ThS. KTS. Nguyễn Xuân Anh (VIUP)
Tóm lược: Phân loại sử dụng đất đô thị là công cụ nền tảng của quy hoạch đô thị. Đây là một khái niệm ban đầu khá phổ thông và dễ hiểu. Song chính quá trình phát triển của các phương pháp quy hoạch đã khiến nó trở nên phức tạp và đa dạng. Cách phân loại sử dụng đất đã trở nên khác nhau rất xa giữa các quốc gia, các vùng lãnh thổ trong một quốc gia, thậm chí là giữa các thành phố trong cùng một vùng. Bài viết này tổng hợp một số thông tin về tư duy phân loại sử dụng đất đô thị và cố gắng trình bày một cách dễ hiểu nhất để người đọc có thể dễ dàng nắm bắt được nguồn gốc và phương pháp luận cơ bản trong tư duy phân loại sử dụng đất mà một số quốc gia Phương Tây đã áp dụng, từ đó thảo luận về vấn đề này trong phương pháp tương ứng ở Việt Nam.
Từ khóa: Phân loại đất, Sử dụng đất, Quy hoạch, Đô thị, Quản lý phát triển, Tài nguyên.
Some international concepts of urban land use classification
Written by: MSc. Arch. Nguyen Xuan Anh (VIUP)
Abstract: Zoning is a fundamental tool of urban planning. It is common sence, but also sophisticated due to the diverse of planning methodologies worldwide. Zoning classification varies widely among countries, territories, and even cities. This article summarizes about zoning concepts in some Western countries and tries to present it in the simplies way so that readers can easily get the basic concepts. Thereby, further discussion is express, expecially on zoning mothodology that Vietnam applying.
Key words: Zoning, Land use, Planning, Urban, Development control, Resource.
1. Khác biệt giữa sử dụng đất đô thị (Zone) và nông thôn (Land use)
Hầu hết các thành phố đều được quy hoạch, trong đó bản đồ quy hoạch sử dụng đất (Zoning plan) định vị tương lai của toàn bộ đất đai trong thành phố. Thành phố sẽ được chia thành các khu đất (zone) có chức năng như dân cư, thương mại và công nghiệp. Kiểm soát đô thị theo sử dụng đất thực chất là áp dụng lên toàn đô thị một lớp quyền sở hữu tập thể, tuy không bộ luật nào thực sự khẳng định điều này. Quyền lực này phủ bóng lên và hạn chế bớt quyền cá nhân của mỗi chủ đất. Người dân khi sở hữu một ô đất thì đồng thời cũng sở hữu các quyền và nghĩa vụ phát triển gắn với ô đất, xác định bởi quy hoạch. Các nghĩa vụ có thể bao gồm: chức năng đất, các giới hạn khối tích, các tuyến hạ tầng đô thị có thể xuyên qua ô đất, các khống chế với công trình phụ trợ, khoảng lùi so với đường phố, số căn hộ ở hoặc lưu trú tối đa, bố cục mặt tiền công trình, diện tích phân thửa tối thiểu, bãi đậu xe, bảo tồn di tích lịch sử hoặc văn hóa, bảo vệ môi trường… Sử dụng đất đô thị được phân loại rất khác nhau trên thế giới. Ví dụ ở Mỹ có 7 loại chính là: dân cư, giao thông, thương mại, nông nghiệp, công nghiệp, công cộng, giải trí.
Đối với các khu vực không được kiểm soát bởi quy hoạch đô thị, quy hoạch sử dụng đất trở về với phương pháp quản lý tài nguyên - môi trường thông thường, trong đó yếu tố chính mà nó xét đến là đáp ứng nhu cầu của con người trong sự cân bằng với duy trì các giá trị tự nhiên của đất đai. Hệ thống quản lý đất ngoài đô thị thường được gắn với bộ Quy định sử dụng đất (Land Use Designation) trong đó xác định các yêu cầu với từng loại đất.
2. Khái niệm phân loại sử dụng đất đô thị
Phân loại sử dụng đất đô thị (tiếng Anh: zone, zoning, trong bài này gọi tắt là “phân loại đất”), là một phương pháp nền tảng của quy hoạch đô thị, trong đó một thành phố phân chia đất trong phạm vi hành chính của mình thành các ô đất không chồng lấn nhau. Mỗi loại đất (zone) có một bộ quy định về quản lý phát triển khác với các loại còn lại. Đất thường được phân loại dựa trên công năng, hay còn gọi là mục đích sử dụng (ví dụ: dân cư, công nghiệp). Một số loại đất cho phép hỗn hợp của một vài hoạt động tương thích nhau. Tại một số quốc gia, phân loại đất được dựa trên các tiêu chí khác với công năng như hình thái phát triển, hiệu quả đô thị, điều kiện địa điểm… Các quy định kèm theo mỗi loại đất là cơ sở để xác định liệu có thể cho phép thông qua đề xuất phát triển hay không. Dựa vào khái niệm phân loại đất, quy hoạch có thể chỉ ra kích thước ô đất, khả năng chia thửa (sub-division), hình thức và quy mô của công trình. Những hướng dẫn này được đặt ra nhằm định hướng cho phát triển đô thị (Hodge, 2014). Phân loại sử dụng đất là phương pháp quy hoạch đô thị phổ biến nhất được sử dụng hiện nay.
Mục đích chính của phân loại đất (zoning) là hạn chế các phương thức sử dụng không tương thích. Quy định cho mỗi loại đất có thể đề cập đến các hoạt động được chấp nhận trên các ô đất cụ thể (chẳng hạn như không gian mở, khu dân cư, nông nghiệp, thương mại hoặc công nghiệp), mật độ (như nhà ở mật độ thấp, nhà ở mật độ cao), chiều cao công trình, lượng sàn xây dựng, vị trí công trình trên ô đất (khoảng lùi), tỷ lệ của các loại không gian trên ô đất (ví dụ bao nhiêu không gian cây xanh, bề mặt không thấm nước, đường giao thông nội bộ, tỷ trọng dành cho bãi đậu xe). Ở một số quốc gia như Pháp, Đức, Canada, phân loại đất phải tuân thủ các chính sách quốc gia và quy hoạch cấp trên. Hầu hết các hệ thống phân loại đất đều có quy định về phương sai để xử lý các trường hợp ngoại lệ.
Nguồn gốc của phương pháp phân loại đất đã có từ thời Cổ đại (Hirt, 2014). Thành phố có tường bao là ví dụ đầu tiên về việc phân chia đất đai giữa thành thị và nông thôn. Bên ngoài tường thành là các chức năng ít bị kiểm soát hơn như sản xuất nông nghiệp, nơi ở của người nghèo hoặc những tầng lớp thấp. Trong thành là trung tâm quyền lực, tôn giáo, nơi sinh sống của vua, quan, quý tộc, thị dân. Ngoài việc phân biệt giữa đô thị và ngoài đô thị, hầu hết các thành phố Cổ đại còn phân chia đất trong thành. Ví dụ, ở Trung Quốc trong thời nhà Chu (1046 - 256 trước Công nguyên), ở Ấn Độ trong kỷ nguyên Vệ đà (1500 - 500 trước Công nguyên), và trong các doanh trại quân sự của Đế chế La Mã (31 TCN - 476 SCN) có các hình thức phân đất dựa trên dân tộc, nghề nghiệp, đẳng cấp hoặc địa vị xã hội từ cao xuống thấp, và được phân bố từ lõi trở ra. Trong suốt thời Cổ đại cho đến khi bắt đầu Cách mạng công nghiệp (1760–1840), hầu hết nền sản xuất diễn ra trong nhà ở. Do đó các khu dân cư luôn là hỗn hợp chức năng của nhà ở, sản xuất và thương mại.
Đến thời kỳ Khai sáng và Cách mạng công nghiệp, sự ra đời của nền sản xuất hàng loạt và kỹ nghệ hóa đã khởi đầu cho kiểu quy hoạch đô thị khác hẳn trước đó (Talen, 2012). Nền công nghiệp quy mô lớn cần rời khỏi những khu dân cư chật hẹp, chiếm dụng các không gian rộng và định hình lại các thành phố với quy mô lớn hơn nhiều so với trước. Tình trạng quá tải, ô nhiễm và các khủng hoảng đô thị liên quan đến các nhà máy đã khiến giới quản lý và các nhà quy hoạch phải cân nhắc đến triết lý mới trong phân loại đất. Pháp, Đức và Anh là những nơi mà các quy tắc phân loại đất được phát minh để ngăn chặn các ngành công nghiệp ô nhiễm phát triển trong lòng các khu dân cư. Quy hoạch sử dụng đất đầu tiên đã được làm ở Đức vào cuối thế kỷ 19.
3. Một số phương pháp phân loại sử dụng đất
3.1 Phân loại đất theo công năng (Single-use Zoning)
Phân loại đất đơn năng có nghĩa là chỉ cho phép một loại hình chức năng được xảy ra trên mỗi ô đất. Nó còn được biết đến với cái tên Euclid Zoning, được thể chế hóa lần đầu tại thị trấn Euclid, bang Ohio, Mỹ. Sau đó nó đã trở thành hệ thống sử dụng đất phổ biến ở Mỹ.
Phân loại đất Euclid được đặc trưng bởi sự phân tách việc sử dụng đất thành các nhóm đất cụ thể và các tiêu chuẩn về kích thước, giới hạn mức độ hoạt động, phát triển được phép diễn ra trên đất. 3 nhóm đất điển hình trong quy hoạch Euclid là: khu dân cư, khu thương mại và khu công nghiệp. Việc sử dụng trong mỗi nhóm đất thường được quy định chặt chẽ để loại trừ các loại hình khác (ví dụ: khu dân cư không cho phép sử dụng cho mục đích thương mại hoặc công nghiệp). Một số mục đích sử dụng phụ trợ hoặc có điều kiện có thể được thêm vào nhằm bổ sung cho mục đích chính.
Phân loại đất Euclid có hai dạng, phẳng và thứ bậc. Theo dạng phẳng, mỗi zone được chỉ định cho một mục đích sử dụng. Theo dạng tầng bậc, mỗi zone là chia thành nhiều mức độ tùy theo quy mô và tầm ảnh hưởng. Ví dụ, nhóm đất “Khu thương mại” có thể bao gồm các loại từ bán lẻ nhỏ, bán lẻ lớn, văn phòng, lưu trú… Khu công nghiệp có thể được chia thành công nghiệp nặng, công nghiệp nhẹ và kho tàng. Phân loại đất theo tầng bậc đã không còn được ưa chuộng từ giữa thế kỷ 20. Ngày nay việc phân loại phẳng trở nên phổ biến hơn.
Năm 1916, thành phố New York là nơi đầu tiên ban hành sắc lệnh quy hoạch toàn thành phố dựa trên quy định sử dụng đất. Việc áp dụng quy hoạch theo chức năng đã dẫn đến cấu trúc đặc trưng của nhiều thành phố ở Hoa Kỳ, Canada, Úc và New Zealand sau này, trong đó lõi đô thị được phát triển dày đặc với các tòa nhà chọc trời được bao quanh bởi các khu dân cư ngoại ô mật độ thấp. Một số đô thị như Minneapolis, San Francisco và Sydney ngày nay vẫn mang cấu trúc này (Juergensmeyer, Julian & Roberts, Thomas, 2007).
Phân loại đất Euclid được nhiều thành phố sử dụng do dễ thực hiện, bởi nó cung cấp một bộ quy tắc rõ ràng, mang tính quy định, tiền lệ pháp lý lâu đời và khá quen thuộc đối với các nhà quy hoạch. Tuy nhiên, phân loại đất Euclid đã bị chỉ trích vì thiếu tính linh hoạt. Việc tách biệt các mục đích sử dụng góp phần gây ra sự mở rộng tràn lan đô thị, làm tăng chi phí hạ tầng và tăng phụ thuộc vào ô tô.
Ban đầu, những thành phố được quy hoạch theo mô hình lý tưởng hóa như thành phố vườn của Ebenezer Howard là những thiết kế tĩnh được thể hiện theo kiểu tổng mặt bằng chỉ đạo (Master-plan). Mô hình đó thiếu vắng cơ chế quản lý cho phép thành phố phát triển theo thời gian.
3.2 Phân loại đất theo hiệu quả đô thị (Performance Zoning)
Phương pháp phân loại đất theo hiệu quả, được Lane Kendig chủ trương lần đầu vào năm 1982, sử dụng các tiêu chí dựa trên định hướng mục tiêu để thiết lập các tham số đánh giá dự án đối với bất kỳ khu vực phát triển nào của đô thị. Phương pháp này thường sử dụng hệ thống đánh giá dựa trên địa điểm, theo đó nhà phát triển có thể ghi điểm thông qua các cuộc điều trần về đáp ứng các mục tiêu quy hoạch đã đề ra (ví dụ: giảm thiểu tác động môi trường, cung cấp tiện ích công cộng, xây dựng nhà ở giá rẻ…) Các tiêu chí bổ sung cũng có thể được đề ra trong quá trình xem xét (Hirt, 2014).
Sự hấp dẫn của kiểu phân loại đất này nằm ở sự linh hoạt và phù hợp địa điểm, song đòi hỏi tính minh bạch và trách nhiệm giải trình cao. Kiểu quy hoạch này tránh được cung cách định đoạt sử dụng đất cứng nhắc và đôi khi tùy tiện của cách tiếp cận Euclid, và đáp ứng tốt hơn các nguyên tắc thị trường, quyền sở hữu tư nhân, và bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, kiểu phân loại này cực kỳ khó thực hiện do sự phức tạp của việc đánh giá tác động cho mỗi dự án, và đôi khi không thể kiểm soát được mức độ tùy ý của cơ quan giám sát. Vì lý do này, phân loại đất theo hiệu quả chưa được chấp nhận rộng rãi và thường chỉ có thể áp dụng trong một số phạm vi cụ thể.
3.3 Phân loại đất theo hình thái phát triển (Form-based Zoning)
Quy hoạch theo hình thái, cơ bản không quy định dựa trên chức năng hoạt động mà dựa trên hình thái phát triển có thể xảy ra. Thông thường, các tiêu chí này phụ thuộc vào kích thước ô đất, vị trí trong đô thị, và các đặc điểm cụ thể về địa điểm. Ví dụ: trong một khu dân cư dành cho nhà ở đơn lẻ ở ngoại ô, các mục đích sử dụng như văn phòng, cửa hàng bán lẻ hoặc thậm chí là sản xuất công nghiệp nhẹ có thể được phép miễn là chúng phù hợp về hình thái (khoảng lùi, kích thước công trình, diện tích lô đất, chiều cao…) so với công trình lân cận.
Quy định quản lý theo hình thái cung cấp sự linh hoạt hơn đáng kể so với phương pháp Euclid, song vẫn chưa được chấp nhận rộng rãi. Khi các quy định không chứa các hình minh họa và sơ đồ thích hợp, chúng trở nên khó diễn giải, dễ bị hiểu sai.
Thành phố Louisville, bang Kentucky, Mỹ, đã thông qua quy hoạch vào năm 2003 trong đó áp dụng phân loại đất theo hình thái. Quy hoạch này phân khu đô thị theo mức độ đô thị hóa. Các ô đất trong khu vực phát triển đô thị càng cao thì được ưu tiên phát triển càng cao. Ví dụ: trong phân khu "ngoại ô truyền thống", áp dụng khoảng lùi 4-6m đối với mọi công trình, trong khi ở phân khu "ngoại ô mới" có thể không yêu cầu khoảng lùi.
Hệ thống quy hoạch của Pháp là chủ yếu dựa trên hình thái; quy định phân loại đất ở các thành phố của Pháp nói chung cho phép sử dụng đa năng. Sự khác biệt giữa các loại đất là cường độ sử dụng. Ví dụ: một khu vực mật độ thấp có thể cho phép nhiều loại chức năng, không khác gì so với khu vực mật độ cao. Tuy nhiên, tỷ lệ sử dụng nhà ở trong khu mật độ thấp sẽ nhiều hơn khu mật độ cao. Thành phố Paris đã sử dụng hệ thống phân loại này để tập trung các tòa nhà văn phòng cao tầng vào khu La Défense thay vì phải tái thiết khu nội đô lịch sử, như đã từng xảy ra ở London và New York. Việc xây dựng cao hơn bảy tầng ở trung tâm lịch sử Paris đã bị cấm.
3.4 Phân loại đất theo tổ hợp (Composite Zoning)
Phân loại đất theo tổ hợp dựa trên 3 yếu tố: chức năng sử dụng, địa điểm, và kiến trúc cảnh quan. Phương pháp này có bản chất tương tự như Euclid, tuy nhiên linh hoạt hơn về chức năng sử dụng, khắt khe hơn về đáp ứng địa điểm, và rõ ràng hơn về yêu cầu kiến trúc cảnh quan. Các yêu cầu về địa điểm đề cập đến các yếu tố như quy mô công trình và bãi đậu xe, công trình phụ trợ, đường phố, cảnh quan, không gian mở... Phương pháp này linh hoạt hơn và có thể thích ứng theo bối cảnh hơn so với phương pháp Euclid, đồng thời dễ diễn giải hơn các phương pháp khác. Nó đã được thực hiện ở Leander, bang Texas, và đang ngày càng phổ biến ở Mỹ.
4. Một số loại đất đặc biệt
4.1 Đất hỗn hợp
Euclid Zoning là một luận thuyết quy hoạch theo chủ nghĩa chức năng, quan niệm thành phố như một cỗ máy cơ học và cố định. Quy định sử dụng đất kiểu Euclid đã hạn chế nhiều quyền của người chủ đất, do đó phần nào cản trở sự phát triển trong nền kinh tế tự do, sáng tạo. Jane Jacobs đã viết nhiều về mối liên hệ giữa việc tách biệt mục đích sử dụng và sự thất bại của các dự án đổi mới đô thị ở Thành phố New York. Bà kêu gọi cách phát triển dựa trên sử dụng đất hỗn hợp thay vì đơn năng. (Jacobs, 1961)
Phong trào Chủ nghĩa Đô thị mới sau đó đã khiến các nhà quy hoạch quan tâm nhiều hơn đến việc ứng dụng đất hỗn hợp trong quy hoạch. Quy hoạch vẫn sử dụng các nguyên tắc cơ bản về phân loại đất để loại trừ các mục đích sử dụng không tương thích, song đồng thời khuyến khích phối hợp nhiều mục đích sử dụng tương thích, như kết hợp các hoạt động dân cư, thương mại và bán lẻ… để mọi người có thể sống, làm việc và hòa nhập xã hội trong một một phạm vi nhỏ gọn.
4.2 Đất phát triển có điều kiện (Conditional Zone)
Phân loại đất dựa trên điều kiện địa điểm cho phép tăng tính linh hoạt và cho phép các thành phố đáp ứng các tính năng độc đáo cho từng trường hợp cụ thể. Các đề xuất sử dụng đất khác với quy hoạch vẫn có thể được đàm phán để cho phép xảy ra nếu nó được xếp vào loại hình sử dụng đất có điều kiện. Giấy phép sử dụng có điều kiện (còn gọi là giấy phép sử dụng đặc biệt) cho phép dự án, dựa trên tính đặc thù của địa điểm, có thể bố trí và vận hành các phát triển theo một cách thức cụ thể, khác với quy định phổ quát. (ILG, 2022)
4.3 Đất phát triển theo mẫu điển hình (Pattern Zone)
Đất phát triển theo mẫu điển hình là một loại đất được đính kèm các mẫu hình phát triển tiền lệ. Đất theo mẫu điển hình được dùng để giảm các rào cản phát triển nhà ở, tạo ra nhà ở giá cả phải chăng hơn, giảm gánh nặng cho quy trình cấp phép. Đất theo mẫu điển hình cũng được dùng để thúc đẩy một số loại hình công trình có thể điển hình hóa như nhà ở hạng trung, bất động sản thương mại quy mô nhỏ giá cả phải chăng. (Steuteville, 2020)
4.4 Đất khuyến khích phát triển (Incentive Zone)
Loại hình này lần đầu tiên được thử nghiệm ở Chicago và New York. Đất khuyến khích phát triển là một công cụ cho phép nhà đầu tư đề xuất phát triển theo cách mà thông thường sẽ không được phép, để đổi lấy lợi ích công cộng. Đất khuyến khích cho phép thành phố tận dụng các thay đổi trong các tiêu chuẩn sử dụng đất hiện có để đổi lấy hàng hóa công cộng. Ví dụ: nhà đầu tư có thể cung cấp trường học, công viên, không gian mở, quảng trường, nhà ở thu nhập thấp hoặc tiền, để đổi lấy sự linh hoạt hơn trong khoảng lùi công trình, chiều cao tầng, diện tích sàn, yêu cầu về chỗ đậu xe, số lượng căn hộ và các tiêu chuẩn khác. Chính sách khuyến khích là khác nhau tùy theo địa điểm, bởi các chính quyền thường tính toán biện pháp để cân bằng giữa lợi ích công với chi phí và lợi nhuận của nhà đầu tư. (Schuetz, J. & Meltzer, R., 2012)
Các quy định khuyến khích giúp quy hoạch có được sự linh hoạt cao hơn, song có thể gây nhiều phức tạp trong quản lý. Ví dụ như xuất hiện các dự án lợi dụng tiêu chí khuyến khích, sự lạc hậu thực tiễn của các tiêu chí khiến cho phần thưởng trở nên vô dụng, hoặc được đổi lấy sự đóng góp không tương xứng.
4.5 Khu vực nổi (Floating zone)
Khu vực nổi là một khu đất mà quy hoạch xác định các điều kiện cần phải đáp ứng trước khi xác định thành phần sử dụng đất bên trong. Thay vì được vẽ trên bản đồ sử dụng đất như truyền thống, các khu đất nổi được để trắng. Khu đất này sẽ chỉ "nổi" cho đến khi một đề xuất phát triển được phê duyệt. Khi đó thành phần sử dụng đất trong khu sẽ được đưa vào bản đồ sử dụng đất một cách chính thức. Các khu đất nổi có thể được sử dụng cho vùng phát triển mới, nơi mà người ta chưa thể hình dung rõ điều gì sẽ xảy ra, song đã có định hướng về mục tiêu cần đạt được, chẳng hạn như nhà ở giá rẻ, trung tâm mua sắm và các dự án đô thị mới. Đất nổi có những biến thể như Đất phát triển theo mô hình cụm (cluster zone), Đơn vị phát triển theo kế hoạch (Planned Unit Development). Một số bang của Mỹ cho phép kiểu đất này như New York và Maryland.
4.6 Lớp phủ (Overlay)
Lớp phủ là một phạm vi chồng đè lên bản đồ quy hoạch sử dụng đất, nhằm thiết lập các tiêu chuẩn và tiêu chí bổ sung hoặc chặt chẽ hơn. Lớp phủ thường được dùng để bảo vệ các đối tượng địa lý đặc biệt như các công trình lịch sử, vùng đất ngập nước, sườn dốc và không gian ven mặt nước. Đôi khi lớp phủ cũng được sử dụng để thúc đẩy các dự án cụ thể, chẳng hạn như phát triển hỗn hợp, phát triển ven sông, nhà ở dọc theo hành lang giao thông hoặc nhà ở giá cả phải chăng.
5.Thảo luận
5.1 Phân loại đất và tầng bậc quy hoạch đô thị
Lấy ví dụ ở Mỹ và Úc, sử dụng đất không được đề cập rõ ràng trong Hiến pháp, nên các tiểu bang có trách nhiệm đối với việc thiết lập khung pháp lý về sử dụng đất. Các tiểu bang giao quy hoạch sử dụng đất cho chính quyền địa phương, bởi thế quy hoạch đô thị trở thành công cụ chính để phân chia đất đai. Chính quyền địa phương là nhân tố quan trọng nhất thực hiện cụ thể hóa chính sách sử dụng đất của tiểu bang vào bản đồ quy hoạch. Họ chịu trách nhiệm chính trong việc lập và phê duyệt các quy hoạch sử dụng đất của địa phương mình. Hơn nữa, họ xây dựng quy định đối với từng loại hình sử dụng đất và có thể ban hành các sắc lệnh để tác động đến môi trường xây dựng trong địa giới hành chính của mình.
Loại quy hoạch quan trọng nhất và tồn tại trên hầu khắp nước Úc là Quy hoạch địa phương (Local Planning Scheme), thường được lập ở tỉ lệ 1/10.000. Bên cạnh đó các vùng đô thị lớn lập quy hoạch vùng. Cả hai đều sử dụng phương pháp quy hoạch đô thị. Cứ như vậy, quy hoạch đô thị được phủ khắp các khu vực phát triển đô thị. Nó cung cấp một khuôn khổ để đáp ứng tăng trưởng đô thị, thông qua bản đồ và quy định sử dụng đất.
Về kỹ thuật, không khác với Việt Nam, ở quy mô vùng, quy hoạch được lập với phương pháp quy hoạch vùng, có tính chiến lược tổng thể bao trùm vùng. Ở quy mô thành phố, quy hoạch được lập bằng kỹ thuật quy hoạch chung, có tính chiến lược tổng thể bao trùm một thành phố. Các phân khu trong thành phố thì được lập theo phương pháp quy hoạch phân khu, cụ thể hóa sử dụng đất đến ô đất phân khu (được gọi là district zone). Đến tầng bậc này, dữ liệu quản lý đủ cụ thể để cấp phép dự án. Điều khác biệt là các tầng bậc quy hoạch được tích hợp trong một tài liệu duy nhất để quản lý, chứ không tách biệt trong nhiều quyết định phê duyệt khác nhau. Như trường hợp vùng thành phố Auckland (New Zealand) gọi đó là Quy hoạch hợp nhất (Auckland Unitary Plan).
5.2 Phân loại sử dụng đất ở Việt Nam
Hệ thống sử dụng đất ở Việt Nam mới được thực sự định danh trong pháp luật về đất đai. Hệ thống đó khá kỹ càng về quản lý đất nông nghiệp, bằng vào việc phân loại đất nông nghiệp theo chức năng canh tác (đất lúa, cây hàng năm, cây lâu năm, rừng sản xuất, rừng phòng hộ…) Song mảng đất Phi nông nghiệp thì khó có thể dùng cho đô thị. Đất phi nông nghiệp dường như được phân loại theo đối tượng giao đất, chứ không thực sự gắn với chức năng đô thị. Ví dụ đất cho xây dựng trường học, ký túc xá, nhà ở giáo viên nếu được giao cho ngành Giáo dục thì đều gọi là đất giáo dục. Đất cho xây dựng trại giam, trụ sở cơ quan công an được gọi là đất an ninh. Đất xây dựng nhà tang lễ và nghĩa trang được đưa chung vào 1 loại. Đất sản xuất công nghiệp không được phân biệt theo mức độ ô nhiễm mà theo đối tượng chủ quản như khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu chế xuất, khoáng sản, sản xuất vật liệu xây dựng, làm đồ gốm…
Ngành Xây dựng để thực hiện được quy hoạch đáp ứng hệ thống của mình đã nỗ lực đưa ra cách phân loại chức năng đất theo mục đích phát triển đô thị. Song hệ thống này chưa thực sự được thể chế hóa. Cũng vì thế, hệ thống này khá lủng củng về triết lý phân loại, và chưa xây dựng được quy định thống nhất cho từng loại chức năng.
Hơn nữa, hệ thống chức năng sử dụng đất của ngành Xây dựng hiện đang được thiết kế dạng đa tầng bậc, trong đó mỗi loại đất đều bị tách nhóm theo các cấp quốc gia, vùng, tỉnh, đô thị, đơn vị ở. Điều này khiến cho hệ thống trở nên phiền phức và khó hiểu, và khác xa thông lệ quốc tế là giảm thiểu tầng bậc phân loại đất. Các tiêu chuẩn, quy chuẩn lại gắn chặt với các tầng bậc sử dụng đất khiến chúng càng trở nên kiên cố, khó thay đổi. Ví dụ tiêu chuẩn đất dân dụng yêu cầu đối với đô thị loại I-II có bình quân từ 45-60 m2/người. Đất dân dụng được định nghĩa gồm đất đơn vị ở đô thị nông thôn, giao thông, cây xanh, công cộng, dịch vụ cấp đô thị. Tiêu chuẩn này sẽ bắt buộc quy hoạch phải phân tách được đường giao thông, cây xanh, công cộng ra các cấp nhằm đáp ứng, dù cho điều này thiếu ý nghĩa trên thực tế. Một công viên cây xanh cấp vùng lẽ nào không thể sử dụng như không gian xanh cho các cộng đồng dân cư lân cận. Đường phố nào là cấp vùng, cấp đô thị, cấp đơn vị ở, trong khi cả mạng lưới ấy cùng làm việc với nhau để phục vụ mọi người, không phân biệt là dân cư thường trú của đô thị đó hay khách vãng lai từ nơi khác tới.
6. Khuyến nghị
Tài liệu tham khảo:
info@viup.vn 
Tel : 04 22210888
Số 10 Hoa Lư, Hai Bà Trưng, Hà Nội
© 2015 VIUP Corporation. All rights reserved.
