Đô thị vệ tinh và các chiến lược phát triển giao thông đô thị

Ths. Nguyễn Mai Anh, Ths. Nguyễn Thị Cẩm Vân

Viện Nghiên cứu phát triển thành phố Hồ Chí Minh

 

Cụm từ “đô thị vệ tinh” (satellite cities) được nhắc đến nhiều trong các đồ án quy hoạch chung đô thị tại Việt Nam. Trước hết cần hiểu thế nào là mô hình đô thị vệ tinh. Mô hình phát triển đô thị vệ tinh được hiểu trong học thuật về đô thị của phương Tây là việc phát triển các thành phố nhỏ và trung bình xung quanh một thành phố trung tâm và chúng được liên kết với thành phố trung tâm này bằng một hệ thống giao thông công cộng hoàn thiện. Hệ thống giao thông này sẽ cho phép nhiều người dân sống tại các đô thị vệ tinh có thể di chuyển vào đô thị trung tâm hằng ngày dễ dàng. Giữa thành phố trung tâm và các đô thị vệ tinh thường là các vành đai xanh. Các thành phố trung tâm theo mô hình đô thị vệ tinh thường bị giới hạn khu vực phát triển (không thể mở rộng hơn) để không biến thành một đại đô thị khổng lồ. (Nguyễn Đỗ Dũng, 2011).

Vành đai xanh chia cách đô thị trung tâm và đô thị vệ tinh được đề xuất rõ ràng trong đồ án quy hoạch chung thủ đô Hà Nội. Tuy nhiên trong đồ án quy hoạch chung TP HCM, ranh giới của vành đai xanh không rõ ràng. Thủ đô Hà Nội và TP HCM đều quy hoạch thành phố vệ tinh với mong muốn giảm áp lực lên hệ thống hạ tầng khu vực đô thị hiện hữu của thành phố. Các thành phố vệ tinh này tạo thành các cực phát triển cùng với khu vực trung tâm theo mô hình đa cực. Không chỉ có hai thành phố lớn là Hà Nội và TP HCM, tại Việt Nam còn có một số đô thị nhỏ khác cũng quy hoạch mô hình đa cực, điển hình là đô thị Vĩnh Phúc với quy mô dân số đến năm 2030 chỉ 1 triệu người.

Ngoài cụm từ “đô thị vệ tinh”, một cụm từ khác được sử dụng phổ biến hơn là “thành phố mới” (new towns). Trong khi thuật ngữ đô thị vệ tinh ám chỉ một thành phố nhỏ phụ thuộc vào một thành phố trung tâm thì thành phố mới muốn nói tới một thành phố độc lập với đầy đủ chức năng; không hoặc ít phụ thuộc vào thành phố trung tâm. Đây có thể là lý do nhiều thành phố không còn sử dụng từ “đô thị vệ tinh” trong quy hoạch thành phố; chẳng hạn thủ đô Bắc Kinh của Trung Quốc đã bắt đầu sử dụng cụm từ “thành phố mới” trong quy hoạch năm 2004 thay vì “thành phố vệ tinh” trong quy hoạch trước đó. Dù sử dụng cụm từ nào đi nữa, thành phố vệ tinh hay thành phố mới đều là phát triển đô thị mới bên ngoài đô thị trung tâm, với mục tiêu hình thành một cực tăng trưởng kinh tế mới; một nam châm hoặc điểm đến cho các khoản đầu tư; và thu hút dân số từ đô thị trung tâm (Wang et al. n.d.). 

Đô thị vệ tinh trong đồ án điều chỉnh quy hoạch chung thành phố Hồ Chí Minh

Đồ án điều chỉnh quy hoạch chung TP HCM được Thủ tướng phê duyệt theo Quyết định 24/QĐ-TTg ngày 06 tháng 01 năm 2010. Đồ án này định hướng phát triển không gian thành phố đến năm 2025. Dự báo dân số của thành phố đến năm 2025 khoảng 10 triệu người, khách vãng lai và tạm trú (dưới 6 tháng) khoảng 2,5 triệu người. Không gian thành phố được định hướng phát triển tập trung - đa cực. Ngoài khu trung tâm hiện hữu, phát triển thêm bốn trung tâm cấp thành phố ở bốn hướng, tạo động lực phát triển đô thị tại các hướng với mục tiêu thu hút người dân ra các khu vực này, giãn dân nội thành giảm áp lực cho khu trung tâm hiện hữu. Bốn trung tâm này thực chất là trung tâm cấp khu vực của thành phố, khó có thể coi là đô thị vệ tinh. Thành phố phát triển theo hai hướng chính là Đông và Nam hướng ra biển, hướng phụ Bắc, Tây - Bắc và bổ sung thêm hướng phụ Tây, Tây - Nam. Thành phố tiếp tục phát triển đô thị vệ tinh Tây Bắc cách trung tâm khoảng 30km và khu đô thị cảng Hiệp Phước ở phía Nam cách trung tâm thành phố khoảng 20km.

Theo quy luật phát triển của tất cả các thành phố trên thế giới, TP HCM xuất phát từ cấu trúc đô thị đơn cực, với trung tâm thành phố thuộc Quận 1, Quận 3, Quận 5; dần được mở rộng sang các quận nội thành và các quận nội thành phát triển. Được quy hoạch các hướng phát triển mở rộng từ năm 1998, thành phố vẫn không hình thành trung tâm phụ nào có thể so sánh tương ứng với trung tâm thành phố theo mô hình đô thị vệ tinh.

Khu đô thị Tây Bắc thuộc huyện Củ Chi và Hóc Môn, nằm ở phía Tây Bắc của TP HCM. Diện tích khu đô thị hơn 9.000ha với dân số dự kiến khoảng 250.000 - 300.000 người. Khu đô thị Tây Bắc được thành lập năm 2004 và có ban quản lý riêng, trực thuộc Ủy ban nhân dân thành phố. Sau 12 năm từ khi thành lập đến nay, khu đô thị Tây Bắc đã đầu tư và đưa vào hoạt động khu công nghiệp Tân Phú Trung (2010) và sân golf Củ Chi (2014). Phần hạ tầng đô thị đang được mời gọi đầu tư.

 Khu đô thị cảng Hiệp Phước (diện tích 1.354ha, dân số 180.000 người) hình thành từ đồ án điều chỉnh quy hoạch chung thành phố phê duyệt năm 2010 trên cơ sở khu công nghiệp Hiệp Phước (thành lập năm 2007) và cảng container Trung tâm Sài Gòn (hoàn thành năm 2010). Khu đô thị cảng Hiệp Phước chưa có ban quản lý. Công ty TNHH MTV phát triển công nghiệp Tân Thuận hiện đang là đơn vị tổ chức lập quy hoạch của khu đô thị này.

Trong khi khu đô thị cảng Hiệp Phước mới được hình thành trên các bản đồ quy hoạch vài năm trở lại đây thì khu đô thị Tây Bắc đã trải qua 12 năm phát triển. Đây được coi là khu đô thị vệ tinh đầu tiên thuộc địa bàn thành phố. Trong bán kính 30km từ trung tâm thành phố còn có các đô thị vệ tinh khác là Thủ Dầu Một, Biên Hòa. Hai đô thị này có thế mạnh hơn hẳn khu đô thị Tây Bắc là cơ sở hạ tầng sẵn có và các chính sách thu hút đầu tư mạnh mẽ của chính quyền tỉnh Bình Dương và Đồng Nai. Nhiều dự án đang khởi động song cũng rất nhiều dự án bị xử lý thu hồi, hủy bỏ do chậm tiến độ, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của người dân có đất trong vùng quy hoạch và dự án, gây bức xúc cho người dân. Điều này cho thấy phát triển đô thị vệ tinh Tây Bắc còn rất nhiều khó khăn. Tại sao mô hình phát triển đô thị vệ tinh lại khó khả thi như vậy. Phần sau phân tích mô hình đô thị đơn cực và đa cực - hai cấu trúc không gian đô thị phổ biến hiện nay trên thế giới.

Phân bố dân số, việc làm và hành trình trong các mô hình đô thị

Trong các mô hình đô thị, quy hoạch không gian và giao thông luôn liên kết chặt chẽ với nhau. Hình 2 mô tả phân bố dân số, việc làm và hành trình trong các mô hình đô thị.  

• Hình A –  đô thị đơn cực với một trung tâm tập trung dịch vụ đô thị và việc làm mật độ cao: Ở mô hình đô thị này, phần lớn các chuyến đi  trong đô thị là đến khu trung tâm. Đây là mô hình hiện tại của TP HCM và Hà Nội khi chưa hình thành đô thị vệ tinh.
• Hình B – đô thị đa cực, không có trung tâm đô thị nổi trội hơn nhiều so với các trung tâm đô thị khác: các hành trình trong đô thị là ngẫu nhiên, qua lại giữa các trung tâm đô thị với nhau. Đây là mô hình tiêu biểu của các thành phố tại Mỹ.
• Hình C – đô thị tập trung, đa cực với trung tâm mật độ cao và các đô thị vệ tinh – hành trình trong đô thị sẽ là sự tổng hợp của cả hai mô hình trên. Đây là mô hình có hành trình trong đô thị phức tạp nhất.
• Hình D -  mô hình “làng đô thị”  (urban village): Người dân trong mô hình đô thị này sinh sống gần nơi làm việc của mình, di chuyển với khoảng cách ngắn đến chỗ làm. Đây là mô hình mà các nhà lập quy hoạch muốn hướng tới với hành trình trong đô thị rất đơn giản.

Có lẽ các đồ án quy hoạch chung thủ đô Hà Nội và TP HCM cũng muốn hướng tới mô hình “làng đô thị” này. Các nhà lập quy hoạch mong muốn người dân từ nội thành thành phố chuyển đến sinh sống và làm việc tại các khu đô thị vệ tinh như Hiệp Phước, Tây Bắc của TP HCM hay Hoà Lạc, Sơn Tây, Xuân Mai, Phú Xuyên và Sóc Sơn của thủ đô Hà Nội. Tuy nhiên, mô hình đô thị này chỉ là ý tưởng của các nhà lập quy hoạch mà không tồn tại trong thế giới thực. Tại sao lại như vậy? Vì mô hình này dựa trên 3 giả thiết: 1) Con người nên tìm việc làm quanh khu vực họ ở; 2) Khi con người thay đổi công việc, họ cũng nên thay đổi chỗ ở và 3) Khi con người đến chỗ ở mới, họ nên chuyển việc làm mới ở gần đó. Cả ba giả thiết này đều sai nên việc xây dựng “làng đô thị” như mô hình D là không hợp lý (Bertaud, 2003). Vì mô hình này không tồn tại, quy hoạch chung của cả Hà Nội và TP HCM thực chất đang hướng tới mô hình C với các hành trình trong đô thị rất phức tạp.

Ý tưởng “làng đô thị” - hình thành một khu đô thị mới trong đó người dân sinh sống và làm việc ngay tại khu đô thị - đã được áp dụng ở nhiều thành phố trên thế giới. Các đô thị này theo thời gian sẽ trở thành cực phát triển mới của thành phố theo mô hình đô thị vệ tinh. Tuy nhiên không có bằng chứng cho thấy ý tưởng này vận hành như vậy. Ví dụ điển hình là Seoul và Thượng Hải, các khảo sát đều cho thấy người dân sinh sống trong các đô thị vệ tinh di chuyển tới trung tâm thành phố để làm việc hằng ngày, trong khi đó hầu hết công việc ở các thành phố vệ tinh được thực hiện bởi người dân sinh sống trong trung tâm thành phố (Bertaud, 2004). Hay tại Yizhuang, một thành phố mới của Bắc Kinh với quy mô diện tích hơn 21.000ha, trải rộng trên quận Thông Châu và Đại Hưng, dân số 260.000 người năm 2004 và dự kiến 700.000 người năm 2020. Một khảo sát những người đang làm việc tại đây vào năm 2005 cho thấy: chỉ 16% đang sinh sống tại Yizhuang, 35,6% đến từ trung tâm Bắc Kinh, 25,4% đến từ quận Thông Châu và 7,7% đến từ quận Đại Hưng (Chen 2011). Như vậy sẽ có sự di chuyển liên tục, hàng ngày giữa các trung tâm đô thị.

Trong thực tế, một thành phố đa cực theo mô hình thành phố vệ tinh có vận hành giống với thành phố đơn cực: việc làm, bất kỳ ở đâu, thu hút người dân từ khắp nơi trong thành phố. Các đô thị vệ tinh chia nhỏ thị trường lao động. Để hợp nhất thị trường lao động trong đô thị đa cực gồm nhiều đô thị vệ tinh, cần có hệ thống giao thông nối kết toàn bộ các trung tâm đô thị. Phần sau đề xuất các chiến lược phát triển tích hợp giao thông và đô thị cho các thành phố lớn. Mỗi chiến lược bao gồm các giải pháp chính và các giải pháp hỗ trợ kèm theo.

Các chiến lược phát triển tích hợp giao thông và đô thị

Để hỗ trợ phát triển đô thị theo mô hình đô thị vệ tinh, các giải pháp quy hoạch và quản lý giao thông chủ yếu bao gồm:

* Chiến lược 1: Thúc đẩy phát triển nén trong khu vực trung tâm

Phát triển nén ở khu trung tâm là một yếu tố quan trọng để hạn chế sự mở rộng đô thị và bảo vệ môi trường. Chiến lược này góp phần vào mục tiêu cải thiện an toàn giao thông, bảo vệ môi trường và sức khỏe con người, nâng cao hiệu quả kinh tế.

* Chiến lược 2: Kiểm soát khu vực ngoại ô

Các khu vực ngoại ô được kiểm soát để tránh sự mở rộng đô thị.

* Chiến lược 3: Thúc đẩy phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng

Phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng cộng (Transit Oriented Development – TOD) được định nghĩa là sự phát triển “nén, sử dụng đất hỗn hợp trong khu vực có thể đi bộ của nhà ga của các tuyến vận tải công cộng khối lượng lớn. Các khu ở, mua sắm, việc làm và phương tiện công cộng được bố trí trong một môi trường thân thiện với người đi bộ ” (Ashton-Graham và cộng sự, 2003). Phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng được đặc trưng bởi sử dụng đất và dịch vụ giao thông đa dạng. Các khu dân cư hoặc thương mại được thiết kế để tối đa hóa khả năng tiếp cận đến phương tiện giao thông công cộng. Các vùng lân cận phát triển nén và sử dụng đất hỗn hợp hỗ trợ tăng cường việc sử dụng các hệ thống giao thông công cộng.

* Chiến lược 4: Phát triển các trung tâm phụ 

Chiến lược này giúp giảm tình trạng quá tải ở các khu vực trung tâm thành phố hiện hữu. Do đó, lưu lượng giao thông trên các tuyến đường chính dẫn đến các khu vực trung tâm thành phố hiện hữu cũng giảm. Các trung tâm phụ được kết nối với khu trung tâm bằng hệ thống giao thông công cộng, trong đó MRT đóng vai trò quan trọng. Phát triển các hoạt động ở các trung tâm phụ nhờ vào việc cung cấp cơ sở hạ tầng, trang thiết bị và dịch vụ giúp giảm khoảng cách chuyến đi trung bình. Việc phát triển các trung tâm phụ là cần thiết để duy trì đô thị nén (Petersen, 2006).

* Chiến lược 5: Thúc đẩy giao thông phi cơ giới

Chiến lược này nhằm mục đích cải thiện điều kiện đi bộ và đi xe đạp, tăng cường sự thoải mái và an toàn cho người đi bộ và người đi xe đạp. Chiến lược này góp phần vào mục tiêu cải thiện an toàn giao thông, bảo vệ môi trường và sức khỏe con người và nâng cao hiệu quả kinh tế.

* Chiến lược 6: Kiểm soát giao thông cơ giới cá nhân

Chiến lược này nhằm mục đích kiểm soát việc sở hữu và sử dụng xe cơ giới cá nhân, đặc biệt là ô tô cá nhân và xe máy. Chiến lược này góp phần vào mục tiêu cải thiện an toàn giao thông, bảo vệ môi trường và sức khỏe con người, nâng cao hiệu quả kinh tế.

* Chiến lược 7: Thúc đẩy giao thông công cộng

Chiến lược này nhằm tạo thuận lợi cho hoạt động của các phương thức giao thông công cộng. Chiến lược này góp phần vào mục tiêu cải thiện an toàn giao thông, bảo vệ môi trường và sức khỏe con người, nâng cao hiệu quả kinh tế.

* Chiến lược 8: Thúc đẩy vận tải đa phương thức

Chiến lược này tạo điều kiện cho việc kết nối giữa các phương thức vận tải và các hệ thống giao thông.

Những chiến lược đề xuất trên đây có thể áp dụng cho các nước đang phát triển ở châu Á, với đặc điểm phát triển đô thị và giao thông tương đồng với nhau. Việc thực hiện các chiến lược ở một thành phố cụ thể cần phải xem xét bối cảnh địa phương.

Tóm lại, đô thị vệ tinh phát triển cần có kết nối giao thông công cộng tốt từ đô thị vệ tinh với đô thị trung tâm để giảm chi phí và thời gian của hành trình. Đây là nhân tố khiến cho mô hình này trở nên đắt đỏ so với điều kiện tài chính, kinh tế của nhiều thành phố. Khi có kết  nối giao thông công cộng, các trung tâm phụ sẽ hình thành quanh nhà ga theo mô hình TOD. Trong trường hợp như vậy, phải xem xét lại toàn bộ các đồ án quy hoạch chung của Hà Nội và TP HCM. Xem xét lại việc phân bố dân cư và việc làm dọc các tuyến giao thông công cộng và trên toàn thành phố. Đặc biệt trường hợp thủ đô Hà Nội, một tuyến đường sắt cao tốc hoặc xe buýt nhanh nối kết khu trung tâm và bất kỳ đô thị vệ tinh nào của Hà Nội cũng sẽ phá hỏng ý tưởng vành đai xanh xung quanh khu đô thị hiện hữu, hoặc là lãng phí tuyến giao thông này vì không khai thác suốt chiều dài của tuyến.

TP HCM đang đánh giá lại đồ án điều chỉnh quy hoạch chung xây dựng. Trong lần điều chỉnh sắp tới, cần xem xét lại mô hình phát triển không gian đô thị. Bên cạnh đó cần xem xét điều kiện kinh tế và trình độ quản lý của thành phố. Đây là hai yếu tố ít được quan tâm đúng mức trong các đồ án quy hoạch chung đô thị, không chỉ tại Hà Nội và TP HCM mà còn ở hầu hết các đô thị trong cả nước.

Tài liệu tham khảo:

Nguyễn Đỗ Dũng, 2011. Đô thị vệ tinh. http://ashui.com/mag/tuongtac/qa/4726-do-thi-ve-tinh.html

Vũ Anh Tuấn. 2012. Long-term strategies for motorcycle management in Asian Cities. ITPS Transport Policy Studies’ Review.

Ashton-Graham và cộng sự. 2003. ‘TravelSmart: WA Best Practice’. Proc Connecting Cycling: Integrating Cycling with Travel Behaviour Change Programs conference. Bicycle Federation of Australia: Canberra, ACT.

Bertaud. A. 2003. Practical decisions facing urban planner. (prepared for China National School of Administration (CNSA) and the World Bank Institute).

Bertaud. A. 2004. The spatial organization of cities: deliberate outcome or unforeseen consequence?. Intitute of Urban and Regional Development. University of California at Berkeley.

Chen, M., 2011. From satellite towns to new towns, evolution and transformation of urban spatial structure in Chinese metropolises. Department of Urban Planning and Design.

Petersen, R. 2006. Land Use Planning and Urban Transport. Sustainable Transport: A Sourcebook for Policy-Makers in Developing Cities, 1st and 2n(September), p.490.

Wang, L., Kundu, R. & Chen, X., 2010. Building for what and whom ? New town development as planned suburbanization in China. Urban Sociology, Volume 10, 319–345.