Chuyển dịch quyền phát triển trong phạm vi vùng đô thị

ThS. Ngô Đình Thục Trân

Viện Quy hoạch Xây dựng Miền Nam

 

Tóm tắt

Hiện nay tại Việt Nam, các đô thị đang chịu sức ép rất lớn khi phải đảm bảo song song các mục tiêu phát triển kinh tế vượt bậc đi đôi với nhiệm vụ bảo tồn. Bên cạnh đó, các đô thị đặt mục tiêu phát triển của mình trùng lặp nhau, và do đó, chưa phát huy được lợi thế so sánh của mình. Chuyển dịch quyền phát triển trong phạm vi vùng với những kết quả đã được ứng dụng trên thế giới đã phần nào chứng minh được vai trò của mình và mang lại những lợi ích nhiều mặt. Trong bối cảnh phát triển của các vùng đô thị Việt Nam trong tương lai, Chuyển dịch quyền phát triển (Transfer of Development Rights – TDR) sẽ là một công cụ hỗ trợ thực thi và quản lý quy hoạch theo định hướng thị trường.

Keywords: phát triển vùng đô thị, quyền phát triển, công cụ hỗ trợ quản lý phát triển đô thị, TDR, regional TDR.

1.Chuyển dịch quyền phát triển trong phạm vi vùng đô thị: Khái niệm và lợi ích

1.1.Khái niệm Chuyển dịch quyền phát triển trong phạm vi vùng đô thị

Chuyển dịch quyền phát triển (Transfer of Development Rights – TDR) là một công cụ hỗ trợ thực thi quy hoạch theo định hướng thị trường. Một chương trình Chuyển dịch quyền phát triển thường bao gồm các thành phần chủ yếu là: (i) Khu vực gửi đi và (ii) Khu vực nhận vào. Đối tượng được “gửi đi”, “nhận vào” ở đây chính là quyền được phát triển bất động sản của những người chủ.

Khu vực gửi đi thường là những khu vực đất đai cần được giữ gìn hay bảo tồn, có thể kể đến như các danh thắng, địa danh lịch sử, các khu bảo tồn cảnh quan tự nhiên, rừng sinh thái, và đôi khi là cả đất nông nghiệp, vì mục đích bảo toàn an ninh lương thực quốc gia. Danh sách các khu vực gửi đi không dừng lại ở những địa điểm được nêu trên mà còn tùy vào các tình huống thực tế trong phát triển đô thị, ta lại có những Khu vực gửi đi  mới.

Khu vực nhận vào sẽ là những khu vực có những điều kiện đối ngược với Khu vực gửi đi. Nếu Khu vực gửi đi là không phù hợp để phát triển bất động sản và kiến trúc theo phong cách hiện đại hay cao tầng, thì Khu vực nhận vào lại chính là những địa điểm được chờ đợi sẽ trở thành những khu vực đô thị phát triển sầm uất trong tương lai.

Việc đồng thuận với vấn đề “gửi đi”, “nhận vào”sẽ thuộc về quyền của những cá nhân, tổ chức sở hữu các khu đất đó. Tuy nhiên, cần có một đơn vị quản lý để kiểm soát những thay đổi về mặt phát triển đất đai này. Ba yếu tố chính được xem là chìa khóa hình thành nên một chương trình Chuyển dịch quyền phát triển là: Tự nguyện, Tính thị trường, Linh hoạt. Nếu các yếu tố này được đảm bào như là nguyên tắc hoạt động chủ chốt, chương trình Chuyển dịch quyền phát triển sẽ là công cụ quản lý phát triển đô thị hiệu quả khi các bên liên quan đều đạt được mục tiêu của mình.

1.2.Tại sao lại là Chuyển dịch quyền phát triển và Những lợi ích của công cụ này trong vùng đô thị như thế nào?

Vào năm 1990, đáp lại những mối quan tâm của xã hội về việc gia tăng dân số và phát triển đô thị, Đạo luật Quản lý Tăng trưởng Hoa Kỳ đã nêu trong Chương 36 rằng họ khuyến khích các công cụ sử dụng đất tân tiến như Chuyển dịch quyền phát triển để giúp chính quyền đô thị đạt được những mục tiêu quy hoạch cũng như nhận được sự hưởng ứng của người dân.

Xuất phát từ sức ép nhu cầu phát triển cao của thị trường và những mong muốn của người dân, Chuyển dịch quyền phát triển dựa trên quy hoạch phân vùng truyền thống để áp lớp tác động của thị trường đất đai vào đó. Bằng cách giảm bớt sự tập trung dồn nén dân cư cũng như quản lý sự mở rộng đô thị một cách chủ động, công cụ này đã giúp bảo vệ các khu vực có yếu tố đặc trưng cần bảo tồn, làm giảm đi áp lực về chi phí hạ tầng dàn trải, chất lượng cuộc sống của người dân được tăng cao cũng như cơ hội và nghề nghiệp và kinh tế được phân bố công bằng hơn cho mọi người. Đặc biệt, thông qua những lợi ích như trên đã nêu, công cụ Chuyển dịch quyền phát triển sẽ góp phần ứng phó với các tác động BĐKH.

• Lợi ích cho các tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương

Chuyển dịch quyền phát triển trong phạm vi vùng cung cấp cho các khu vực trong vùng một lựa chọn để phát huy lợi thế so sánh của mình, thay vì phải chạy theo những mô hình phát triển giống nhau. Các tỉnh, thành có thể chủ động hoặc dưới sự điều phối của Chính phủ để thỏa thuận những Khu vực gửi đi, Khu vực nhận vào với nhau.

• Lợi ích cho các tỉnh và thành phố thuộc tỉnh

Chương trình Chuyển dịch quyền phát triển trong phạm vi vùng có thể giúp các thành phố đảm bảo tiêu chí phát triển và bảo tồn. Chính quyền thành phố có thể cho phép các nhà phát triển bất động sản giao dịch các quyền phát triển của các khu vực đất nông nghiệp, rừng rậm và các không gian mở. Nhờ vậy, các thành phố có thể phát triển tập trung và có hiệu quả hơn.

• Lợi ích cho các chủ sở hữu đất đai

Những người chủ đất của các khu vực cần bảo tồn cũng có thể giảm tải áp lực của họ trước sức ép phát triển đô thị nếu họ có thể giao dịch quyền phát triển của họ trên vùng đất bảo tồn đó và nhận được các điều kiện trao đổi, mà cụ thể thường là trao đổi về mặt tài chính. Không còn sức ép tài chính, những người chủ đất sẽ hài lòng khi mà họ vẫn giữ đất của họ và vẫn có thể giữ nguyên chức năng sử dụng đất như vốn dĩ. Qua đó, cũng góp phần cải thiện đời sống cho những thế hệ tiếp theo của những người chủ đất ở những nơi xa đô thị, ví dụ như những người nông dân.

• Lợi ích cho các nhà phát triển

Chương trình Chuyển dịch quyền phát triển trong phạm vi vùng có thể cho phép các nhà phát triển đẩy mạnh giới hạn phát triển các dự án trong những khu vực đã được phân vùng trước. Các nhà phát triển bất động sản nếu muốn tăng các chỉ số phát triển của dự án có thể tìm đến và hỏi sự chấp thuận giao dịch của những đối tượng chủ đất có nhu cầu giao dịch quyền phát triển.

• Lợi ích cho cộng đồng

Các hạ tầng đô thị cơ bản như hạ tầng kỹ thuật giao thông, điện, cấp thoát nước… và hạ tầng xã hội như trường lớp, bệnh viện, giải trí và các dịch vụ cộng đồng khác sẽ được đảm bảo trong chính những thỏa thuận lúc giao dịch quyền phát triển. Cụ thể là các dự án ở khu vực nhận vào phải đảm bảo những tiêu chí về xây dựng cũng như phải cam kết có đánh giá và tuân thủ theo bảng đánh giá các tác động của dự án gây ra cho khu vực bản địa.

2.Bài học kinh nghiệm từ vùng Puget Sound

Vùng Puget Sound có 4 tỉnh là đã ứng dụng công cụ Chuyển dịch quyền phát triển trong phạm vi vùng bao gồm King, Pierce, Snohomish, và Kitsap, trong đó 10 đô thị đã tham gia và đang có những dự án nằm trong chương trình Chuyển dịch quyền phát triển trong phạm vi vùng. Một số kết quả vùng Puget Sound đạt được như sau:

• Trên 180.000 mẫu đất nông nghiệp, đất rừng và không gian mở đã được bảo tồn và giữ gìn;
• 2.628 điểm Chuyển dịch quyền phát triển (credits) đã được giao dịch từ các khu vực đất nông nghiệp, đất rừng và không gian mở đó;
• Trên 250 điểm Chuyển dịch quyền phát triển (credits) đã được chuyển vào đầu tư trong các dự án trong đô thị, góp phần tránh sự phát triển đô thị tràn lan như trước đây.

Bảng 1 – Số lượng các mẫu (acres) đã được trao đổi trong chương trình TDR Conservation Easement

Đơn vị hành chính	Không gian mở đô thị	Đất ở nông thôn	Đất nông nghiệp	Đất rừng	Tổng cộng
Quận King	121,0	2.567,0	170,0	181.754	184.621,0
Quận Pierce	0,0	90,1	120,5	0	210,6
Quận Snohomish	0,0	0,0	74,0	50	124,0
Total	146,5	2.666,1	290,5	181.804	184.955,6

Đơn vị: mẫu Anh (acres).

Nguồn: Regional Transfer of Development Rights in Puget Sound, 2013.

Tại bốn quận vùng Vịnh Puget, phần lớn đất được bảo vệ bởi những chương trình TDR là đất rừng với hơn 150.000m² (khoảng 360.000 mẫu Anh). Đây được xem là một thành công lớn vì rừng được ưu tiên bảo vệ so với các loại đất còn lại.

Bảng 2 – Số lượng các giao dịch quyền phát triển đã diễn ra

Đơn vị hành chính	Số lượng các Giao dịch công (bao gồm các giao dịch thông qua ngân hàng và quỹ TDR)	Số lượng các Giao dịch tư nhân	Tổng cộng
Quận King	12	66	78
Quận Pierce	3	0	3
Quận Snohomish	2	0	2
Total	17	66	83

Nguồn: Regional Transfer of Development Rights in Puget Sound, 2013.

Các quyền phát triển bất động sản có thể được chuyển đổi bằng điểm TDR credits tương ứng. TDR credits được xem là đơn vị trung gian, đại diện cho quyền phát triển của các lô đất, góp phần vào việc ổn định và đồng bộ hóa giá trị của các quyền phát triển giữa các địa phương và giảm thiểu chênh lệch giữa các giao dịch tư nhân và giao dịch công.

Bảng 3 – Số lượng các Điểm giao dịch (Credits) đã được chuyển đổi

Đơn vị hành chính	Số lượng các điểm credits tham gia trong các  Giao dịch công	Số lượng các điểm credits tham gia trong các  Giao dịch tư nhân	Tổng cộng
Quận King	2055	464	2519
Quận Pierce	103	0	103
Quận Snohomish	66	0	66
Total	2224	464	2688

Nguồn: Regional Transfer of Development Rights in Puget Sound, 2013.

Bảng 4 - Số lượng các Điểm giao dịch (Credits) đã được chuyển đổi và sử dụng trong một dự án

Khu vực nhận vào	Khu vực gửi đi
Khu vực phát triển đô thị của Quận King	122
Seattle	68
Issaquah	63
Total	253

Nguồn: Regional Transfer of Development Rights in Puget Sound, 2013.

Bảng 5 – Sự phát triển của các Khu vực nhận vào trong đô thị

Hình thức phát triển	Đơn vị (đơn vị ở, quy mô, tầng cao)	Số lượng
Các đơn vị ở mới	đơn vị ở	136
Diện tích thương mại tăng thêm	ft2	496.000 (tương đương 46.079,9m2)
Tầng cao tăng thêm	ft	225 (tương đương 68,59m)
Số bãi đỗ xe đã giảm	bãi	0
Số bãi đỗ xe tăng thêm được cho phép	bãi	5
Diện tích bề mặt bê tông hóa tăng thêm được cho phép	ft2	1.000 (tương đương 92,9m2)

Nguồn: Regional Transfer of Development Rights in Puget Sound, 2013.

3.Tiềm năng ứng dụng đối với vùng đô thị tại Việt Nam

Hiện nay tại Việt Nam, các đô thị đang chịu sức ép rất lớn khi phải đảm bảo song song các mục tiêu phát triển kinh tế vượt bậc đi đôi với nhiệm vụ bảo tồn cảnh quan, di tích lịch sử, kiến trúc, bảo tồn hệ sinh thái… Bên cạnh đó, các đô thị trong quá trình đặt mục tiêu phát triển của mình trùng lắp nhau, theo đuổi các mô hình phát triển máy móc, và do đó, chưa phát huy được lợi thế so sánh của mình.

Chuyển dịch quyền phát triển trong phạm vi vùng với những kết quả đã được ứng dụng trên thế giới đã phần nào chứng minh được vai trò của mình và mang lại những lợi ích nhiều mặt. Khi việc phát triển đô thị được xem xét song song với các tác động của thị trường thì các dự án phát triển đô thị sẽ hiệu quả hơn, thông qua việc đạt được những mục tiêu phát triển đô thị và làm hài lòng những cư dân.

Trong bối cảnh phát triển của các vùng đô thị Việt Nam trong tương lai, Chuyển dịch quyền phát triển (Transfer of Development Rights – TDR) sẽ là một công cụ hỗ trợ thực thi và quản lý quy hoạch theo định hướng thị trường.