Quy hoạch sử dụng đất đối với các di tích và cơ sở tôn giáo tại các đô thị Việt Nam

TS. Tạ Thị Hoàng Vân

Trưởng phòng Đào tạo & Hợp tác Quốc tế - Viện Kiến trúc Quốc gia (BXD)

Quy hoạch chung (QHC) là việc tổ chức không gian, hệ thống các công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội và nhà ở cho một đô thị phù hợp với sự phát triển kinh tế - xã hội của đô thị, bảo đảm quốc phòng, an ninh và phát triển bền vững. Việc phân chia các quỹ đất với mục đích khác nhau đảm bảo cho sự phát triển về nhiều mặt của một khu vực quận huyện hoặc tỉnh, thành phố. Dựa vào kế hoạch phân vùng được hoạch định, hoạt động quy hoạch giúp ngăn chặn việc xây dựng tràn lan và kiểm soát được sự phát triển đồng đều của không gian đô thị. Đây là nội dung được đề cập tại Quyết định 326/QĐ-TTg về phân bổ chỉ tiêu quy hoạch sử dụng đất quốc gia thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050, kế hoạch sử dụng đất quốc gia 5 năm 2021-2025.

Trong số các loại đất sử dụng, đất dành cho hoạt động tôn giáo, tín ngưỡng (TGTN), đất của các công trình văn hóa - lịch sử hiện đang nằm xen cấy trong với các loại đất khác. Nó có những vấn đề hiện hữu và có những vấn đề nảy sinh trong quá trình lập quy hoạch và xây dựng.

Trong chính sách, pháp luật về tín ngưỡng, tôn giáo và thực tế sử dụng đất đai của các tôn giáo đã có nhiều bất cập. Chỉ thị số 1940 của Thủ tướng Chính phủ[1] là một chỉ thị chuyên biệt về đất đai liên quan đến tôn giáo, nhưng mới chỉ cơ bản tháo gỡ được vấn đề đất đai tồn đọng giai đoạn trước để lại, chưa có hướng giải quyết đối với đất đai tôn giáo phát sinh, trong khi xu thế của tôn giáo là phát triển, nên nhu cầu đất cho mục đích tôn giáo là có thực. Luật Đất đai năm 2013 cũng đã có nhiều quy định cụ thể đối với đất TGTN nhưng vẫn chưa tìm được hướng giải quyết ổn thỏa, lâu dài. Thực tế áp dụng, Luật còn những điểm vướng mắc trong công tác quản lý như hạn điền, giao đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và chưa có quy định việc tôn giáo sử dụng đất vào các hoạt động an sinh xã hội…

Cùng với đó là bất cập trong quản lý đất đai tôn giáo như bất cập trong công tác lưu trữ và quản lý hồ sơ đất đai; bất cập trong công tác sử dụng đất đai liên quan đến tôn giáo; bất cập trong việc giao đất cho các doanh nghiệp tư nhân xây dựng khu du lịch văn hóa tâm linh liên quan đến tôn giáo… Vấn đề quản lý, sử dụng đất TGTN là vấn đề lớn và chưa phù hợp trong cơ chế giao đất, sử dụng đất, quản lý, điều hành. Luật Tín ngưỡng, Tôn giáo năm 2018 (Chương VII, Điều 57, 58) quy định về việc quản lý, sử dụng tài sản và đất đai của cơ sở TGTN cũng như việc cải tạo, nâng cấp, xây dựng mới công trình tín ngưỡng.

Các Bộ, Ngành hiện đang hoàn thành việc lập quy hoạch ngành quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn, quy hoạch có tính chất kỹ thuật, chuyên ngành liên quan có sử dụng đất bảo đảm tuân thủ chỉ tiêu sử dụng đất, đồng bộ, thống nhất với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc gia; rà soát các quy hoạch có sử dụng đất theo hướng bảo đảm phù hợp với quy hoạch sử dụng đất quốc gia; thực hiện việc xác định trên thực địa và khoanh định trên nền bản đồ địa chính đối với các chỉ tiêu sử dụng đất được phân bổ. Việc phân khu đất đai được chính quyền địa phương sử dụng để kiểm soát hoạt động quy hoạch đô thị. Loại hình phân vùng đất phải căn cứ vào luật và nhu cầu của nền kinh tế xã hội theo độ lớn nhỏ của mục tiêu phát triển, hơn nữa cần suy nghĩ đến tình hình của các loại đất khác nhau với các chủ thể khác nhau để xác định quy mô, phạm vi và vị trí. Loại hình phân vùng đất thực chất là loại hình không gian, được quyết định bởi mục đích phân chia và quan hệ về không gian, thời gian tồn tại của vùng phân chia. Do đó, việc xác định tỷ lệ sử dụng các loại đất cần gắn với yêu cầu thực tế của đối tượng và nhu cầu phát triển ngành nghề tại địa phương.

* Đối với đất dành cho các di tích

Đất có di tích lịch sử văn hóa, danh lam thắng cảnh được xếp vào loại đất phi nông nghiệp được ghi nhận lần đầu tiên tại Luật Đất đai năm 1987, được kế thừa, phát triển qua các Luật Đất đai sau đó và các văn bản pháp luật liên quan. Trong quá trình lập quy hoạch, khu vực đất này chỉ cập nhật hiện trạng sử dụng mà chưa tính toán đến kế hoạch dự kiến cải tạo, mở rộng và đầu tư tu bổ. Thực tế, có những di tích được bổ sung chức năng mới (chủ yếu là những chức năng sinh hoạt văn hóa cộng đồng và bảo trợ xã hội). Vì vậy, trước đây công trình TGTN thường nằm ở vị trí cảnh quan thiên nhiên thì nay, công trình có quy mô rộng lớn hơn để đáp ứng nhu cầu hiện tại.

* Đối với đất dành cho hoạt động TGTN

Các hoạt động TGTN đáp ứng nhu cầu của đông đảo quần chúng nhân dân và có những đóng góp tích cực đối với đời sống kinh tế, xã hội của đất nước. Quản lý TGTN là một dạng quản lý xã hội đặc biệt mang tính quyền lực nhà nước, sử dụng pháp luật và chính sách tín ngưỡng, tôn giáo để điều chỉnh hành vi của cá nhân, tổ chức do các cơ quan quản lý nhà nước thực hiện, nhằm phục vụ nhân dân, đảm bảo quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo, duy trì sự ổn định, phát triển bền vững của xã hội và đất nước.

Quản lý quy hoạch, xây dựng công trình TGTN được kiểm soát tại một số luật nhưng đều được kế thừa và dần được thống nhất với các điều kiện thực tế, đặc biệt là hỗ trợ cho công tác quy hoạch sử dụng đất một cách rõ ràng, minh bạch.

* Hiện trạng sử dụng đất xây dựng đối với các cơ sở tôn giáo

             Các cơ sở TGTN trong các đô thị về cơ bản đã ổn định về vị trí, quy mô xây dựng. Trong quy hoạch nông thôn mới ở các vùng ven đô cũng được xác định các khu vực chức năng TGTN hoặc một số gắn với thiết chế văn hóa cơ sở. Việc thực hiện dự án của các tổ chức tôn giáo cần hướng tới việc tiết kiệm nhất quỹ đất, tài nguyên của đô thị. Một số tổ chức tôn giáo đôi lúc đề xuất quy mô công trình, diện tích sử dụng vượt quá các quy định quản lý quy hoạch kiến trúc khu vực đã được cấp thẩm quyền phê duyệt.

          Các công trình TGTN, đặc biệt là các Chùa thường được xây dựng kế thừa theo  kinh nghiệm trong truyền thống xây dựng của người Việt. Hầu hết các công trình đều nằm ở vị trí quy hoạch “đắc địa” có tầm nhìn, cảnh quan không gian đẹp, đều xây dựng trên các triền núi, lấy núi làm chỗ dựa, trước mặt là một không gian rộng mở, có hệ thống mặt nước, cây xanh. Các công trình sẽ được lựa chọn vị trí cho phù hợp theo đặc thù địa hình của từng địa phương. Trong số gần 100 công trình TGTN đã tiến hành khảo sát tại 12 tỉnh/ thành phố[2] có thể nhận thấy sự phân bố chung như sau[3]:

          +Vị trí hướng biển/gần biển/sông: Đây là vị trí “đắc địa” được lựa chọn phần lớn đối với các công trình ở các tỉnh (Quảng Ninh, Đà Nẵng...); Các công trình phần lớn khai thác địa hình này trong kiến trúc cảnh quan, hướng tới thẩm mỹ đô thị cũng như thị hiếu tâm linh của du khách.

          + Vị trí trên đồi núi: Chủ yếu là các tỉnh ở địa bàn đồng bằng, miền núi. Các công trình được lựa chọn ở những vị trí địa hình đồi núi nhằm tạo những cấp bậc khác nhau của mỗi hạng mục công trình. Các công trình dàn trải theo phân vị ngang. Một số trường hợp, người ta có thể san bằng địa hình để tạo nền thuận lợi cho bố cục công trình.

          + Vị trí giáp đường lớn: Thuận lợi giao thông. Là sự lựa chọn của những công trình trong đô thị. Nhiều công trình trước khi xây dựng, chủ đầu tư đã xây dựng hệ thống hạ tầng và hệ thống đường giao thông, nhằm tiếp cận dễ dàng đến công trình, tạo thuận lợi cho các sinh hoạt lễ hội nhưng đồng thời cũng định hướng kết nối các điểm di tích khác trong khu vực.

          + Nằm ở trung tâm đô thị: Đây thường là những công trình có quy mô nhỏ. Công trình tránh sự dàn trải mà tập trung phát triển chiều cao.

Về quy mô, có thể phân loại:

+ Công trình có quy mô nhỏ <100m²: thường được xây dựng ở những khu chung cư hoặc trên tầng thượng tòa chung cư.

+ Công trình có quy mô <500m²: thường được xây dựng đơn lẻ trên đất.

+ Công trình có quy mô 500 – 1000m²: cụm công trình bao gồm nhiều hạng mục.

+ Công trình có quy mô >1000m²: cho các quần thể công trình phức hợp chức năng loại thiền viện/ hoặc tập hợp thành quần thể với quy hoạch cảnh quan hoành tráng và bố cục các hạng mục trong tổng thể gồm nhiều hạng mục.

          Như vậy, có thể thấy quy mô của các công trình TGTN ngày càng mở rộng đòi hỏi phạm vi sử dụng đất nhiều hơn. Việc xác định các vị trí, địa hình, khu vực xây dựng như vậy rất cần được cân nhắc trong quy hoạch hệ thống các cơ sở hoạt động TGTN và định hướng quy hoạch sử dụng đất đối với loại công trình và di tích này.

          Theo báo cáo của Ban Tôn giáo Chính phủ, tính đến tháng 11/2020, các tổ chức tôn giáo sử dụng khoảng 29.801 cơ sở tôn giáo, tăng khoảng 5.801 cơ sở so với năm 2008. Số cơ sở trên bao gồm cơ sở thờ tự, cơ sở đào tạo, cơ sở phụ trợ, cơ sở hoạt động xã hội của tôn giáo. Trong đó có cả cơ sở đã được cấp và chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Các cơ sở tôn giáo hợp pháp được hoạt động theo đúng quy định của pháp luật, mặc dù vậy, các cơ sở tôn giáo và tín đồ đều tăng sau mỗi năm trong khi đó quỹ đất không tăng. Dự báo thời gian tới, Việt Nam sẵn sàng đón tất cả các tôn giáo, thậm chí là các đạo lạ, đó là xu hướng phát triển tự nhiên, có tôn giáo là có tín đồ. Do đó, về quy hoạch đất đai, cần có quỹ đất để xây dựng các cơ sở tôn giáo; xây dựng cơ chế bình đẳng trong vấn đề giao đất cho các tôn giáo; giải quyết tốt các vấn đề chồng chéo về thể chế liên quan đến đất đai tôn giáo…

* Công tác quy hoạch sử dụng đất đối với các cơ sở tôn giáo

Các loại đồ án quy hoạch chung rất ít khi dành đất cho tôn giáo một cách rõ ràng. Trong cơ cấu sử dụng đất của quy hoạch chung, đất dành cho TGTN thường được ghép cùng đất của di tích và danh thắng. Việc phân chia cơ cấu sử dụng đất như thế dễ hiểu lầm đó là đất dành riêng cho tôn giáo nói chung, nhưng trên thực tế các công trình TGTN xây dựng mới được coi là thuộc các công trình văn hóa.

Trong đồ án quy hoạch chi tiết và quy hoạch phân khu có phân vùng đất TGTN nhưng chủ yếu dựa trên hệ thống đất tôn giáo đã có, đất để phát triển mới gần như không có, vì cần phải được tính toán đến định hướng quy hoạch các công trình TGTN với tư cách là một thành phần của thiết chế văn hóa của địa phương. Quy hoạch vị trí mới để xây dựng hệ thống cơ sở tôn giáo ít được quan tâm, do đó trên thực tế khi đầu tư xây dựng mới công trình TGTN trên khu đất hoàn toàn mới, các tổ chức, cá nhân phải chủ động tìm khu đất thích hợp và trình các cơ quan có thẩm quyền phê duyệt.

Bà Rịa - Vũng Tàu là tỉnh đầu tiên thực hiện Quy hoạch hệ thống cơ sở tôn giáo đến năm 2020 định hướng đến năm 2030 với mục tiêu chính là quản lý các hoạt động xây dựng cơ sở tôn giáo theo đúng quy định của pháp luật cũng như đáp ứng nhu cầu của cộng đồng. Định hướng này cũng hướng đến việc xây dựng không gian tôn giáo gắn với tổng thể không gian sống của cộng đồng dân cư, góp phần xây dựng hình ảnh và bản sắc văn hóa của cộng đồng các dân tộc trên toàn tỉnh và làm tăng các giá trị không gian văn hóa, lịch sử và cảnh quan của đô thị và nông thôn. Với quy hoạch chung chuyên ngành mới được lập này, tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu sẽ quản lý tốt hơn hệ thống cơ sở tôn giáo tín ngưỡng trên địa bàn toàn tỉnh. Trên cơ sở đó, hoạch định quỹ đất sử dụng dành cho cơ sở tôn giáo cũng dễ dàng được thực hiện và ổn định trong quy hoạch chung đô thị.

Với nhiều địa phương khác trên cả nước, cũng chính vì quy hoạch chung điều chỉnh và các quy hoạch mới chưa chú ý đến các công trình phục vụ cho nhu cầu tín ngưỡng tôn giáo nên gần đây các công trình TGTN xây dựng mới diễn ra không thể kiểm soát. Ở Đà Nẵng có 64 ngôi chùa được xây mới từ năm 1986 đến nay, riêng quận Ngũ Hành Sơn xây mới 5 chùa, trong khi khu vực này chỉ có diện tích 38,59km² với số dân 68.270 người và có đã 8 ngôi chùa lớn nhỏ, trong đó, có những chùa đã tồn tại hàng trăm năm. 10 năm trở lại đây, tỉnh Vĩnh Phúc có đến gần 350 công trình chùa chiền xây mới và tu bổ, sửa chữa[4].

Trường hợp tỉnh Bình Phước, tính đến tháng 1/2020, UBND tỉnh đã xem xét giao đất, cấp chứng nhận quyền sử dụng đất cho 302/351 cơ sở tôn giáo với tổng diện tích 2.182.726m² (trong đó: Phật giáo 962.856m²; Công giáo 1.091.449m²; Tin lành 95.357m²; Cao Đài và tôn giáo khác 33.074m²). Ngoài ra, trên địa bàn tỉnh hiện còn có 49 cơ sở tôn giáo chưa được giao đất, cấp chứng nhận quyền sử dụng đất (trong đó: Phật giáo: 10; Công giáo: 07; Tin lành: 29; Cao Đài 01; Tịnh độ Cư sĩ: 01; Baha’i: 010. Vì do một số cơ sở đang tranh chấp dân sự, đất thuộc lâm phần, đất quốc phòng chưa giao về cho địa phương quản lý… còn lại đa số là cơ sở mới được thành lập và đang trong quá trình lập hồ sơ xin giao đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.   

Hệ thống văn bản pháp quy trong xây dựng không đồng bộ, sự kết hợp giữa ngành xây dựng và ngành văn hóa chưa chặt chẽ. Liệu quy hoạch cơ sở tôn giáo là một quy hoạch ngành hay không? Cần cụ thể hóa trong các VBQPPL. Vị trí quy hoạch mới đắc địa trong cấu trúc tổng thể chung của đô thị. Phải có quỹ đất đảm bảo sự phát triển đối với các công trình không nằm trong đô thị.

Do số lượng tín đồ ngày càng tăng dẫn đến nhu cầu về cơ sở thờ tự lớn, trong khi đó quỹ đất tôn giáo của địa phương không còn hoặc hiện nay chưa có quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tôn giáo để bố trí giao đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các cơ sở tôn giáo để xây dựng cơ sở thờ tự. Việc quy hoạch tổng thể về sử dụng đất tôn giáo chưa được cơ quan chức năng hướng dẫn và quan tâm đúng mức. Chính vì thiếu quy hoạch cho nên mỗi khi tổ chức tôn giáo có nhu cầu xin cấp đất để xây dựng cơ sở thờ tự thì chính quyền địa phương rất lúng túng, bị động trong giải quyết.

Rõ ràng là, cùng với các yếu tố về tự nhiên và xã hội khác, công trình tôn giáo tín ngưỡng là một điểm đặc thù để tạo nên dấu ấn của một khu vực, một đô thị. Nếu như quy hoạch phát triển hệ thống cơ sở TGTN nhằm phân bổ hợp lý các công trình TGTN thì quy hoạch chi tiết khu vực dân cư có tính đến yếu tố TGTN sẽ làm cho đời sống cộng đồng phong phú hơn cũng như tạo dựng đô thị có bản sắc hơn.

Tài liệu tham khảo:

1. Dự án Điều tra, khảo sát, đánh giá thực trạng xây dựng mới các công trình tôn giáo tín ngưỡng ở Việt Nam, Viện Kiến trúc Quốc gia, 2019

2. Tạ Thị Hoàng Vân (2016), Công trình tôn giáo tín ngưỡng xây mới - những vấn đề bình luận, Tạp chí Kiến trúc Việt Nam tháng 2/2016