (ví dụ như việc xây dựng các khu đất trường học thành trường tư thục, trường quốc tế không đáp ứng nhu cầu của một bộ phận dân cư mới...).

2.2.Quy định về phân loại đất và tính liên ngành

Định nghĩa về Quy hoạch đô thị trong Luật Quy hoạch đô thị (2009) nêu: 4. Quy hoạch đô thị là việc tổ chức không gian, kiến trúc, cảnh quan đô thị, hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình hạ tầng xã hội và nhà ở để tạo lập môi trường sống thích hợp cho người dân sống trong đô thị, được thể hiện thông qua đồ án quy hoạch đô thị. Như vậy là về mặt khái niệm luật đã quy định chưa rõ ràng nội dung đối với sử dụng đất xây dựng đô thị, trong khi hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn, thông tư thì có quy định về nội dung này.

Theo QĐ số 2302/QĐ-UBND về việc phê duyệt QHC thành phố Biên Hòa tỷ lệ 1/10.000 thì các thửa đất có chức năng quy hoạch xây dựng được xác định không phải đất ở hiện hữu, cải tạo, tự chỉnh trang, đất sản xuất phi nông nghiêp, đất thương mại dịch vụ do vậy không phù hợp xây dựng nhà ở, nhà xưởng. Tuy nhiên theo QHCT 1/500 các phường xã đã được UBND tỉnh phê duyệt, tại các xã An Hòa, Tam Phước, Phước Tân (thông tin quy hoạch xác định) các hộ gia đình, các nhân xin chuyển nhượng từ đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp, tại các phường, xã của thành phố, phù hợp chuyển đổi mục đích sử dụng theo Luật Đất đai 2013 vì các thửa đất này có chức năng quy hoạch sử dụng đất là đất ở tại đô thị, đất ở nông thôn, đất sản xuất phi nông nghiệp, đất thương mại dịch vụ[1]. Do cách hiểu đất là lô đất quy hoạch chứ không phải là khu chức năng nên cho rằng QHCT không phù hợp với QHC về chức năng sử dụng đất nhưng các trường hợp nêu trên vẫn đủ điều kiện để chuyển mục đích sử dụng đất[1] theo Điều 52 Luật Đất đai 2013.

Các khái niệm về sử dụng đất quy định còn đa nghĩa về tên gọi và phạm vi áp dụng của đất xây dựng đô thị, dẫn tới cách thực hiện khác nhau thiếu thống nhất và giảm hiệu quả của mục tiêu sử dụng đất. Như quy định về đơn vị ở, đất cây xanh, đất công trình dịch vụ công cộng trong Quy chuẩn 01:2021/BXD, để quy định đối tượng là lô đất quy hoạch hay đối tượng là khu chức năng. Nếu được hiểu là lô đất thì việc cấp phép dự án là khá trực diện và tuyến tính, quy định đất gì thì cấp phép dự án cấp đất đó, ví dụ như đất đơn vị ở thì cấp phép quy hoạch sẽ là đất xây dựng nhà ở hoặc đất giao thông hoặc đất cây xanh đơn vị ở hoặc đất công trình dịch vụ công cụ đơn vị ở. Nhưng nếu được hiểu là khu chức năng thì đơn vị ở không có nghĩa chỉ là những loại đất quy định thuộc đơn vị ở mà lô đất đó còn được cấp phép quy hoạch các loại đất khác cũng nằm trong ranh giới lô đất đơn vị ở mà không thuộc đất đơn vị ở (ví dụ thửa đất bệnh viện thành phố được bố trí trong lô đất quy hoạch đơn vị ở, có thể là thửa đất hiện trạng cũng có thể là thửa đất theo quy hoạch cấp trên xác định).

Phân loại đất trong QCXD 01:2021/BXD và ký hiệu đất đai của đồ án QHC đô thị trong Thông tư số 12/2016/TT-BXD chưa thống nhất về loại sử dụng đất trong đất ở, đất công trình công cộng và đất cây xanh, hệ thống sử dụng đất điểm dân cư nông thôn.

Theo Thông tư số 12/2016/TT-BXD ở cấp thành phố, QHC đô thị có 24 loại ký hiệu sử dụng đất, trong đó đất xây dựng đô thị gồm đất dân dụng và ngoài dân dụng là 16 ký hiệu sử dụng đất và đất còn lại là 8 loại ký hiệu đất. Theo Thông tư 27/TT-TNMT, ở cấp thành phố đối với ngành tài nguyên môi trường đô thị có 70 ký hiệu sử dụng đất, trong đó 41 ký hiệu có đặc điểm đất xây dựng đô thị và 39 ký hiệu đất nông nghiệp và phi nông nghiệp không liên quan tới đất xây dựng đô thị. Về mặt số lượng phân loại thì ngành xây dựng ít hơn ngành tài nguyên môi trường với 16 loại thuộc nhóm đất xây dựng đô thị và ngành tài nguyên là 41 ký hiệu đất có đặc điểm đất xây dựng nhưng được phân loại dưới tên gọi khác và nằm trong nhóm đất phi nông nghiệp.

QHPK được quy định trong Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 và Luật Xây dựng năm 2014 theo hướng chuyển đổi đồ án QHCT tỷ lệ 1/2000 trước đây thành sản phẩm đồ án QHPK với tỷ lệ bản đồ 1/2000-1/5000. Tuy nhiên, trong thực tế triển khai từ năm 2012 các đồ án QHPK mới bắt đầu được nghiên cứu lập và phê duyệt tại các đô thị. Đối với các đô thị lớn, như TP.HCM thực hiện chuyển đổi các Đồ án QHC quận huyện trước đây thành các QHPK tỷ lệ 1/5000 (QHPK 1/5000 chỉ bao gồm quy hoạch sử dụng đất và giao thông theo ô quy hoạch lưới đường trung bình 400-600m) để giảm thủ tục, nội dung, sản phẩm đồ án QHPK. Kết quả khi QHCT các dự án cụ thể, QH 1/5000 sẽ bị hạn chế tác dụng điều tiết quản lý phát triển đô thị. Phát sinh những vấn đề hạ tầng kỹ thuật đô thị trong giai đoạn vừa qua như ách tắc giao thông, ngập lụt, ô nhiễm môi trường do không có hướng xử lý vĩ mô, tổng thể hơn từ hệ thống hạ tầng khung của khu vực. Vấn đề là ở chỗ QHC quận thì chỉ mang tính tổng thể, còn QHPK thì chi tiết hơn nhưng cũng không thoả mãn yêu cầu phát triển. Điều này đặt ra câu hỏi về tính hiệu quả của hệ thống QH sử dụng đất trong QHĐT.

Các đồ án QHPK được quy định cụ thể về chức năng sử dụng đất từng lô đất quy hoạch với thiết kế tương đối cụ thể hệ thống hạ tầng cấp khu vực (Theo Luật QHĐT 2009, các đồ án QHPK quy định chỉ tiêu sử dụng đất tới lô quy hoạch). Kết quả đạt được cho thấy: đồ án được điều chỉnh cục bộ khi có nhu cầu đầu tư mới phát sinh, quy định về sử dụng đất không đảm bảo tính hệ thống, không giám sát được chi phí-lợi ích của tổng thể khu vưc, đô thị. Chi phí ở đây là chi phí đầu tư nâng cấp HTKT và HTXH khu vực phù hợp cả về mặt vị trí, quy mô và thời gian. Thường những tác động khi xem xét điều chỉnh chỉ đánh giá được trong phạm vi ranh giới của đồ án điều chỉnh quy hoạch, chứ không xem xét tới tác động bên ngoài, liên kết tổng thể toàn khu vực như: hệ thống giao thông khu vực sẽ tăng giảm như thế nào, phân bổ dân số thay đổi ra làm sao, hệ thống HTXH như trường học, bệnh viện, công viên được bổ sung thay đổi bán kính phục vụ như thế nào. Và chi phí này thậm chí sẽ “cao hơn” nữa nếu như lô đất điều chỉnh quy hoạch nằm trong khu vực trung tâm vốn dĩ đã rất thiếu, yếu về điều kiện cơ sở HTKT-HTXH. Do đó, dẫn tới hệ quả hệ thống HTKT như giao thông, HTXH như không gian công viên vườn hoa rất thiếu, do dự báo quy mô dân số của đồ án QHC, QHPK, khác biệt với thực tiễn, có khi cao hơn có khi thấp hơn so với quy mô dân số mong muốn điều chỉnh của các Đồ án QHCT 1/500 của dự án (Đa số các đồ án QHCT có xu thế tăng quy mô dân số và quy mô diện tích sàn khi Điều chỉnh QHCT).

Quy định về phân vùng trong hệ thống quy hoạch đô thị hiện nay được triển khai qua 3 cấp đồ án QHC, QHPK và QHCT và mỗi một loại đồ án có hệ thống các quy định quản lý theo đồ án quy hoạch được phê duyệt. Các nội dung về phân vùng kiểm soát cũng được triển khai theo hệ thống đó từ tổng thể cho tới chi tiết, từ toàn đô thị tới từng lô đất phát triển trong đô thị. Theo quy định của hệ thống pháp luật QHĐT, quy chuẩn, tiêu chuẩn các quy định về PVSDD được cụ thể hóa trong các lô quy hoạch, phụ thuộc cấu trúc quy hoạch giao thông đô thị, bình quân diện tích các ô quy hoạch từ 50-100ha đối với đồ án QHC, 5-15ha đối với QHPK và 1-5ha đối với QHCT 1/500.

Sử dụng đất chưa dự báo được vùng khuyến khích tái thiết đô thị và vùng hạn chế phát triển đô thị. Thực tiễn quản lý theo các chỉ tiêu quy hoạch dẫn tới thực tế chưa đáp ứng yêu cầu quản lý phát triển tại các khu vực có giá trị cảnh quan, yếu tố bảo tồn văn hóa.... Do các đồ án quy hoạch, quy định quản lý, quy chế quản lý đô thị mới chỉ dựa trên hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn để xác định yêu cầu kiểm soát phát triển. Đây mới chỉ là điều kiện cần và chỉ áp dụng đối với những khu vực phát triển mới hoàn toàn và không có yêu cầu quản lý riêng như đã đề cập ở trên. Vì các quy định quy chuẩn, tiêu chuẩn chỉ áp dụng phù hợp đối với những khu vực có điều kiện chung đồng nhất, như khu đô thị mới, phát triển tại vùng đất trống, đất nông nghiệp, đồng bằng... không có yếu tố thiên tai, vùng không có dân cư truyền thống, trung tâm đô thị lịch sử... Điều này dẫn tới thực tế mâu thuẫn, một là các khu vực cần bảo tồn sẽ được xây dựng như một khu vực mới dẫn tới cứng nhắc và không có sự khác biệt, hoặc là ngược lại khu vực đó sẽ không thể thực hiện công tác kiểm soát phát triển (nếu hoạt động đô thị ở đó diễn ra sôi động), những yêu cầu quản lý thực chất không được áp dụng (không thể áp dụng) trong thực tiễn. Do đó, việc xác định khu vực nào áp dụng hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn chung khu vực nào không là hết sức cần thiết và cần bổ sung các công cụ kiểm soát khác ngoài quy chuẩn, tiêu chuẩn.

Cơ chế kiểm soát PVSDD thực chất là dựa trên các quy định về sử dụng đất theo các lô quy hoạch, chỉ có quy định trong đồ án QHCT 1/500 là sát với thực tế triển khai dự án đầu tư phát triển hoặc các hoạt động xây dựng tư nhân khác (loại đất sử dụng, chỉ tiêu diện tích...). Do đó mục tiêu đảm bảo các dự án phát triển tuân thủ các dự báo phát triển của đô thị trong đồ án QHC là rất khó khăn, do quy trình quy hoạch qua 3 bước nêu trên, tạo ra những khó khăn trong công tác giám sát thực hiện, kéo dài thời gian, hệ thống chỉ tiêu tầng bậc, qua nhiều bước trung gian, phương pháp triển khai lập quy hoạch và quản lý khác nhau.

Đối với một số các đồ án hiện nay có áp dụng phần nào công cụ phân vùng trong đồ án QHC, nhưng khi triển khai cụ thể hóa thành QHPK, hoặc QHCT không tuân thủ quy định trong ranh giới phân vùng trong QHC và các nội dung quản lý sử dụng đất theo phân vùng đã được xác định, ảnh hưởng tới kịch bản và phương án dự báo của đồ án QHC.

2.1.Hiệu quả sử dụng đất xây dựng đô thị

Mô hình đô thị dàn trải: mô hình quy hoạch đô thị hiện nay có xu thế phát triển dàn trải, sẽ khó khăn cho mục tiêu tăng cường phát triển giao thông công cộng đô thị, các khu vực phát triển đô thị mới và mật độ cao rất ít gắn với cấu trúc giao thông công cộng đô thị và góp phần làm gia tăng nhu cầu đi lại do khoảng cách giữa các khu chức năng ngày càng lớn, từ nơi ở tới nơi làm việc và ngược lại, tài nguyên đất đai sử dụng hiệu quả thấp, nguy cơ ảnh hưởng thiên tại và biến đổi khí hậu gia tăng, do quá trình phát triển đô thị đã chia cắt, giảm tính kết nối và năng lực cân bằng sinh thái (thoát nước mưa, chậm dòng chảy, mức độ thẩm thấu nước mặt, bổ xung nguồn nước ngầm…), giảm không gian sinh thái tự nhiên như mặt nước, thảm thực vật, rừng tự nhiên khu vực ven đô và khu vực mở rộng đô thị.

Các giải pháp quy hoạch ít tính đến giải pháp khai thác mật độ sử dụng đất cấp QHC đô thị trong khi chú trọng tới riêng lẻ từng khu đô thị, khu chức năng và dự án thì được chú trọng nhiều hơn. Tại Thanh Hóa, Quy hoạch sử dụng đất tỉnh xác định đến 2020 diện tích đất ở đô thị là 3305ha, nhưng đến 2015 diện tích đất ở đô thị tỉnh Thanh Hóa đã đạt 3298ha. Tăng trưởng đất ở đô thị vượt xa dự báo, giai đoạn 2011-2015 diện tích đất ở đô thị tỉnh Thanh Hóa tăng 236 ha/năm, dân số đô thị tăng 60.000 ng/năm (39m²/ng) (Hội Quy hoạch Thanh Hoá). Thành phố Hải Phòng giai đoạn 2002-2007, quy mô và không gian đô thị được mở rộng diện tích tăng 4.7 lần từ 7.359ha lên 34.289ha, dân số tăng 1.45 lần từ 520.000 người lên 858.800 người, phát triển thêm 3 quận mới với 21 phường và dân số đô thị tăng thêm 198.600 người. Giai đoạn 2011-2015 Hải Phòng đã quy hoạch, giao và cho thuê 12.000ha đất cho các tổ chức cá nhân triển khai 826 dự án. Tuy nhiên, trên thực tế mới có 106 dự án với hơn 2.000ha sử dụng đúng mục đích, 694 dự án với 9.000ha đất phi nông nghiệp, chiếm gần 70% diện tích đất được quy hoạch chủ đầu tư bị chậm tiến độ, không đưa vào sử dụng (Sở Xây dựng Hải Phòng). Tại thành phố Đà Nẵng: năm 1997 thành phố gồm 2 quận Hải Châu và Cẩm lệ và một phần Ngũ Hành Sơn và Sơn Trà với diện tích khoảng 5.600ha, đến nay ranh giới đô thị là 20.000 ha gấp hơn 3 lần. Thành phố thực hiện quy hoạch chung và điều chỉnh vào 2002 và 2013, tạo ra diện tích xây dựng gấp 3 lần diện tích đô thị cũ. Năm 2017 thành phố thực hiện các QHPK đã bộc lộ những hạn chế nhất định. Thiếu rất lớn quỹ đất phát triển hạ tầng xã hội như trường học, trạm y tế, văn hóa, thể dục thể thao, quảng trường... các loại hình dịch vụ khác cũng trong tình trạng tương tự, không phải các chỉ tiêu quy hoạch trong tương lại bị thiếu (năm 2030) mà thiếu ngay từ lúc này (Sở Xây dựng thành phố Đà Nẵng).

2.2.Sử dụng đất đảm bảo mục tiêu nâng cao chất lượng môi trường sống

Thiếu quy định PVSDD về bảo vệ môi trường và thích ứng BĐKH. Mặc dù đã có quy định về nội dung quy hoạch bảo vệ môi trường và phòng chống thiên tai, thích ứng BĐKH tuy nhiên những quy định về PVSDD và loại đất chưa quy định gây khó khăn cho công tác thực hiện quy hoạch các mục tiêu bảo vệ môi trường, thích ứng BĐKH.

Trong khu vực mở rộng đô thị tồn tại cây xanh ở 2 nhóm; nhóm 1 cây xanh theo chức năng đô thị (công viên, vườn hoa, sân chơi, luyện tập....) và cây xanh tự nhiên trong ranh giới hành chính đô thị như sông hồ, đầm phá, các khu vực cây xanh ven sông...). Đối với nhóm cây xanh tự nhiên các chỉ tiêu chưa xác định rõ ràng, không nằm trong quy chuẩn xây dựng đô thị, nên vận dụng khác nhau dẫn tới các biểu hiện xây dựng lộn xộn, xây lấn trái phép, thậm chí lập lờ đánh tráo khái niệm về cây xanh đô thị trong các quảng bá khu đô thị mới....

Phần lớn các ao hồ được giữ hoặc hình thành trong khu vực mở rộng đô thị thường gắn với chức năng điều hòa, tiêu thoát nước bên cạnh ý nghĩa về cảnh quan. Các quy định về sử dụng đất hồ điều hòa chưa rõ ràng, chưa có danh mục, phân loại và xây dựng hướng dẫn phương pháp tính toán.

Chưa đề cập tới mức độ khai thác sử dụng đất cho đất ở theo hình thái xây dựng như mật độ cao, mật độ trung bình và mật độ thấp…

2.3.Đất hạ tầng xã hội, hạ tầng kỹ thuật, đất dự trữ thiếu cân đối

Quy hoạch, quản lý và kiểm tra giám sát thực hiện quy hoạch chưa hiệu quả về quỹ đất phát triển hạ tầng xã hội, hạ tầng kỹ thuật và đất dự trữ. Nhiều đô thị thiếu quỹ đất dự trữ phát triển, đặc biệt tại các quận trung tâm thành phố, nhiều dự án phải dừng vì không bố trí được quỹ đất tái định cư, thiếu rất lớn quỹ đất phát triển hạ tầng xã hội như trường học, trạm y tế, văn hóa, thể dục thể thao, quảng trường, lưu ý không phải các chỉ tiêu quy hoạch trong tương lại bị thiếu mà thiếu ngay trong hiện tại (TP Đà nẵng).

Hiệu quả của QHPK các quận chưa đáp ứng yêu cầu phát triển, dẫn đến quy hoạch phải điều chỉnh nhiều lần, cơ cấu sử dụng đất trong đô thị mất dần sự cân bằng ổn định. Thiếu quỹ đất dự trữ phát triển, chưa khai thác tối đa diện tích đất, đặc biệt tại các quận trung tâm thành phố, nhiều dự án phải dừng vì không bố trí được quỹ đất tái định cư.

Tính liên kết không gian của quy hoạch sử dụng đất hạn chế tới hiệu quả khai thác: Thành phố Huế với hệ thống đường đô thị chật hẹp, không có không gian vỉa hè, các khu trụ sở cơ quan bố trí trên nhiều khu vực rời rạc, khó liên kết, hiệu quả sử dụng đất không cao. Một số khu vực được quy hoạch từ trước với cốt nền quá thấp, gây ngập lụt, ảnh hưởng rất lớn đến việc sinh hoạt của người dân mùa mưa lũ. Ngoài ra, đối với vùng khu trong đô thị được quy hoạch mới sau này thì không thể đầu tư xây dựng theo quy hoạch một cách đồng bộ, do thiếu vốn, giải phóng mặt bằng, dẫn đến quy hoạch treo hoặc có đất nhưng không sử dụng được.

2.4.Cơ sở dữ liệu về sử dụng đất đô thị làm hạn chế kiểm tra, giám sát thực hiện quy hoạch

Cơ sở dữ liệu về sử dụng đất đô thị thiếu đã làm hạn chế hiệu quả và hiệu lực công tác kiểm tra, giám sát thực hiện quy hoạch: Theo đánh giá của Liên đoàn đô thị Canada (FCM tài trợ cho ACVN đánh giá tại 04 đô thị Nam Định, Thái Bình, Pleiku và Trà Vinh): 90% số thửa đất tại cả 04 thành phố đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nhưng công tác cập nhật vào hệ thống chỉ có 60%, ảnh hưởng tới các hoạt động quản lý đô thị như cấp phép xây dựng, cập nhật chỉ tiêu quy hoạch sử dụng đất đô thị. Phòng QLĐT cần dữ liệu quy hoạch đất đai thông tin hạ tầng và dữ liệu không gian để có thể tiến hành cấp phép xây dựng hay giám sát các hoạt động xây dựng theo quy hoạch. Khi được hỏi tất cả các lãnh đạo của thành phố và các phòng ban liên quan đều xác định rõ sự cần thiết phải có các kết nối dữ liệu của các ngành TNMT, xây dựng QLĐT và Chi cục thuế.