Quy hoạch đô thị tích hợp để thích ứng với lũ lụt cực lớn

Mưa lũ ở miền Trung: (ảnh VGP)

Dẫn nhập

Trong những thập kỷ gần đây, rủi ro lũ lụt đô thị đang gia tăng trên phạm vi toàn cầu. Số người và tài sản bị ảnh hưởng bởi lũ lụt cũng tăng lên do các khu vực đô thị đã chiếm khoảng 55% dân số thế giới. Bên cạnh đó, biến đổi khí hậu đang tạo ra nhiều thay đổi bất thường về lượng mưa, gây ra lũ lụt ngày càng thường xuyên. Những nơi có lượng mưa trung bình năm lớn, như ở Châu Á và Châu Phi, giờ đây sẽ gia tăng về cường độ và thay đổi về tần suất xuất hiện. Những trận mưa cực lớn, trước kia được phân loại theo chu kỳ lặp lại khoảng 100-200 năm, hiện nay xuất hiện với tần suất cao hơn: chỉ 20-40 năm đã xảy ra. Điều này có nghĩa là nhiều đô thị, nhất là các đô thị ở vùng mưa nhiều, sẽ phải chuẩn bị để đối phó với những trận lũ lụt cực lớn (catastrophic flood) trong tương lai gần.

Lũ lụt cực lớn và sự gia tăng về tần suất xuất hiện

Tháng 9/1999 các lưu vực sông ở miền Nam nước Đức và miền Tây nước Áo trải qua một sự kiện khí tượng hiếm gặp, đó là trận mưa với lượng mưa gần 200 mm trong 24 giờ gây ra lũ lụt lớn. Trận mưa này được phân loại theo chu kỳ lặp lại khoảng 100-150 năm. Tháng 8/2002 một trận lũ lụt rất lớn khác xảy ra ở Áo do hậu quả của trận mưa với lượng mưa trong 24 giờ là 312 mm, được phân loại có chu kỳ lặp lại khoảng 500 năm [4]. Tại Việt Nam, đêm 14/12/2022, Thành phố Huế và Thành phố Đà Nẵng trải qua một trận mưa có lượng mưa rất lớn (500mm-600mm) dẫn đến lũ lụt nghiêm trọng. Trận mưa này được đánh giá có chu kỳ lặp lại khoảng 100 năm. Tuy nhiên, từ ngày 16/10 đến ngày 9/12/2025, mưa lớn dài ngày gây lũ lụt nặng tại các tỉnh từ Quảng Trị đến Khánh Hòa. Trong đợt mưa này tại Đỉnh Bạch Mã (Thành phố Huế) ghi nhận lượng mưa kỷ lục trong 24 giờ là 1.739 mm. Lũ lụt rất lớn cũng đã xảy ra tại hầu hết các đô thị miền Trung như tại các phường của Nha Trang, Tuy Hòa, Phan Thiết (cũ)…, gây thiệt hại rất lớn về người và tài sản [3].

Nhận thức chung của nhiều người là trận mưa hay trận lũ được phân loại theo chu kỳ lặp lại 100 năm sẽ chỉ diễn ra 1 lần trong 100 năm; có nghĩa là hôm nay xảy ra thì sẽ không xảy ra trong 100 năm nữa. Đây một sự hiểu lầm về ý nghĩa của ‘chu kỳ lặp lại 100 năm’. Sự hiểu lầm này có thể dẫn đến đánh mất ý chí, sự sẵn sàng ứng phó với các sự kiện thiên tai cực đoan trong tương lai. Mặc dù thuật ngữ ‘chu kỳ lặp lại 100 năm’ dễ bị hiểu nhầm nhưng hiện nay việc sử dụng thuật ngữ này đã quá phổ biến. Vì vậy, gần đây các nhà khí tượng khuyên là nên tránh sử dụng cụm từ này. Theo các nhà khí tượng, đây là một sự kiện thiên tai cực đoan có quy mô bằng hoặc vượt quá trung bình của sự kiện 100 năm một lần. Điều này có nghĩa là trong khoảng thời gian 1.000 năm sự kiện có ‘chu kỳ lặp lại 100 năm’ sẽ xảy ra bằng hoặc nhiều hơn mười lần. Nhưng vài sự kiện trong số mười lần đó có thể xảy ra trong vòng vài năm liên tiếp và sẽ không xảy ra trong một thời gian dài sau đó. Nói cách khác, sự kiện có ‘chu kỳ lặp lại 100 năm’ là sự kiện có 1% xác xuất xảy ra trong một thời điểm nào đó bất kỳ [4]. Mặc dù xác suất 1% nghe có vẻ khá hiếm và khó xảy ra, nhưng thực tế nó phổ biến hơn chúng ta nghĩ.

Các trận mưa giống như các sự kiện có xác suất vượt mức 1% hàng năm này thường tạo ra các trận lũ lụt có mức nước ngập được gọi là "mực nước lũ lớn nhất" hoặc "mực nước lũ lịch sử", vì chúng thường được sử dụng cho một loạt các ứng dụng quy hoạch phòng chống thiên tai, quy hoạch thuỷ lợi, quy hoạch đô thị - nông thôn và thiết kế hạ tầng kỹ thuật. Điều này đặt trên giả định rằng chúng ta đã xác định chính xác quy mô của sự kiện 1%. Nhưng thực tế không đơn giản như vậy. Trước hết, người ta sử dụng dữ liệu lịch sử để ước tính quy mô của sự kiện xảy ra trong 100 năm. Nhưng Việt Nam chỉ có khoảng 75 năm gần đây là có số liệu khí tượng, thuỷ văn. Vì vậy, chúng ta chưa biết chính xác "trường hợp xấu nhất” của sự kiện 1% trong 100 năm qua.

Thứ hai, ước tính ‘sự kiện có chu kỳ lặp lại 100 năm’ bằng cách sử dụng dữ liệu lịch sử theo giả định là các điều kiện cơ bản không thay đổi. Nhưng ở nhiều nơi, lượng mưa và dòng chảy đang thay đổi nhanh dẫn đến nguy cơ lũ lụt thay đổi theo. Hơn nữa, ngay cả khi không có thay đổi về lượng mưa, rủi ro lũ lụt có thể gia tăng do một loạt các yếu tố khác: sự thay đổi của thảm thực vật hoặc những thay đổi trong quản lý lưu vực sông, mức độ đô thị hoá trong khu vực lưu vực sông. Việc gia tăng rủi ro lũ lụt cũng có thể do các quyết định sai khi quy hoạch xác định vị trí các khu dân cư, khu đô thị trên vùng có thể ngập lũ. Điều này có nghĩa là một sự kiện ‘có chu kỳ lặp lại 100 năm’ đã được ước tính từ các số liệu trước đây, thì hiện nay mức độ rủi ro và tần xuất xuất hiện sẽ tăng lên rất nhiều.

Nguyên nhân thứ ba ảnh hưởng đến tần suất xảy ra lũ lụt là biến đổi khí hậu. Các trận mưa đang trở nên cực đoan hơn trên rất nhiều vùng trên thế giới và khắp Việt Nam. Việc trái đất đã ấm lên trung bình gần 1,5 ℃, có nghĩa là lượng mưa cường độ cao đã và sẽ tăng thêm hơn 10%. Mặc dù 10% nghe có vẻ không quá lớn, nhưng nếu một thành phố có hạ tầng được thiết kế để chống chọi với lượng mưa 100mm/ ngày và khi bị ảnh hưởng bởi trận mưa 110mm thì sẽ có thêm một số lớn ngôi nhà bị ngập.

Không nên cho rằng những sự kiện như trận mưa ngày 14/10/2022 hay đợt mưa trong các tháng cuối năm 2025 vừa qua gây ra lũ lụt ở Thành phố Huế và các đô thị miền Trung sẽ không xảy ra nữa trong 100 – 200 năm tới. Tốt nhất là các đô thị, điểm dân cư nên được chuẩn bị cho kịch bản những trận lũ lụt cực lớn như vậy sẽ tái diễn rất sớm.

Thiệt hại do lũ lụt cực lớn

Lũ lụt đô thị nói chung và lũ lụt cực lớn gây ra thiệt hại to lớn và lâu dài, bao gồm thiệt hại về con người, môi trường và kinh tế - xã hội. Những mất mát về con người, phá hủy nhà cửa, hạ tầng thiết yếu và cơ sở doanh nghiệp sẽ làm gián đoạn các hoạt động kinh tế trên diện rộng; gây ra các vấn đề sức khỏe lâu dài do ô nhiễm môi trường nghiêm trọng; việc phục hồi đòi hỏi đầu tư tài chính và thời gian khổng lồ. Các thiệt hại này có thể kéo lùi sự phát triển của một vùng lãnh thổ, một đô thị về quá khứ nhiều chục năm [1][4].

Tác động của lũ lụt cực lớn đến con người bao gồm: chết đuối, thương tích do mảnh vỡ và bệnh tật lâu dài. Rủi ro sức khỏe do nước và môi trường bị ô nhiễm và chấn thương tâm lý. Thiệt hại về tài sản và hạ tầng cũng rất lớn: Nhà cửa sụp đổ, đồ đạc và phương tiện giao thông bị phá hủy, hỏng hóc với chi phí sửa chữa tốn kém. Cơ sở hạ tầng (đường xá, cầu cống, đường sắt và đường điện, đường nước, đường ống khí đốt) bị cuốn trôi. Hoạt động của nhiều doanh nghiệp bị gián đoạn, mất hàng trong kho có thể dẫn đến phá sản.

Chi phí kinh tế và xã hội: Thiệt hại tài chính, chi phí khổng lồ cho việc dọn dẹp, sửa chữa, xây dựng lại và trợ cấp cho người mất thu nhập. Sự gián đoạn hoạt động kinh tế xã hội: Giao thông bị tắc nghẽn, thiếu tiếp cận các dịch vụ (bệnh viện, thực phẩm) và thời gian phục hồi kéo dài. Cộng đồng bị ảnh hưởng sẽ chịu tác động và khó khăn kéo dài. Hậu quả môi trường: Xói mòn và sạt lở đất, mất đất, hư hại lòng sông và sườn dốc không ổn định. Ô nhiễm từ nước thải, hóa chất, phù sa, đất đá, rác thải lắng đọng. Phá hủy môi trường sống, gây thiệt hại lâu dài cho hệ sinh thái, thực vật và động vật.

Nguyên nhân gia tăng tính dễ bị tổn thương

Bên cạch tác động của biến đổi khí hậu, các can thiệp của con người vào chu trình nước ở quy mô lưu vực cũng là nguyên nhân chính gia tăng rủi ro lũ lụt đô thị. Các can thiệp con người rất đa dạng, bao gồm việc nắn chỉnh dòng sông, làm mất đi vùng ngập lũ có khả năng giữ nước; xây dựng các đập thuỷ điện nhưng thiếu phối hợp tham gia cắt lũ. Một nguyên nhân quan trọng khác là do đô thị hoá với sự gia tăng nhanh chóng của các khu định cư, khu đô thị và các công trình hạ tầng ở các khu vực dễ bị lũ lụt. Kết quả của những thay đổi tham vọng (đến liều lĩnh) trong quy hoạch đô thị này đã làm tăng diện tích bề mặt không thấm nước, làm mất đi nhiều diện tích chậm lũ, trữ lũ. Chính việc mở rộng các khu đô thị, khu định cư trên vùng đồng bằng ngập lũ trước đây và sự phát triển cơ sở hạ tầng đã làm tăng đáng kể tiềm năng thiệt hại, và đây có lẽ là lý do chính khiến thiệt hại do lũ lụt gia tăng ngày một nhanh ở nhiều đô thị [1][4].

Tích hợp quy hoạch đô thị và quản lý rủi ro lũ lụt để nâng cao khả năng tự phục hồi

Quy hoạch đô thị là một hoạt động chuyên nghiệp đưa ra cách thức tổ chức không gian để đạt được nhiều mục tiêu, dựa trên một tập hợp các yếu tố – đặc điểm sinh thái và vật thể, đặc điểm kinh tế xã hội và cộng đồng, năng lực trình độ kỹ thuật của một khu vực lãnh thổ – để hình thành và hoàn thiện cấu trúc đô thị. Cấu trúc đô thị, ngược lại, sẽ ảnh hưởng đến các tác nhân xã hội, cấu trúc xã hội, phương thức tập hợp, huy động các nguồn lực cần thiết để tạo ra những chuyển đổi kinh tế xã hội với các biểu hiện không gian.

Trong quy hoạch đô thị và quản lý rủi ro lũ lụt đô thị đương đại trên thế giới, có ba cách tiếp cận khác nhau để nâng cao khả năng phục hồi (resilience) của đô thị: khả năng phục hồi kỹ thuật, khả năng phục hồi sinh thái tự nhiên và khả năng phục hồi sinh thái xã hội. Các cách tiếp cận về khả năng phục hồi kỹ thuật, sinh thái và sinh thái xã hội cung cấp các phương pháp tiếp cận khác biệt và quy định các vai trò khác nhau cho các nhà quy hoạch.

Cách tiếp cận về khả năng phục hồi kỹ thuật thúc đẩy các biện pháp kỹ thuật kiểm soát nước như xây dựng đập và hệ thống thoát nước để giảm thiểu rủi ro lũ lụt. Tuy nhiên, các phương pháp tiếp cận này đã bị chỉ trích vì gây hại cho hệ sinh thái sông ngòi và lưu vực sông và làm tăng nguy cơ lũ lụt trong dài hạn. Hơn nữa, vì các cơ sở hạ tầng này chỉ có thể chịu được mức độ lũ lụt mà chúng được chuẩn bị, chúng đặt các thành phố vào tình trạng chuẩn bị không đầy đủ do sự không chắc chắn về mức độ lượng mưa trong bối cảnh biến đổi khí hậu [1].

Ngược lại, khả năng phục hồi sinh thái đưa ra các biện pháp thích ứng để ngăn chặn sự mở rộng đô thị ở vùng đồng bằng ngập lũ và thậm chí loại bỏ cơ sở hạ tầng đô thị khỏi các địa điểm có nguy cơ lũ lụt, cho phép các khu vực này thực hiện các chức năng của vùng đồng bằng ngập lũ như vận chuyển và lưu trữ nước, bổ sung nước ngầm, lọc trầm tích và chất gây ô nhiễm, vận chuyển chất dinh dưỡng và duy trì môi trường sống cho động thực vật trên cạn và dưới nước [1].

Cách tiếp cận khả năng phục hồi sinh thái xã hội đề cao việc chuẩn bị và tăng năng lực thích ứng cho cộng đồng dân cư để cho phép phát triển thông qua sự tương tác có hệ thống và tích hợp giữa nhu cầu phát triển kinh tế xã hội và sinh thái. Công cụ hữu ích để xây dựng khả năng phục hồi trong các hệ thống sinh thái xã hội là xây dựng các kịch bản có cấu trúc và lập quy hoạch theo kịch bản. Cả chính quyền, người dân và doanh nghiệp cùng sử dụng các kịch bản này để hình dung ra tương lai và đưa ra các giải pháp khả thi khi quy hoạch đô thị. Do đó, khả năng phục hồi từ quan điểm sinh thái xã hội ủng hộ việc lập quy hoạch đô thị theo cách con người có thể thực hiện và hành động một cách hệ thống để đạt được các mục tiêu mong muốn, trong khi xem xét sự tương tác giữa các yếu tố xã hội và sinh thái [1].

Các nghiên cứu về quản lý rủi ro lũ lụt và xây dựng khả năng phục hồi thông qua công tác quy hoạch đô thị trên thế giới cho thấy việc quản lý nước mưa đô thị hiện nay nhấn mạnh vào việc kiểm soát nguồn, phân bổ trên lưu vực để giảm thiểu những thay đổi trong chu trình nước đô thị bằng cách đề xuất các giải pháp tích hợp. Tuy nhiên, môi trường kinh tế - xã hội, chính trị và khoa học mà trong đó các phương pháp tiếp cận tăng khả năng phục hồi lũ lụt đô thị được nghiên cứu và ứng dụng hiệu quả là ở các nước phát triển, nơi phương pháp tiếp cận được lồng ghép vào quy hoạch và quản lý đô thị với sự phân bổ các nguồn lực cho thích ứng. Điều này giúp định hình cấu trúc xã hội theo thời gian, phát triển một môi trường đô thị có khả năng chống chịu lũ lụt bằng cách xem xét các khía cạnh nhân khẩu học cũng như nhà ở, hạ tầng giao thông, thông tin liên lạc, y tế và các lĩnh vực hỗ trợ phúc lợi của cư dân tại các khu vực có nguy cơ lũ lụt, trái ngược với những gì xảy ra ở các đô thị tại các nước đang phát triển.

Vì vậy, định hướng giải pháp cho Việt Nam là phải làm rõ mối quan hệ và tìm kiếm sự kết hợp hợp lý của 3 cách tiếp cận nói trên khi lập quy hoạch đô thị. Quan điểm này nên được lựa chọn bởi vì các vùng đồng bằng ngập lũ đô thị hóa là các hệ thống sinh thái xã hội đô thị hoặc các hệ thống tự nhiên - con người, nơi khí hậu, xu hướng kinh tế xã hội, hệ thống hạ tầng và nhà ở và các chu trình chuyển động của nước trên hệ thống sông ngòi ảnh hưởng đến nguy cơ lũ lụt và thảm họa tiếp theo. Trong một hệ thống sinh thái xã hội, khả năng phục hồi trước lũ lụt đô thị bắt đầu từ cú sốc do sự kiện lũ lụt cực lớn gây ra, và tiếp tục thông qua công tác giảm thiểu tính dễ bị tổn thương; ứng phó khi lũ lụt xảy ra; phục hồi, học hỏi và thích ứng được hỗ trợ bởi một quá trình quy hoạch đô thị, dù ở cấp tỉnh hay cấp đô thị (phường, xã).

Đề xuất giải pháp

Từ bài học từ các thiệt hại do thiên tai, nhất là lũ lụt cực lớn xảy ra ở Việt Nam trong năm 2025, có thể đề xuất các giải pháp nâng cao khả năng phục hồi sau đây. Các giải pháp này có thể coi là một sự kết hợp hợp lý của ba cách tiếp cận khả năng phục hồi kỹ thuật, khả năng phục hồi sinh thái tự nhiên và khả năng phục hồi sinh thái xã hội:

1. Giảm đỉnh lũ bằng cách bảo tồn và khôi phục các vùng đồng bằng ngập lũ và khả năng giữ nước trong lưu vực sông. Việc này cũng bao gồm yêu cầu bảo tồn và mở rộng các mặt cắt ngang đủ rộng cho dòng chảy, nhất là ở các con sông lớn (như sông Hồng, sông Cửu Long, sông Đồng Nai, sông Mã, sông Cả).

2. Giảm thiểu thiệt hại tiềm tàng (giảm tính dễ bị tổn thương) bằng cách sử dụng phương pháp tiêu chuẩn hóa để phân định các khu vực ngập lụt cho một chu kỳ lặp lại nhất định dựa trên dữ liệu lượng mưa, địa hình, dân số, sử dụng đất đáng tin cậy và cập nhật. Việc đề xuất phương án quy hoạch sử dụng đất cho tương lai phải căn cứ vào bản đồ rủi ro lũ lụt và kiểm soát việc thực hiện quy hoạch một cách nghiêm túc.

3. Sử dụng bản đồ ngập lụt và mô hình hoá sự lan truyền của nước lũ ở vùng đồng bằng ngập lũ trước đây để đưa ra giải pháp tăng hiệu quả thoát nước cho khu vực bị ngập lũ trong giai đoạn lập quy hoạch đô thị và nông thôn. Đồng thời, cần áp đặt các hạn chế đối với việc phát triển dự án khu đô thị, khu định cư ở các khu vực dễ bị tổn thương (dễ bị ngập lũ).

4. Tăng cường phối hợp hiệu quả vận hành các đập thuỷ điện để tham gia cắt lũ. Xây dựng cơ sở dữ liệu tin cậy (đúng, đủ, sạch, sống) về lịch sử lượng mưa và lũ lụt, sử dụng đất, hạ tầng, dân cư để mô hình hóa được việc ngập lụt ở lưu vực một cách chính xác, đáng tin cậy hơn. Hình thành hệ thống xả lũ tích hợp để tránh sự sụp đổ của các cấu trúc bảo vệ đơn lẻ ngay cả khi hệ thống bị quá tải. Biện pháp này có thể giảm thiểu ngay các rủi ro cho những cư dân sống phía sau, phía dưới các đập thuỷ điện.

5. Khi xây dựng đường giao thông Bắc – Nam qua khu vực miền Trung cần dành những khoảng trống có mặt cắt ngang đủ rộng cho việc thoát lũ.

6. Củng cố, cải thiện, nâng cao hiệu quả hệ thống dự báo, cảnh báo sớm ở cấp trung ương, cấp tỉnh, bao gồm cả việc thiết lập các kênh thông tin và liên lạc thông suốt ở mọi thời điểm. Xây dựng kế hoạch và năng lực ứng phó khẩn cấp ở cấp phường xã.

7. Thiếu sót dễ nhận thấy vừa qua là sự bị động của người dân do thiếu sự tham gia của cộng đồng vào công tác quy hoạch, quản lý rủi ro lũ lụt tích hợp. Các giải pháp quy hoạch, các kế hoạch ứng phó, kế hoạch sơ tán khẩn cấp cần được thông báo trước cho người dân. Do đó, cần nâng cao hiệu quả sự tham gia của cộng đồng vào quá trình ra quyết định quy hoạch.

8. Nghiên cứu, đưa ra thêm các hình thức bảo hiểm thiên tai đa dạng hơn từ các công ty tư nhân, các doanh nghiệp nhà nước để cung cấp thêm hình thức bảo hiểm cho nhà cửa, tài sản, phương tiện sản xuất kinh doanh của người dân và doanh nghiệp.

Kết luận

Thực trạng và xu hướng đô thị hoá nhanh ở các vùng đồng bằng cộng với tác động ngày càng phức tạp của biến đổi khí hậu sẽ làm tăng rủi ro do lũ lụt cực lớn đến các đô thị. Để tránh các thiệt hại khổng lồ đến con người và nền kinh tế các đô thị cũng như cả quốc gia, các đô thị, điểm dân cư nên được chuẩn bị cho kịch bản những trận lũ lụt cực lớn sẽ tái diễn rất sớm.

Với mục tiêu chính là giảm thiểu tính dễ tổn thương và tăng khả năng tự phục hồi của đô thị, bài báo này đề xuất các giải pháp tích hợp quy hoạch đô thị - nông thôn với quản lý rủi ro lũ lụt. Đây là các giải pháp tạo được sự cân bằng hợp lý của ba cách tiếp cận khác nhau để nâng cao khả năng phục hồi (resilience) của đô thị.

Tài liệu tham khảo

1. Liao K. A theory on urban resilience to floods—a basis for alternative planning practices. Ecol Soc 2012;17(4):48. https://doi.org/10.5751/ES-05231-170448.

2. Vinh-Hung Hoang, Rajib Shaw, Masami Kobayashi, 2010. Flood risk management for the riverside urban areas of Hanoi: The need for synergy in urban development and risk management policies. Disaster Prevention and Management An International Journal 19(1):103-118.

3. Tuyển tập các bài báo, tin tức của VTV1, Đài tiếng nói Việt Nam, các báo điện tử VNExpress, VietNamNet, Thanh Niên, Tuổi Trẻ về thiên tai trong năm 2022, 2024, 2025.

4. Wamsler C, Brink E. (2014). Planning for climatic extremes and variability: a review of municipalities’ Adaptation Responses. Sustainability. 2014, 6, 1359-1385; Doi: 10.3390/su6031359.

PGS.TS. Hoàng Vĩnh Hưng

Viện trưởng Viện Quy hoạch đô thị nông thôn quốc gia

(Bài đăng trên Tạp chí Xây dựng Số 12/2025)