Đô thị vệ tinh ở Việt Nam

Nguyễn Đăng Sơn

Phó Viện trưởng - Viện Nghiên cứu đô thị & phát triển hạ tầng

 

Kinh nghiệm thế giới về phát triển đô thị vệ tinh

Đô thị vệ tinh và xu hướng thế giới

Đô thị vệ tinh (tương tự như các vệ tinh nhân tạo xoay quanh một thiên thể), có nghĩa là một đô thị nào đó nằm vào quỹ đạo của một thành phố lớn trung tâm. Có lúc người ta hiểu như đô thị ngoại thành hoặc đô thị mới (new town) (để ở, để sản xuất, để nghỉ ngơi).

Mô hình đô thị vệ tinh (satellite town) ra đời vào cuối thế kỷ 19 cùng với ý tưởng thành phố vườn của Ebenser Howard (Anh) năm 1898. Theo Howard thì thành phố tuy có thể có tiện nghi tốt và hoạt động văn hoá phong phú nhưng nông thôn lại có ưu thế về đời sống lành mạnh và yên tĩnh. Vì vậy, chỉ có thành phố vườn của ông mới có cả ưu điểm của đô thị lớn lẫn lợi thế của nông thôn, và thành phố vườn ra đời sẽ là đối tượng dung hoà được những mâu thuẫn giữa đô thị và nông thôn, bảo đảm cho con người sống một cuộc sống hài hoà.

Mô hình “thành phố vườn” của Howard đã có những ảnh hưởng đáng kể cho học thuyết “đô thị vệ tinh” của Raymond Unwinn, người đã trực tiếp thiết kế tổng mặt bằng thành phố Letchworth cho Howard cùng với những kinh nghiệm của mình trong khi xây dựng thành phố vườn cho Howard, ông đã vận dụng thêm các quan niệm “lý luận về vùng đô thị” để đưa ra học thuyết “đô thị vệ tinh”.

Năm 1922, Raymond Unwinn công bố cuốn sách “Thực tiễn quy hoạch đô thị”, đặt cơ sở nền móng cho lý thuyết thành phố vệ tinh. Lý luận này sẽ là cơ sở cho việc thiết lập một mạng lưới, các thành phố nhỏ bao quanh một thành phố lớn, người ta có thể phân tán bớt dân các đô thị lớn và bảo đảm cho trung tâm đô thị phát triển tương đối độc lập, nhằm tạo điều kiện sống có lợi hơn cho người dân đô thị.

Học thuyết “đô thị vệ tinh” đã trở thành cơ sở vận dụng cho công tác quy hoạch xây dựng cải tạo và phát triển các thành phố lớn tại Anh, Mỹ Pháp, Nga... sau chiến tranh thế giới thứ hai trong việc giải quyết nạn “phình to” của đô thị và đã đạt được thành công rực rỡ, trong đó có Letchword, Welwyn (London) và những công trình tại nhiều nước khác trong đó có Radburn (New York), Greenbelt (Washington), Cergy Pontoise, Saint-Quentin-en Yveline, Marne-la-Valle, Melun-Senart, Evry (Paris), Misenko (Maskva), Kopatna (Saint Peterburg)...

Trong thế kỷ 20 có nhiều cuộc trao đổi tranh luận về khuynh hướng đô thị hóa, song tựu trung có 2 hình thái phát triển đô thị chính là: tập trung và phân tán hoặc kết hợp tập trung và phân tán.

Đô thị vệ tinh là một thành phần của hình thái đô thị phân tán, đa cực, đa trung tâm. Đối với các thành phố cực lớn ngày nay thì “giải pháp quy hoạch hàng đầu” đều hướng tới “mô hình đô thị phân tán”. Về phân tán đô thị, phân tán dân cư là nét chung của quan điểm phân tán đô thị. Nguyên nhân của phân tán có thể khác nhau, nguyên nhân của trào lưu này có hàng loạt hướng:

1. Phân tán để cải thiện môi trường sinh học của thành phố và cải thiện môi trường giao thông của thành phố.
2. Phân tán dựa vào nội dung quan hệ xã hội mới: thủ tiêu mâu thuẫn giữa thành phố và nông thôn, Có 2 hướng: Có quy định dân cư tối đa của một thành phố và phủ nhận kiểu đô thị tập trung lớn.
3. Phân tán căn cứ vào tính ưu việt kinh tế của phân cấp sản xuất công nghiệp. Theo Mumford “Tập trung không phải là dạng duy nhất của mọi tiếp xúc mà nên tạo những khu tổng hợp không lớn bao gồm: sản xuất, ở và dịch vụ”.              

Mô hình phát triển đô thị vệ tinh được hiểu trong học thuật về đô thị của Phương Tây là phát triển các thành phố nhỏ và trung bình xung quanh thành phố trung tâm và chúng được liên kết với thành phố trung tâm bằng hệ thống giao thông hoàn thiện. Hệ thống giao thông này cho phép nhiều người dân sống trong các đô thị vệ tinh có thể di chuyển vào đô thị trung tâm dễ dàng, có thể đi làm và về trong ngày. Giữa đô thị trung tâm và các đô thị vệ tinh thường là các vành đai xanh. Các thành phố trung tâm theo mô hình đô thị vệ tinh bị giới hạn bởi các khu vực phát triển (không thể mở rộng hơn), xem như ranh giới phát triển (growth boundary), để không biến thành một đô thị khổng lồ. Kinh nghiệm cho thấy: mỗi đô thị vệ tinh có chức năng và đặc điểm kinh tế xã hội khác nhau, có một động lực rõ ràng và thực chất mỗi thành phố phải có chiến lược với những kế hoạch khả thi về tài chính.

Quy mô đô thị vệ tinh khoảng 10 ngàn người đến 400 ngàn người, khoảng cách tối ưu giữa các đô thị vệ tinh với đô thị trung tâm giao động khoảng 30-50km.

Trong hình thái đô thị phân tán, đa trung tâm: Khu trung tâm thường trở nên rộng lớn về diện tích đến mức chỉ có ít khả năng để xây dựng những cơ sở phát triển mới, và trở nên không thể quản 1ý nổi về mặt giao thông. Chất lượng môi trường suy giảm, ô nhiễm đô thị tăng lên, thiếu cơ sở hạ tầng đầy đủ để đối phó với tăng dân số trong thành phố. Khu trung tâm có thể phân bố lại dân cư cho các khu đô thị mới, đô thị vệ tinh để giảm ùn tắc giao thông và ô nhiễm môi trường. Những khu đô thị vệ tinh mới ở các vùng phụ cận của khu trung tâm được cách biệt bởi các vùng nông thôn với những con đường cao tốc nối liền với các cụm đô thị chính. Mỗi khu đô thị vệ tinh đều gồm khu trung tâm với hàng loạt các hoạt động buôn bán và thương mại, các dịch vụ y tế và giáo dục, các khu nhà ở tập trung, các ngành công nghiệp phục vụ và kinh doanh, các khu vui chơi giải trí… Những đô thị vệ tinh này cũng đóng vai trò như các khu định cư mới cho những người lao động, những người có thể hàng ngày đi làm trong trung tâm thành phố bằng ô tô, xe bus hay tàu hỏa.

Có thể nói ngày nay ý tưởng về sự cân bằng, sự phát triển song song nhà ở, việc làm và công trình công cộng càng trở nên quan trọng, mới hy vọng có thể phân bố lại dân cư từ đô thị trung tâm.

Việc xây dựng các thành phố vệ tinh xung quanh các thành phố hiện hữu ngày càng xa hơn so với thành phố mẹ hiện hữu. Bởi trình độ khoa học, kỹ thuật ngày càng tiến bộ thì khoảng cách xa gần giờ đây đã cải thiện rất nhiều bằng các phương tiện giao thông hiện đại như đường sắt một ray, tàu điện ngầm… Mặt khác, sự phát triển vượt bậc của công nghệ thông tin trong đời sống và sản xuất của cuộc cách mạng 4.0 đã đưa con người trở nên “gần nhau hơn” dù đang ở rất xa nhau hàng trăm kilomet. Các ngành công nghiệp được xét trên bình diện rộng hơn với những ngành “công nghiệp không khói” mới đã là tiền đề kinh tế cho việc xây dựng các khu làm việc với những ngành nghề mới. Trong khi đó thành phố hiện hữu thì đang quá tải, bán kính phục vụ không còn phù hợp với năng lực phục vụ. Mặt khác, các vấn đề về “bảo tồn” ngày càng được quan tâm thì việc cải tạo phát triển thành phố bằng cách tháo dỡ các khu cũ trong thành phố xây dựng các khu mới ngày càng được xem xét thận trọng hơn. Vì thế, việc tiến hành xây dựng các thành phố mới trở thành một giải pháp hợp lý cho việc cải tạo và phát triển thành phố hiện hữu.

Hiện nay xu hướng phát triển đô thị vệ tinh là một xu hướng chung của các thành phố lớn trên thế giới. Mô hình đô thị vệ tinh trên thế giới khá phổ biến: New York, Washington, Portland (Mỹ), Vancouver, Ottawa (Canada), Paris, Lion, Nante (Pháp), Rotterdam (Hà Lan), Matxcova, Saint Peterburg (Nga), Delhi, Bombay (Ấn Độ), Tokyo, Osaka, Nagoya (Nhật Bản), Seoul (Hàn Quốc), Manila (Philippine), Jakarta (Indonesia), Kulua Lumpur (Malaysia)...

Các nguyên tắc quy hoạch các khu đô thị vệ tinh

Theo kinh nghiệm của Pháp, mục tiêu của quy hoạch khu đô thị mới bao gồm:

 - Ưu tiên, dành sự tự do lựa chọn cho các thị dân nhất là các thị dân ngoại thành về các lĩnh vực: lựa chọn việc làm, lựa chọn loại và khung cảnh sinh sống, lựa chọn nơi mua hàng, lựa chọn các hình thức giải trí... do vậy quy hoạch cần có sự tham gia của cộng đồng.

- Sau đó cho mọi người được tiếp cận các tài nguyên thiên nhiên của các khu vực như cây xanh, mặt nước và tập trung được các khuynh hướng tự nhiên về quy hoạch.

- Áp dụng một sơ đồ duy ý chí (nếu không có đặc điểm này thì bản đồ cùng sẽ trở nên vô dụng), nhưng vẫn mang tính thực tế (nếu không có tính chất này, rất khó có thể thực hiện bằng hành động), và tập trung được các khuynh hướng tự nhiên vào quy hoạch đô thị.

- Cần có một không gian năng động, nghĩa là có thể đáp ứng được sự tăng trưởng nhanh chóng hơn (điều mà người ta e ngại) hoặc chậm hơn (điều này đã xảy ra) so với dự kiến…

Các nguyên tắc lớn về quy hoạch khu đô thị mới:

1- Việc ưu tiên hình thành các trung tâm của khu đô thị mới, cả tại khu ngoại thành hiện hữu (để tái cơ cấu lại nơi này), lẫn cả khu mở rộng không gian (các thành phố mới trong tương lai). Sự lựa chọn này không phải tự thân mà có, nhất là vào trong giai đoạn mà cùng với sự phát triển của cơ giới hóa đi lại, ta lại chứng kiến sự lụi tàn của các trung tâm thành phố Mỹ, và ta lại dự đoán sự tiến triển tương tự tại châu Âu. Các trung tâm đô thị mới được xem như là phương tiện đặc biệt để khôi phục sự tự do lựa chọn (trong công việc mua sắm giải trí...).

2- Việc tổ chức đô thị hóa dọc theo các trục ưu tiên, tương ứng với các mục tiêu về việc tiếp cận không gian thiên nhiên (thiên nhiên được giữ lại tại các trục đường này), về tính hiện thực (giới hạn việc đô thị hóa trên các trục đường định sẵn), về tính năng động (các trục có thể phát triển ít nhiều theo các nhu cầu hiện hữu).

1. Sự mở rộng không gian vùng đô thị để trực diện với yêu cầu thực.
2. Việc mở rộng các goạt động của trung tâm về khu ngoại vi để góp phần giảm đi sự đi lại giữa nơi ở và nơi làm (sự đi lại luân phiên), và tái lập sự tự do lựa chọn nơi làm.
3. Mạng lưới xa lộ và vận tải công cộng nhanh, một mạng lưới tốc hành vùng, để tạo sự tự do lựa chọn (về hình thức vận tải, cả về nơi làm việc, nơi ở, nơi mua sắm, nơi giải trí...).Và lần nữa sự lựa chọn này không phải tự thân, nhất là vào thời điểm mà các “chuyên gia” về vận tải (nhất là kỹ sư cầu đường) đánh giá là vận tải công cộng đã cáo chung và mơ tưởng “tạo một thành phố phù hợp với xe hơi”.

Tuy nhiên, phát triển đô thị vệ tinh không còn là một hướng mới bài toán quy hoạch trên thế giới, mà là vấn đề thực hiện vì vậy cần biết những kinh nghiệm thất bại của các quốc gia đi trước như: chi phí quá nhiều (Tokyo), bị đô thị trung tâm nuốt chửng do quá gần trung tâm (Hong Kong, Singapore), không giảm được dân số từ đô thị trung tâm do quá xa trung tâm (Seoul, Delhi)... là bài học cho các quốc gia đi sau, phải tìm cách thoát khỏi tình trạng này.

Hướng phát triển đô thị vệ tinh ở Việt Nam

Hiện nay, phát triển đô thị vệ tinh cũng là một xu hướng chung của các đô thị lớn ở nước ta như Hà Nội, TP HCM.

Quy hoạch chung TP Hà Nội có 5 đô thị vệ tinh: Hòa Lạc (hiện mới chỉ đang phát triển khu công nghệ cao Hòa Lạc), Sơn Tây, Xuân Mai, Phú Xuyên và Sóc Sơn.

Quy hoạch chung TP HCM có 2 đô thị vệ tinh: đô thị Tây Bắc Củ Chi (hiện nay đang triển khai nhưng còn chậm) và đô thị Cảng Hiệp Phước Nhà Bè (hiện nay chỉ mới phát triển khu công nghiệp và cảng Hiệp Phước).

Điều kiện tiên quyết để phát triển các đô thị vệ tinh là đất đai

Vấn đề đất đai thường được xem như là viên đá cản trở mọi chính sách quy hoạch đô thị nhiều tham vọng. Kinh nghiệm của Pháp, cho đến những năm 1960, cho thấy một quy hoạch đô thị tốt sẽ trở nên vô hiệu nếu không kiểm soát được yếu tố đất đai.

Kinh nghiệm về “tập trung và tái điều chỉnh đất đai” là có hiệu quả.

Theo kinh nghiệm của Nhật Bản: Khái niệm cơ bản về điều chỉnh đất đai, có nghĩa là chia sẻ lợi ích và chi phí phát triển một cách công bằng giữa các bên có lợi ích liên quan bao gồm cà thành phần công cộng là một phương pháp phát triển dân chủ và có thể phát huy hiệu quả trong cơ chế thị trường.

Trong khi các thể chế quy hoạch không phát huy hiệu quả như mong muốn của các nhà quy hoạch trong việc quản lý tăng trưởng và phát triển các khu đô thị mới, thì các kế hoặch phát triển bao gồm phương pháp tập trung tái điều chỉnh đất đai đã góp phần hình thành các khu vực đô thị mới. Tái điều chỉnh đất bao gồm một vài lĩnh vực quan trọng trong phát triển đô thị như triển khai thực hiện các khu vực đô thị đã quy hoạch, bảo vệ chủ đất và quyền lợi của người sử dụng đất, cơ chế tự trang trải về tài chính, sự tham gia của nhân dân, hợp tác Nhà nước - Tư nhân...

Mặc dù quy hoạch có thể được áp dụng về mặt ý tưởng với tất cả mô hình đô thị, song triển khai cụ thể lại rất khác nhau, tùy theo vùng vì còn chịu ảnh hưởng của điều kiện địa phương. Cơ chế tập trung và tái quy hoạch đất đai đã chứng tỏ hiệu quả của một số quốc gia trong việc nâng cao giá trị đất đai cho nhu cầu phát triển một cách toàn diện, hiệu quả và minh bạch đối với những khu vực ngoại vi thành phố. Tập trung và tái điều chỉnh đất đai thường bao gồm quá trình đô thị hóa có tổ chức một diện tích đất đai lớn bao gồm nhiều mảnh đất ngoại ô, tái điều chỉnh và chia nhỏ mảnh đất này cho mục đích sử dụng đô thị mới trong khuôn khổ định hướng và chủ trương chiến lược, quy hoạch tổng thể phát triển dài hạn của thành phố.

Cơ chế này bảo đảm cho chủ sở hữu ban đầu vẫn giữ được quyền sở hữu/sử dụng đất ban đầu, nên không cần thực hiện thu hồi đất. Theo cơ chế này, những đối tượng tham gia sẽ cùng tập hợp đất đai của mình lại và dành một tỷ lệ diện tích đất (thường là 30-40%) để sử dụng cho mục đích công cộng như xây dựng đường sá, cơ sở hạ tầng, công trình công cộng và đôi khi là cả xây nhà thu nhập thấp. Một số diện tích đất cũng được để thu hồi vốn dự án thông qua bán/cho thuê đất. Chủ sở hữu tự nguyện góp một phần đất đai của mình, được bảo đảm rằng giá trị và mức sử dụng đất đai còn lại (70-60%) sẽ cao hơn nhiều sau khi thực hiện mô hình, nhờ đầu tư vào cơ sở hạ tầng và tái điều chỉnh, so với 100% diện tích đất ban đầu. Nếu sau khi thực hiện mô hình, người dân địa phương muốn bán đất thì vẫn có thể làm được trên thị trường mở, tự do và thu được lợi nhờ giá trị đất đã được nâng lên nhiều.

Mô hình này đã thành công ở nhiều nước như: Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan, Malaysia, Indonesia...

Nhìn chung mô hình trên đã: (i) Ngăn chặn được tình trạng đô thị hóa manh mún, vá víu, thiếu tổ chức ở những khu vực ngoại ô, (ii) Giải phóng vốn cho xây dựng cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch vụ công nhờ lợi ích thu được từ giá trị đất gia tăng và tái điều chỉnh đất đai cho mục đích nhà ở/thương mại, (iii) Tạo cơ sở để kết nối đô thị và mở rộng một cách hợp lý mạng lưới giao thông, (iv) Đảm bảo để chủ sở hữu/sử dụng đất nông thôn ngoại thành ban đầu được hưởng những lợi ích nhờ đô thị hóa đem lại, nhờ vẫn giữ được quyền sở hữu/sử dụng trong cơ chế.

Phương pháp tập trung tái điều chỉnh đất đai có thể đóng vai trò quan trọng với tư cách là một phương pháp lựa chọn phát triển đô thị. Tuy nhiên việc áp dụng phương pháp này nên được đánh giá thông qua việc xem xét điều kiện cụ thể của mỗi thành phố.

Hy vọng kinh nghiệm tập trung và tái điều chỉnh đất sẽ có ích trong phát triển các khu đô thị vệ tinh ở khu vực ngoại thành ở nước ta.

Nên thu hẹp diện thu hồi đất

Điều 61 và 62 Luật Đất đai 2913 chỉ quy định cụ thể các trường hợp Nhà nước thu hồi đất sử dụng cho quốc phòng an ninh và phát triển kinh tế-xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng đã theo hướng thu hẹp các trường hợp thu hồi đất so với trước đây. Tuy nhiên, nhiều trường hợp cũng đã đẩy chính quyền vào thế phải đối đầu với người dân trong công tác thu hồi đất, giải phóng mặt bằng, vì giá đất quá thấp so với giá thị trường. Cái có thể nhìn thấy ngay được là sự mất đi lòng tin của dân và sự đồng thuận xã hội.

Trong sửa đổi Luật Đất đai 2013 lần này, để gỡ khó khăn cho dự án, nhanh chóng triển khai đưa đất vào sử dụng, Bộ Tài nguyên - Môi trường lại đã đề xuất tăng thu hồi đất cho các dự án phát triển kinh tế xã hội như: dự án khu đô thị mới, dự án khu nhà ở, sử dụng đất của dự án có vốn đầu tư nước ngoài, dự án phát triển nông nghiệp tập trung, nông nghiệp công nghệ cao. Thực tế đây là các dự án kinh doanh bất động sản, loại hình đang mang lại nhiều lợi nhuận cho các chủ đầu tư, trong khi đó Nhà nước chỉ nhận được phần nhỏ thông qua các loại thuế, phí còn người dân thì chịu thiệt thòi nhiều nhất vì giá đền bù quá thấp.

Phải tạo sự công bằng cho tất cả các bên: Nhà nước, người dân và cả doanh nghiệp. Do vậy, chẳng những không nên mở rộng diện thu hồi đất mà còn cần thu hẹp diện tích thu hồi đất, nhất là đối với các dự án phát triển các khu đô thị mới, nâng cấp các khu đô thị hiện hữu, cải tạo các chung cư... Ngày 06/01/2017, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 01/2017/NĐ-CP quy định chi tiết về việc “góp vốn bằng quyền sử dụng đất” hay còn được gọi là “góp đất - điều chỉnh đất đai” để thu hẹp diện tích thu hồi đất. Kiến nghị nên đưa quy định “góp vốn bằng quyền sử dụng đất” của Chính phủ vào Luật Đất đai sửa đổi để thu hẹp diện thu hồi đất, giảm tình trạng khiếu kiện đất đai kéo dài làm mất ổn định xã hội. Nói chung nên ưu tiên giải pháp “góp vốn bằng quyền sử dụng đất” chỉ khi nào không thực hiện được thì mới phải thu hồi đất. Hướng đến việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất giữa doanh nghiệp - người dân về bản chất dân sự.

Tài liệu tham khảo

1. Các thành phố mới tại Pháp - Nhiều tác giả, 1975.
2. Nghiên cứu kinh nghiệm về phát triển đô thị Nhật Bản và các nước châu Á-Nikken Seikei,1998.
3. Từ lý luận thành phố vườn của Ebeneser Howard đến lý luận thành phố vệ tinh của Raymond Unwinn - Đoàn Ngọc Hiệp, TC QHXD số 7/2005.
4. Phương pháp tiếp cận mới về quy hoạch và quản lý đô thị - Nguyễn Đăng Sơn, NXB Xây Dựng 2005. Tập 2, 2006.
5. Phát triển không gian vùng đô thị lớn - Nguyễn Đăng Sơn,TC Người Xây Dựng số 12/2011.
6. Đánh giá đô thị hóa ở Việt Nam - Ngân hàng Thế giới (WB), 2011
7. Đô thị hoá ở Việt nam trước ngã ba đường - Victoria Kwakwa,TC Người Xây Dựng số 6&7 2012.
8. Xây dựng hạ tầng khung đáp ứng yêu cầu phát triển đô thị vệ tinh Hà Nội - Vũ Thị Vinh, TC KTVN số 213/2017.
9. Khung giá đất phải sát giá thị trường - Nguyễn Đăng Sơn, Báo Tuổi Trẻ, ngày 25/5/2018.