Vũ Anh Tú, Vụ Quy hoạch Kiến trúc, Bộ Xây dựng
Urban Master Planning and Management of Land Use base on Planning
The Law on Urban Planning stipulates that an urban area is an area with a high density of people living and mainly operating in the non-agricultural economic sector, as a political, administrative, economic and cultural center or specialized, it has the role of promoting socio-economic development of the country or a territory, a locality, including the inner city, the suburbs of the city; inner and outer towns of the town; town.
In terms of urban development principles, the Planning Law stipulates that organizations and individuals when implementing investment programs and plans for urban construction and development, specialized planning within urban areas, urban land use planning, management and implementation of construction investment projects in urban areas, management of space, architecture, urban landscape or other activities related to planning urban areas must comply with the approved urban planning and other related regulations.
The basic principle in construction investment activities stated in the Law on Construction is to ensure investment in construction of works according to planning, design, landscape and environment protection; suitable to the natural, social and cultural conditions of the locality; ensure the stability of the people's life; combine socio-economic development with national defense and security, natural disaster prevention and control and response to climate change.
In addition, it is clear that the activities of development and construction investment in urban areas are related to the use of space and land, specifically land use. Therefore, urban land use management is an important content in urban development management in general. Within the framework of this article, we would like to pose some issues that need to be researched and considered to improve the quality and effectiveness of the current urban land use management.
Luật Quy hoạch đô thị quy định đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hoá hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố; nội thị, ngoại thị của thị xã; thị trấn.
Về nguyên tắc phát triển đô thị, Luật Quy hoạch đã quy định tổ chức, cá nhân khi thực hiện các chương trình, kế hoạch đầu tư xây dựng phát triển đô thị, quy hoạch chuyên ngành trong phạm vi đô thị, kế hoạch sử dụng đất đô thị, quản lý thực hiện các dự án đầu tư xây dựng trong đô thị, thực hiện quản lý không gian, kiến trúc, cảnh quan đô thị hoặc thực hiện các hoạt động khác có liên quan đến quy hoạch đô thị phải tuân thủ quy hoạch đô thị đã được phê duyệt và các quy định khác liên quan.
Nguyên tắc cơ bản trong hoạt động đầu tư xây dựng được nêu trong Luật Xây dựng là bảo đảm đầu tư xây dựng công trình theo quy hoạch, thiết kế, bảo vệ cảnh quan, môi trường; phù hợp với điều kiện tự nhiên, xã hội, đặc điểm văn hóa của địa phương; bảo đảm ổn định cuộc sống của nhân dân; kết hợp phát triển kinh tế - xã hội với quốc phòng, an ninh, phòng, chống thiên tai và ứng phó với biến đổi khí hậu.
Ngoài ra, một điều rõ ràng là các hoạt động về phát triển, đầu tư xây dựng tại đô thị đều liên quan đến việc sử dụng không gian, lãnh thổ, cụ thể là sử dụng đất. Vì vậy, quản lý sử dụng đất đô thị là một nội dung quan trọng trong quản lý phát triển đô thị nói chung. Trong khuôn khổ bài báo này chúng tôi muốn đặt ra một số vấn đề cần được quan tâm nghiên cứu, xem xét để nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác quản lý sử dụng đất đô thị hiện nay.
Sử dụng đất đô thị
Theo các báo cáo của Bộ Xây dựng và các địa phương, đô thị Việt Nam đã và đang trong quá trình phát triển rất nhanh về số lượng, về dân số và quy mô đất đai. Trong các yếu tố hình thành và phát triển đô thị thì yếu tố chiếm đất và mở rộng đất đai có vai trò đặc biệt quan trọng.
Mọi hoạt động kinh tế xã hội của đô thị trong xu thế phát triển, yêu cầu sử dụng nhiều đất, nhưng chỉ diễn ra trong phạm vi giới hạn của đô thị, làm cho tính khan hiếm của đất đô thị rõ ràng hơn, vai trò của đất đô thị càng trở nên quan trọng trong đời sống đô thị và việc sử dụng tiết kiệm đất đô thị càng trở nên cấp bách. Sử dụng hiệu quả đất đô thị trở thành mục tiêu đối với công tác quản lý và sử dụng.
Sử dụng đất trong đô thị có thể hiểu là cách mà các chủ thể trong xã hội được giao quản lý, khai thác giá trị của đất phù hợp với yêu cầu phát triển thông qua việc hình thành những vật thể, công trình được bố trí, xây dựng trên từng khu đất, từng lô đất đã được xác định mục đích sử dụng. Việc sử dụng đất và quy hoạch không hoàn toàn giống nhau, quy hoạch là cách nhà nước quy định, điều tiết đất theo yêu cầu sử dụng; việc sử dụng đất sẽ xác định loại cộng đồng, môi trường hoặc khu định cư nào có thể được sử dụng trên một loại đất cụ thể.
Nói một cách khác, sử dụng đất đô thị là tổng hợp việc sắp xếp, tổ chức các hoạt động kinh tế - xã hội trong việc khai thác một khu vực lãnh thổ, một khu đất, lô đất. Sử dụng đất là một quá trình liên tục từ quy hoạch đến khai thác sử dụng các công trình trong đô thị.
Mục đích sử dụng đất, theo pháp luật về đất đai, là cách thức nhà nước phân loại đất đai và yêu cầu người quản lý phải tuân thủ các quy định khi giao đất, cho thuê đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất... Người sử dụng đất có nghĩa vụ phải sử dụng đúng mục đích đất được giao ghi trong quyết định giao đất, cho thuê đất.
Như vậy, quản lý sử dụng đất đô thị là việc hình thành công cụ quản lý bao gồm hệ thống pháp luật, các quy hoạch đô thị và tổ chức thực hiện theo các quy hoạch đô thị được duyệt. Hệ thống pháp luật hiện nay đã có những quy định chung, rõ ràng; việc lập, phê duyệt và ban hành các quy hoạch đô thị cho từng đô thị, từng địa bàn cụ thể là hình thành, hoàn thiện hệ thống công cụ để quản lý sử dụng đất hiệu quả trên một đô thị, một địa bàn cụ thể.
Hệ thống quy hoạch
Luật Quy hoạch được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIV thông qua ngày 24/11/2017, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2019. Sau khi Luật Quy hoạch được ban hành, đã có 48 luật và 04 pháp lệnh được sửa đổi, bổ sung để đảm bảo thống nhất, đồng bộ với quy định của Luật Quy hoạch. Tiếp sau đó, Chính phủ và các bộ, ngành đã rà soát nhiều nghị định, thông tư điều chỉnh về công tác quy hoạch.
Hệ thống pháp luật về quy hoạch đô thị, nông thôn cũng đã được sửa đổi tại Luật số 35/2018/QH14 và Nghị định số 72/2019/NĐ-CP ngày 30/8/2019 của Chính phủ.
Trước khi Luật Quy hoạch được ban hành, hệ thống quy hoạch tại Việt Nam về cơ bản bao gồm 03 nhóm với vai trò, yêu cầu pháp lý nhất định: (1) Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội được lập đối với cả nước, cấp vùng và cấp tỉnh, huyện; (2) Quy hoạch đối với các ngành và (3) Quy hoạch xây dựng được lập đối với các vùng, đô thị, khu chức năng và khu vực nông thôn. Quy hoạch xây dựng (Quy hoạch đô thị, nông thôn) có nội dung mang tính tổng thể và gắn chặt với việc phát triển không gian, quản lý sử dụng đất đối với địa bàn, phạm vi lập quy hoạch.
Luật Quy hoạch ban hành năm 2017 đã sắp xếp, quy định hệ thống quy hoạch của Việt Nam theo hai nhóm: (1) Hệ thống quy hoạch quốc gia, gồm các quy hoạch có nội dung mang tính tổng thể, tích hợp các ngành, lĩnh vực và được lập theo phạm vi lãnh thổ từ cả nước, vùng, từng tỉnh, từng đô thị và khu vực nông thôn và (2) Các quy hoạch có tính kỹ thuật chuyên ngành để cụ thể hóa quy hoạch thuộc hệ thống quy hoạch quốc gia. Theo quy định tại Luật Quy hoạch, các quy hoạch thuộc lĩnh vực xây dựng, phát triển đô thị (quy hoạch đô thị, nông thôn) vừa có “đại diện” tại hệ thống quy hoạch quốc gia (quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn), vừa có “đại diện” thuộc nhóm quy hoạch có tính kỹ thuật chuyên ngành (quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện và quy hoạch xây dựng khu chức năng).
Việc quy định hệ thống quy hoạch quốc gia mang tính tổng thể, được lập theo phạm vi lãnh thổ trên cơ sở đơn vị hành chính đã xác định theo địa bàn tỉnh chỉ còn một bản quy hoạch duy nhất và không lập quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh cũng như không lập quy hoạch xây dựng vùng tỉnh như trước đây. Sự thay đổi quy định này đã đặt các quy hoạch đô thị, nông thôn trong một ý nghĩa, vai trò to lớn hơn, vừa là công cụ kiểm soát phát triển, đầu tư xây dựng, vừa là công cụ đối với công tác quản lý sử dụng đất trên địa bàn được lập quy hoạch đô thị, nông thôn. Tất nhiên, nội dung, nội hàm của một bản quy hoạch đô thị, nông thôn cần được nghiên cứu, xem xét quy định bổ sung, rõ ràng, cụ thể hơn, đáp ứng yêu cầu quản lý trong tình hình hiện nay. Đặc biệt, đối với các nội dung liên quan đến yêu cầu quản lý sử dụng đất gắn với quản lý các chỉ tiêu phát triển không gian.
Quản lý sử dụng đất đô thị trên cơ sở quy hoạch chung
Quy hoạch chung đô thị là việc tổ chức không gian, hệ thống các công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình hạ tầng xã hội và nhà ở cho một đô thị phù hợp với sự phát triển kinh tế - xã hội của đô thị, bảo đảm quốc phòng, an ninh và phát triển bền vững. Với vai trò của quy hoạch đô thị là tổ chức sản xuất, tổ chức đời sống và tổ chức không gian kiến trúc, cảnh quan, môi trường đô thị, chúng ta thấy rằng về bản chất, mục tiêu của quy hoạch đô thị là hướng tới phục vụ con người thông qua việc tạo lập không gian, môi trường sống, làm việc hiệu quả, an toàn và bền vững, tạo động lực cao nhất để phát triển kinh tế - xã hội cho một thành phố, một địa bàn lãnh thổ và cả quốc gia. Tất cả các nội dung nêu trên trong quy hoạch chung đô thị đều gắn với nhu cầu sử dụng đất, một nguồn tài nguyên có giá trị của cộng đồng.
Theo quy định hiện hành, việc lập, thẩm định, phê duyệt và quản lý quy hoạch đô thị được thực hiện theo các cấp độ từ tổng thể đến chi tiết (từ trên xuống dưới) gồm: quy hoạch chung, quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết. Đồng thời, pháp luật về xây dựng và quy hoạch đô thị đã quy định rõ vai trò, mức độ nội dung, yêu cầu quản lý đối với từng cấp độ quy hoạch theo nguyên tắc quy hoạch cấp độ dưới là cụ thể hóa các định hướng, nội dung của quy hoạch cấp độ trên. Do đó, đối với đô thị, việc quản lý sử dụng đất quy hoạch sẽ trên cơ sở mức độ quy định tại từng nội dung cấp độ quy hoạch và theo các chỉ tiêu sử dụng đất quy hoạch.
Cụ thể đối với quy hoạch chung, các nội dung bao gồm về lựa chọn đất phát triển đô thị; xác định phạm vi, quy mô các khu chức năng trong đô thị; xác định chỉ tiêu về mật độ dân cư, chỉ tiêu sử dụng đất quy hoạch đô thị, nguyên tắc phát triển đối với các khu chức năng của đô thị; xác định hệ thống trung tâm tổng hợp, trung tâm chuyên ngành cấp đô thị; xác định mạng lưới giao thông đối ngoại, giao thông nội bộ... Bên cạnh đó, quy hoạch chung đô thị còn xác định trữ lượng, nhu cầu và nguồn cung cấp nước, năng lượng; tổng lượng nước thải, rác thải; vị trí, quy mô, công suất các công trình đầu mối và các tuyến truyền tải, phân phối của hệ thống cấp nước, năng lượng, chiếu sáng, thông tin liên lạc, thoát nước; vị trí, quy mô khu xử lý chất thải rắn, nghĩa trang và các công trình khác cho các đô thị và các vùng chức năng khác của thành phố. Như vậy, các nội dung quản lý tại quy hoạch chung được giới hạn theo các khu vực chức năng (thường là đa chức năng trên cơ sở nhiều công trình xây dựng) được xác định theo định hướng phát triển không gian toàn đô thị. Việc quản lý cụ thể đến từng phạm vi đất đai nhỏ hơn (đến từng công trình xây dựng) cần tiếp tục được quy định tại các quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết và tiệm cận đến quy định về mục đích sử dụng đất theo pháp luật về đất đai.
Mặc dù vậy, ngay tại nội dung quy hoạch chung đô thị, nhiều chức năng mang tính chất định hình đô thị, phục vụ lợi ích chung của cộng đồng đã được định hướng và xác định một cách cụ thể như các khu cây xanh cấp đô thị, khu vực trung tâm chuyên ngành cấp đô thị, hệ thống hạ tầng kỹ thuật khung và công trình đầu mối của đô thị... Do đó, việc quản lý sử dụng đất đối với các chức năng nêu trên cần phải được tuẩn thủ nghiêm ngặt theo quy hoạch chung đô thị được cấp có thẩm quyền phê duyệt.
Như vậy, đối với công tác quản lý sử dụng đất đô thị, quy hoạch chung đô thị đóng vai trò quan trọng đầu tiên, là căn cứ, cơ sở để hình thành những quy định, yêu cầu cụ thể trong sử dụng, khai thác giá trị từng khu đất, lô đất khi thực hiện đầu tư xây dựng trong đô thị. Tuy nhiên, để công tác quản lý có kết quả cao hơn, phát huy giá trị sử dụng đất tại đô thị, hệ thống pháp luật về quy hoạch đô thị, về đất đai và pháp luật có liên quan cần được tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện để đủ làm cơ sở áp dụng các phương pháp quản lý hiệu quả hơn.
Tài liệu tham khảo:
info@viup.vn 
Tel : 04 22210888
Số 10 Hoa Lư, Hai Bà Trưng, Hà Nội
© 2015 VIUP Corporation. All rights reserved.
