Quy hoạch tỉnh trong hệ thống quy hoạch quốc gia

TS. Vũ Tuấn Vinh 

Phòng Quản lý KHKT - VIUP

Hiện nay Quy hoạch tỉnh theo Luật Quy hoạch đang được triển khai đồng loạt tại 63 tỉnh, thành phố trên toàn quốc, trong đó có tỉnh đã được phê duyệt, có tỉnh mới bắt đầu triển khai. Quy hoạch tỉnh là một khâu quan trọng trong hệ thống quy hoạch quốc gia, là công cụ quản lý tổng hợp về quy hoạch phát triển trên địa bàn tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Tuy nhiên, do là lần đầu triển khai nên vị thế của quy hoạch tỉnh trong hệ thống quy hoạch chưa thực sự được hiểu thống nhất giữa các địa phương, dẫn đến cách triển khai lập quy hoạch tỉnh, kết quả của quy hoạch tỉnh và sau này là cách thức sử dụng quy hoạch tỉnh trong quản lý phát triển tại tỉnh có thể sẽ khác nhau. Chính vì vậy cần thiết phải làm rõ được vai trò, mục tiêu, sự tương tác của quy hoạch tỉnh với các quy hoạch khác bao gồm các quy hoạch cấp trên (theo Luật Quy hoạch) cũng như các quy hoạch cấp dưới (theo Luật Xây dựng, Luật Quy hoạch đô thị và các luật khác có liên quan).

Từ khóa: quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch tỉnh, quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn

Mở đầu

Theo Luật Quy hoạch số 21/2017/QH14 được ban hành ngày 24/11/2017, hệ thống quy hoạch quốc gia bao gồm: (1) Quy hoạch cấp quốc gia gồm quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc gia, quy hoạch ngành quốc gia [1] ; (2) Quy hoạch vùng; (3) Quy hoạch tỉnh; (4) Quy hoạch đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt và (5) Quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn.[2]

Bên cạnh đó còn các quy hoạch có tính chất kỹ thuật, chuyên ngành là quy hoạch cụ thể hóa quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh gồm: Quy hoạch sử dụng đất cấp huyện (theo Luật Đất đai); Quy hoạch tổng thể quan trắc môi trường quốc gia; Quy hoạch tổng hợp lưu vực sông liên tỉnh, nguồn nước liên tỉnh; Quy hoạch bảo vệ, khai thác, sử dụng nguồn nước liên quốc gia; Quy hoạch tổng thể điều tra cơ bản tài nguyên nước (theo Luật Tài nguyên nước); Quy hoạch vùng không nhiễm sinh vật gây hại (theo Luật Bảo vệ và kiểm dịch thực vật); Quy hoạch thủy lợi (theo Luật Thủy lợi); Quy hoạch phòng, chống lũ của tuyến sông có đê; Quy hoạch đê điều (theo Luật Đê điều); Quy hoạch vùng dân cư và tổ chức sản xuất thích ứng với thiên tai (theo Luật Phòng, chống thiên tai); Quy hoạch xây dựng (theo Luật Xây dựng); Quy hoạch bảo quản, tu bổ, phục hồi di tích; Quy hoạch khảo cổ (theo Luật Di sản văn hóa); Quy hoạch hệ thống cơ sở chỉnh hình, phục hồi chức năng và cơ sở chăm sóc người khuyết tật (theo Luật Người khuyết tật); Quy hoạch cơ sở chăm sóc người cao tuổi (theo Luật Người cao tuổi); Quy hoạch mạng lưới cơ sở giáo dục đại học (theo Luật Giáo dục đại học); Quy hoạch mạng lưới cơ sở giáo dục nghề nghiệp cấp tỉnh, của Bộ, cơ quan ngang Bộ (theo Luật Giáo dục nghề nghiệp); Quy hoạch cửa khẩu (theo Luật Biên giới quốc gia); Quy hoạch tuyến, ga đường sắt (theo Luật Đường sắt); Quy hoạch cảng hàng không, sân bay; Quy hoạch vùng thông báo bay (theo Luật Hàng không dân dụng); Quy hoạch chi tiết nhóm cảng biển, bến cảng, cầu cảng, bến phao, khu nước, vùng nước; Quy hoạch chi tiết phát triển vùng đất, vùng nước cảng biển; Quy hoạch phát triển hệ thống cảng cạn (theo Bộ luật Hàng hải Việt Nam); Quy hoạch kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ (theo Luật Giao thông đường bộ); Quy hoạch phát triển, ứng dụng năng lượng nguyên tử; Quy hoạch phát triển điện hạt nhân (theo Luật Năng lượng nguyên tử); Quy hoạch hệ thống cơ sở khám bệnh, chữa bệnh (theo Luật Khám bệnh, chữa bệnh); Quy hoạch phát triển viễn thông quốc gia; Quy hoạch kho số viễn thông; Quy hoạch tài nguyên Internet (theo Luật Viễn thông); Quy hoạch tần số vô tuyến điện (theo Luật Tần số vô tuyến điện); Quy hoạch phát triển mạng bưu chính công cộng (theo Luật Bưu chính); Quy hoạch chi tiết mạng lưới kho dự trữ quốc gia (theo Luật Dự trữ quốc gia); Quy hoạch các công trình quốc phòng, khu quân sự (theo Luật Quốc phòng); Quy hoạch sử dụng biển của cả nước (Luật Biển); Quy hoạch quảng cáo ngoài trời (theo Luật Quảng cáo); Quy hoạch vùng và cơ sở an toàn dịch bệnh động vật (theo Luật Thú y); Quy hoạch hệ thống kiểm nghiệm của Nhà nước (theo Luật Dược) và các Quy hoạch khác có tính chất kỹ thuật, chuyên ngành để tích hợp vào hệ thống quy hoạch quốc gia…[3]

Cũng theo Luật Quy hoạch, quy hoạch cấp dưới phải phù hợp với quy hoạch cấp trên, trường hợp quy hoạch cấp dưới có mâu thuẫn với quy hoạch cấp trên thì phải điều chỉnh và thực hiện theo quy hoạch cấp trên. [4]  Mặc dù hiện nay, vì việc lập các quy hoạch theo Luật Quy hoạch do yêu cầu về tiến độ nên được triển khai đồng thời nên các quy định về sự phù hợp được diễn giải theo hình thức triển khai đúng đắn, tuy nhiên sau này khi công tác quy hoạch đã ổn định vì việc quy hoạch cấp dưới phải phù hợp quy hoạch cấp trên sẽ là yêu cầu bắt buộc khi triển khai lập và thực hiện theo quy hoạch.

Như vậy, quy hoạch tỉnh phải phù hợp với các quy hoạch cấp quốc gia và quy hoạch vùng, đồng thời quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn và các quy hoạch có tính chất kỹ thuật, chuyên ngành cụ thể hóa quy hoạch tỉnh (trong đó nổi bật nhất là quy hoạch sử dụng đất huyện và quy hoạch xây dựng) phải phù hợp với quy hoạch tỉnh.

Vai trò, vị thế của quy hoạch tỉnh trong hệ thống quy hoạch

Trong khi quy hoạch tổng thể quốc gia được nghiên cứu trên không gian toàn quốc và được nghiên cứu sâu hơn theo các ngành lĩnh vực thông qua các quy hoạch cấp quốc gia khác như: quy hoạch sử dụng đất quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch ngành quốc gia và quy hoạch có tính chất kỹ thuật, chuyên ngành nhằm cụ thể hóa quy hoạch cấp quốc gia với mục tiêu đưa ra các định hướng, chiến lược tầm quốc gia cho Chính phủ và các bộ ngành thì quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh là các quy hoạch được thực hiện trên một địa bàn nhỏ hơn và mặc dù vẫn có thể có các quy hoạch có tính kỹ thuật, chuyên ngành nhằm cụ thể hóa quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh, nhưng cơ bản đây là quy hoạch duy nhất được lập trên một ranh giới cụ thể.

Tuy nhiên, khác với quy hoạch vùng với ranh giới không hoàn toàn thuộc một cơ quan hành chính nào quản lý, trong khi quy hoạch tỉnh có ranh giới trùng với ranh giới của một đơn vị hành chính cấp tỉnh, vì vậy quy hoạch tỉnh sẽ là công cụ cho việc đưa ra các định hướng, chiến lược cho chính quyển tỉnh trong thời kỳ quy hoạch. Đồng thời quy hoạch tỉnh cũng sẽ được quản lý, giám sát và triển khai tốt hơn so với quy hoạch vùng do gắn liền với một chính quyền địa phương.

Với yêu cầu tích hợp cao, cũng như phải đưa ra được các định hướng, chiến lược cho chính quyền cấp tỉnh trong thời kỳ quy hoạch,  quy hoạch tỉnh sẽ là một quy hoạch đồ sộ cần có sự tham gia và cũng sẽ ảnh hưởng đến toàn bộ các ngành, lĩnh vực và cộng đồng trên địa bàn tỉnh. Cùng vì tính chất bao trùm vì vậy các kỳ vọng về việc quy hoạch tỉnh giúp giải quyết mọi vấn đề về phát triển địa phương thường sẽ được đặt ra khi lập quy hoạch tỉnh. Tuy nhiên việc này là khó có thể thực hiện vì sẽ cần nguồn lực lớn (nhân lực, tiền bạc, thời gian…) để thực hiện, đồng thời cũng sẽ gây khó khăn trong quá trỉnh triển khai thực hiện nếu quy định quá chi tiết vì vấn đề thẩm quyền điều chỉnh (thuộc thẩm quyền Thủ tướng Chính phủ) cũng như quy trình điều chỉnh (thời kỳ quy hoạch của quy hoạch tỉnh là 10 năm, cũng như quy trình điều chỉnh quy hoạch có thể kéo dài đến 2 năm).

Trong khi đó, dưới quy hoạch tỉnh còn có quy hoạch đô thị (cho các thành phố, thị xã, thị trấn, đô thị mới), quy hoạch nông thôn (quy hoạch chung xã, quy hoạch chi tiết điểm dân cư nông thôn) và quy hoạch sử dụng đất cấp huyện, cùng các quy hoạch mang tính kỹ thuật, chuyên ngành để cụ thể hóa quy hoạch tỉnh (trong đó nổi bật là quy hoạch xây dựng: với quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, quy hoạch xây dựng vùng huyện, quy hoạch xây dựng các khu chức năng).

Bên cạnh đó, quy hoạch tỉnh cũng không phải là công cụ duy nhất để phục vụ cho công tác quản lý phát triển tại địa phương, mà thông qua hệ thống các văn bản pháp luật cũng như việc xây dựng các đề án, chương trình phát triển ngành, lĩnh vực cũng sẽ tạo ra các công cụ hỗ trợ cho quy hoạch tỉnh.

Chính vì vậy, quy hoạch tỉnh cùng với việc phải bao trùm được các ngành, lĩnh vực trên địa bản tỉnh cũng phải có giới hạn về mức độ chi tiết của các định hướng, chiến lược giải pháp quy hoạch để có dư địa cho các quy hoạch cấp dưới, các đề án, chương trình phát triển ngành, lĩnh vực tiếp tục nghiên cứu bổ sung từ đó vừa tạo ra khung định hướng phát triển chung của tình, vừa tạo ra sự linh hoạt trong việc triển khai thực hiện. Việc một số ngành, lĩnh vực đưa ra các hướng dẫn về việc triển khai nội dung thuộc chức năng quản lý của ngành trong quy hoạch tỉnh thực sự sẽ gây khó khăn trong việc thực hiện và trái với nguyên tắc chung của Luật Quy hoạch.

Ngoài ra, cùng với nguyên tắc phù hợp với quy hoạch cấp trên, cơ quan quản lý nhà nước cấp tỉnh cần phải có được sự chủ động trong việc đưa ra các quan điểm, mục tiêu, phương hướng và giải pháp trong quy hoạch tỉnh miễn là phù hợp với quy hoạch cấp trên. Việc một số ngành, lĩnh vực đưa ra các yêu cầu, quy định nhằm can thiệp sâu vào quá trình nghiên cứu lập quy hoạch tỉnh là không cần thiết và đôi khi gây cản trở cho việc đưa ra các giải pháp mới có tính đột phá của quy hoạch tỉnh. Các ngành chỉ nên thực hiện giám sát việc tuân thủ quy hoạch cấp trên của quy hoạch tỉnh tại các bước xin ý kiến Bộ ngành và trong quá trình thẩm định. Cùng với đó thì các quy hoạch cấp quốc gia cũng như quy hoạch vùng (đặc biệt là các quy hoạch ngành quốc gia và quy hoạch vùng) phải đảm bảo mức độ chi tiết ở mức nhất định để đảm bảo quy hoạch tỉnh còn dư địa để đưa ra các giải pháp quy hoạch của mình.

Thay lời kết

Quy hoạch tỉnh là một quy hoạch quan trọng trong hệ thống quy hoạch quốc gia giúp cho chỉnh quyền các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có được các định hướng, chiến lược phát triển địa phương trong thời kỳ quy hoạch. Quy hoạch tỉnh vừa phải đảm bảo xây dựng được khung định hướng phát triển của tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương vừa phải đảm bảo tính linh hoạt, tạo dư địa cho các quy hoạch cấp dưới, cũng như các công cụ khác như đề án, chương trình phát triển ngành, lĩnh vực có thể đưa ra phương án, giải pháp phát triển cụ thể của ngành, địa phương.

Để cho quy hoạch tỉnh phát huy được tầm quan trọng cùng với quy định quy hoạch cấp dưới phải phù hợp quy hoạch cấp trên thì các quy hoạch cấp trên cũng phải được giới hạn về mức độ cụ thể, chi tiết. Đồng thời cần tăng cường phân cấp phân quyền cho địa phương trong quá trình lập quy hoạch tỉnh, các ngành, lĩnh vực cần giảm sự can thiệp sâu vào quá trình lập quy hoạch mà chỉ nên thực hiện đúng nguyên tắc quy hoạch cấp dưới phải phù hợp với quy hoạch cấp trên như quy định tại Luật Quy hoạch.

Tài liệu tham khảo

Luật Quy hoạch số: 21/2017/QH14

Luật sửa đổi bổ sung một số điều của 11 luật có liên quan đến quy hoạch số: 28/2018/QH14

Luật sửa đổi bổ sung một số điều của 37 luật có liên quan đến quy hoạch số: 35/2018/QH14

Nghị quyết số 751/2019/UBTVQH14 giải thích một số điều của Luật Quy hoạch

Nghị định 37/2019/NĐ-CP Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quy hoạch

Nghị quyết số 11/NQ-CP của Chính phủ về triển khai thi hành Luật Quy hoạch

Nghị quyết 110/NQ-CP Ban hành Danh mục các quy hoạch được tích hợp vào quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh quy định tại điểm c khoản 1 Điều 59 Luật Quy hoạch

Nghị quyết 131/NQ-CP Bổ sung các quy hoạch tại Phụ lục Danh mục các quy hoạch được tích hợp vào quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh ban hành kèm theo Nghị quyết số 110/NQ-CP.