Bài học kinh nghiệm về thu phí ùn tắc giao thông qua thực tiễn tại Singapore và Hong Kong

+ Xử phạt: trong khuôn khổ chương trình ALS, cảnh sát đứng gác tại cổng với nhiệm vụ: ghi nhận tình trạng chấp hành quy định về vé của các phương tiện ra vào RZ. Các chủ phương tiện vi phạm sẽ nhận giấy triệu tập trong vòng 2 tuần để đóng phạt, với mức phạt là S$ 30 (gấp 10 lần mức phí). Khi áp dụng ERP, công tác xử lý vi phạm được tiến hành bằng công nghệ điện tử trong thời gian ngắn hơn so với trước.

• Tổ chức lấy ý kiến người dân: ALS và chương trình bổ trợ cải thiện hệ thống bãi đỗ xe (Park and Ride Scheme - PRS) được chính thức công bố với công chúng vào ngày 16/5/1974 để lấy ý kiến của người dân.

• Ngay sau đó, có khoảng 100 lá thư ý kiến được chính thức gửi về RTWG; các ý kiến phản đối chủ yếu xoay quanh các vấn đề sau: Chương trình ALS hướng đến doanh thu và sẽ không khả thi; Người sử dụng xe gắn máy cũng nên đóng phí vào khu trung tâm; Công việc kinh doanh trong khu vực CBD [1] sẽ bị ảnh hưởng nghiêm trọng; Chương trình ALS sẽ làm tăng chí phí sinh hoạt của người dân; Ùn tắc giao thông sẽ không được giải quyết mà đơn giản là chuyển từ chỗ này sang chỗ khác; Tốt hơn hết là nên hạn chế phương tiện bằng cách phân chia thời gian sử dụng theo xe biển số đăng ký chẵn và lẻ; Nên ưu tiên chú trọng kiềm chế việc sở hữu xe ô tô; Nên cấm tất cả các ô tô cá nhân vào khu vực đô thị trong tất cả các thời điểm; Nên giới hạn tuổi đời sử dụng của phương tiện lưu thông trên đường; Trước hết, cần cải thiện dịch vụ xe bus; Các yêu cầu được miễn trừ đóng phí ALS; Các yêu cầu đưa nơi ở/làm việc ra khỏi RZ.
• Các ý kiến giải trình từ chính quyền bao gồm:

• ALS hướng đến mục tiêu tạo ra sự thay đổi trong thói quen giao thông của người dân theo hướng khuyến khích sử dụng các phương tiện ít chiếm không  gian, năng lực vận tải cao, ít gây ùn tắc.
• ALS sẽ không ảnh hưởng đến công việc kinh doanh trong khu vực CBD do sự cẩn thận lựa chọn khu vực và thời điểm thu phí.
• Khả năng tiếp cận khu CBD sẽ không bị ảnh hưởng vì chỉ những xe ô tô cá nhân (loại phương tiện chiếm nhiều không gian) là không được khuyến khích vào trung tâm trong các khung giờ cao điểm.
• Về khả năng giảm ùn tắc, cứ cho là một số phương tiện sẽ vẫn tiếp tục đi vào khu CBD bất chấp các loại thuế/phí phải đóng, tuy nhiên, chỉ cần đạt mục tiêu giảm được 25-30% số lượt giao thông so với hiện tại thì vẫn có thể xem là thành công.
• Các giải pháp thay thế sẽ được đảm bảo trước khi ALS và PRS được áp dụng chính thức.

+ Các chương trình, giải pháp bổ trợ

• Chương trình cải thiện hệ thống bãi đỗ xe (Park and Ride Scheme - PRS): chương trình này cũng được đề xuất bởi RTAC với mục tiêu: đảm bảo số chỗ đỗ xe tại khu vực lân cận của RZ với tổng chi phí (gồm cả đỗ xe và di chuyển khứ hồi bằng xe bus) phải thấp hơn mức phí ALS để khuyến khích người dân sử dụng giao thông công cộng.
• Cải thiện chất lượng hệ thống giao thông công cộng (xe bus): năm 1971, chính quyền Singapore tiến hành chương trình cải thiện chất lượng hệ thống dịch vụ xe bus với trọng tâm chính là sáp nhập các doanh nghiệp kinh doanh nhỏ lẻ (từ 10 doanh nghiệp nhỏ lẻ thành 3 doanh nghiệp lớn), đến năm 1973, chỉ còn lại 1 doanh nghiệp duy nhất chịu trách nhiệm vận hành một cách thống nhất hệ thống dịch vụ xe bus tại Singapore (Singapore Bus Services – SBS).
• Phát triển hệ thống vận tải hành khách công cộng khối lượng lớn: tuyến MRT đầu tiên được đưa vào vận hành lần đầu năm 1987 sau nhiều khó khăn. Các tuyến MRT được đưa vào sử dụng sau đó góp phần quan trọng đáp ứng nhu cầu sử dụng của các đối tượng bị ảnh hưởng từ ALS.
• Phát triển hệ thống kiểm soát việc sở hữu phương tiện giao thông (Vehicle Quota System – VQS): tháng 8/1989, VQS được ban hành nhằm kiểm soát việc sở hữu phương tiện giao thông cơ giới, đối tượng áp dụng bao gồm tất cả các phương tiện giao thông cơ giới, trừ xe bus hoạt động cố định, xe cứu thương và xe cứu hỏa. Theo đó, bất cứ cá nhân nào muốn sở hữu một ô tô thì trước hết phải có được giấy phép quyền sở hữu xe (Certificate of Entititlement – CoE [2]) thông qua hình thức đấu giá. Chính sách này cũng góp phần hỗ trợ đắc lực cho sự thành công của chương trình ALS.

1.1. Hiệu quả đối với giao thông đô thị

Tính đến năm 1988, việc triển khai ALS đã tạo ra các hiệu quả tích cực đối với giao thông đô thị tại Singapore, gồm:

• Tốc độ lưu thông tăng lên đáng kể.
• Tỷ lệ sử dụng ô-tô cá nhân giảm, tỷ lệ sử dụng các phương tiện giao thông công cộng tăng. Theo một cuộc khảo sát vào năm 1988 của Sở Công chính Singapore cho thấy: trong số những người trả lời không muốn sở hữu xe ô tô thì có 49% trong số họ cho rằng do chi phí sở hữu cao, trong khi đó, có 15% cho rằng do chất lượng hệ thống giao thông công cộng đã đảm bảo (Menon, 2015).
• Cải thiện điều kiện môi trường: theo Fwa (2015) việc áp dụng ALS trong suốt giai đoạn 1975-1998 đã giúp giảm khoảng 1.907.000 tấn phát thải CO₂, trong khi đó, việc áp dụng ERP trong giai đoạn sau này (1998-2008) cũng đã giúp giảm được khoảng 103.000 tấn phát thải CO₂.
• Tái đầu tư cải tạo và phát triển hệ thống giao thông đô thị: nguồn thu có được từ việc triển khai ALS cũng được tái đầu tư để góp phần cải thiện chất lượng hệ thống giao thông đô thị (đặc biệt là giao thông công cộng đô thị) tại Singapore.

Bảng 2. Tỷ lệ đáp ứng nhu cầu giao thông tại Singapore trước và sau khi triển khai ALS - Nguồn: Menon (2015)

	Tỷ lệ đáp ứng nhu cầu giao thông (%)
	Trước ALS	1976	1983	1988	1994
Xe ô tô	56	46	23	23	21
Xe gắn máy	7	6	6	8	4
Bus	33	46	69	55	46
Đường sắt đô thị	-	-	-	11	21
Khác	4	2	2	3	8

Bảng 3. Tổng hợp chi phí và doanh thu từ việc vận hành ALS trong 14 năm (1975-1989) - Nguồn: Menon (2015)

Chi phí / Doanh thu	Thành tiền (triệu S$)
Chi phí xây lắp
Các bãi đỗ xe ven khu RZ	5,5
Cơ sở hạ tầng phục vụ ALS	1,0
Khác	0,1
Tổng	6,6
Chi phí vận hành (sau 14 năm: 1975 – 1989)
Cảnh sát	4,1
Nhân lực bán vé	1,8
Nhân lực tại các bãi đỗ xe	0,2
Chi phí in ấn vé	1,9
Chi phí vận hành cơ sở hạ tầng	2,0
Tổng	10,0
Doanh thu (chưa kể tiền phạt)
Tiền bán vé	151,0
Doanh thu từ bãi đỗ xe	5,5
Tổng	156,5

3. Thực tiễn về thu phí ùn tắc giao thông tại Hong Kong

3.1. Bối cảnh giao thông đô thị

- Số lượng và tỷ lệ sở hữu xe ô tô: thập niên 1970 chứng kiến tốc độ tăng trưởng kinh tế nhanh của Hong Kong; điều này dẫn đến nhu cầu sở hữu ô tô cá nhân tăng cao, chiếm khoảng 2/3 tổng số lượng phương tiện vào những năm đầu của thập niên 80.

-  Các thuế/phí liên quan đến giao thông được áp dụng lúc bấy giờ:

+ Phí đăng ký xe ô tô: khác nhau tùy theo dung tích động cơ. Ví dụ: mức phí phải đóng đối với ô tô có dung tích động cơ 3.500cc là HK$ 3.600 (1982).

+ Phí sở hữu xe: HK$ 500/tháng (1982).

3.2. Chương trình nghiên cứu thí điểm thu phí giao thông vào khu vực trung tâm giai đoạn 1983-1985

Electric Road Pricing (ERP) được cho thử nghiệm lần đầu tại Hong Kong trong vòng 21 tháng (từ tháng 7/1983 đến tháng 3/1985) với mục tiêu giảm ùn tắc giao thông và nâng cao chất lượng môi trường nhưng không được tiếp tục triển khai do vướng phải sự phản đối từ nhiều phía (chủ yếu là từ người dân). Chương trình thử nghiệm này có một số nội dung chính như sau:

- Mục tiêu: chương trình hướng tới mục tiêu nhằm giảm số lượng phương tiện giao thông vào khu trung tâm, từ đó giúp cải thiện chất lượng giao thông trong khu vực.

- Cơ quan đề xuất: Sở Giao thông Vận tải Hong Kong.

- Nội dung đề xuất:

+ Khu vực hạn chế: khu vực trung tâm được lựa chọn là nơi thí điểm áp dụng ERP với 3 khu vực nhỏ, do các đặc điểm sau:

• Khu vực có chức năng chính là khu vực thương mại – dịch vụ, rất ít chức năng ở.
• Tình trạng ùn tắc nghiêm trọng: tốc độ lưu thông vào giờ cao điểm chỉ khoảng 10km/giờ.
• Được trang bị hệ thống hạ tầng giao thông công cộng chất lượng cao, có khả năng thay thế phương tiện giao thông cá nhân khi bắt đầu vận hành chương trình thu phí.

+ Đối tượng hạn chế: ô tô cá nhân, với thời gian hạn chế: từ 8 giờ - 19 giờ  các ngày trong tuần (từ thứ hai đến thứ sáu).

+ Phương thức vận hành:

• Thời gian vận hành: ERP được vận hành thử nghiệm tại Hong Kong trong 21 tháng (từ 7/1983 đến 3/1985), cho đến nay vẫn chưa được vận hành chính thức.
• Mức phí: khác nhau tùy theo quãng đường di chuyển.
• Phương thức thu phí: thu phí điện tử. Công nghệ được sử dụng: nhận diện xe tự động (Automatic Vehicle Identication – AVI), trong đó, mỗi xe ô tô được gắn một biển số điện tử với kích thước của một băng cassette được gắn dưới gầm xe. Khi xe ô tô đi qua trạm thu phí, một thiết bị giám định được gắn dưới mặt đường sẽ gửi một tín hiệu điện tử để nhận diện phương tiện đang di chuyển, hóa đơn thu tiền mỗi tháng sẽ được gửi đến chủ phương tiện.

- Các chương trình, giải pháp bổ trợ: Hạn chế sở hữu ô tô cá nhân với kết quả từ khoảng 2/3 (vào năm 1982) giảm còn 1/2 (vào năm 1985) tổng số phương tiện.

3.3. Hiệu quả đối với giao thông đô thị

Theo Hau (1990), mức độ hiệu lực và đáng tin cậy của hệ thống ERP trong quá trình thử nghiệm là hơn 99%. Tỷ số Lợi ích – Chi phí đạt 14/1; trong đó:

• Chi phí: HK$ 350 triệu (US$ 45 triệu); trong đó, giai đoạn thử nghiệm khoảng 10%, chi phí hàng năm ước tỉnh khoảng HK$50 triệu/năm (giá năm 1985).
• Lợi ích: việc áp dụng ERP ước tính có thể mang lại tổng lợi ích thuần khoảng HK$ 1,25 tỷ/năm.

Theo Hau (1990), những lý do thất bại để triển khai chính thức ERP bao gồm:

• Việc đưa vào sử dụng một số công trình hạ tầng giao thông quan trọng (như tuyến MRT Island năm 1985 – đáp ứng ¼ tổng khối lượng vận tải hành khách công cộng vào năm 1988; tuyến giao thông Eastern Corridor năm 1984).
• Thị trường chứng khoán giảm sâu trong năm 1982 dẫn đến thu nhập thực tế giảm, thấp hơn 8% so với mức trung bình trong cả 2 thập kỷ trước đó; điều này gây áp lực nhất định đến chi phí sinh hoạt của người dân, từ đó, dẫn đến những sự không đồng thuận.
• Các tài xế xe ô tô cá nhân cảm thấy bị phân biệt đối xử; họ cho rằng taxi gây ra tình trạng kẹt xe nhiều hơn nhưng lại được quyền miễn trừ đóng phí.

• Nhiều ý kiến cho rằng chi phí vận hành ERP đắt một cách không cần thiết.

• Có nhiều ý kiến nghi ngờ về việc mức độ tăng dân số trong tương lai và mức độ hiệu quả của ERP trong việc giải quyết vấn đề ùn tắc giao thông đô thị của Hong Kong đã bị phóng đại.

• ERP được giới thiệu tại thời điểm khá nhạy cảm về mặt chính trị do Bản Tuyên bố chung Trung - Anh vừa được công bố trước đó (tháng 12/1984). Theo Hau (1990), nỗi sợ về mất quyền riêng tư và nỗi ám ảnh về một chính quyền độc đoán hiện lên và chiếm hết tâm trí người dân thời điểm đó.
• Thất bại trong công tác tham vấn cộng đồng về ERP - một vấn đề phức tạp, đòi hỏi áp dụng nhiều công nghệ, kỹ thuật hỗ trợ trong công tác truyền thông đến với người dân. Đây là vấn đề đã được chính quyền Hong Kong đặc biệt chú ý trong các lần tham vấn tiếp theo liên quan đến ERP, trong đó, trong giai đoạn tham vấn mới nhất vào năm 2017, các giải pháp công nghệ được áp dụng tối đa trong công tác truyền thông nhằm giúp người dân hiểu rõ hơn về Chương trình ERP (HTD, 2017).

Những kinh nghiệm từ nghiên cứu được thực hiện vào năm 1983 cho thấy một số điểm hạn chế dẫn đến sự thất bại trong việc áp dụng ERP tại Hong Kong. Dựa trên những kinh nghiệm có được, Hong Kong tiếp tục triển khai thực hiện nghiên cứu từ năm 2006 đến 2009. Trong giai đoạn 2006 đến 2015, Hong Kong đã thực hiện 2 cuộc khảo sát lớn:

• Năm 2007, trong khuôn khổ đề án “Nâng cao chất lượng không khí”, Hội đồng Phát triển bền vững thực hiện khảo sát lấy ý kiến của cộng đồng[1], trong đó tập trung vào 3 chủ đề liên quan đến: ô nhiễm không khí, thu phí đường bộ vào khu trung tâm và quản lý nhu cầu tiêu thụ điện. Phần lớn người được hỏi đồng ý rằng việc thu phí giao thông nên được thực thi, là một phần trong chính sách cải thiện ô nhiễm không khí của chính quyền.
• Năm 2014, Ủy ban Tư vấn giao thông vận tải thực hiện nghiên cứu đề án liên quan đến ùn tắc giao thông. Trong khuôn khổ đề tài nghiên cứu thực hiện khảo sát lấy ý kiến của cộng đồng về việc áp dụng thu phí giao thông vào khu trung tâm, bao gồm 6.000 cuộc phỏng vấn qua điện thoại với đối tượng là cộng đồng dân cư và 3.000 cuộc phỏng vấn trực tiếp với các nhóm đối tượng là các nhóm tài xế, bao gồm: chủ sở hữu/tài xế tư nhân, tài xế taxi, tài xế lái xe ô tô chở hàng, tài xế lái xe buýt được cấp phép, tài xế lái xe buýt công cộng và các tài xế lái xe buýt khác. Kết quả cho thấy:

• Đối với đối tượng phỏng vấn là cộng đồng dân cư: Khoảng 63% người được khảo sát ủng hộ giải pháp thu phí giao thông vào khu vực trung tâm, 30% phản đối và 7% không có ý kiến.
• Đối với đối tượng phỏng vấn là các nhóm tài xế cụ thể, tỉ lệ chênh lệch giữa ủng hộ và không ủng hộ không có sự chênh lệch cao, cụ thể: Khoảng 52% người được khảo sát ủng hộ, 44% không đồng tình và 4% không đưa ý kiến.

Kết quả của 2 cuộc điều tra trên cho thấy mặc dù đã có khá nhiều ý kiến ủng hộ việc áp dụng, triển khai ERP, tuy nhiên một phần đông cộng đồng vẫn còn nghi ngờ về tính hiệu quả của việc áp dụng ERP. Do đó, Cơ quan Giao thông và Nhà ở của Hong Kong đã triển khai Chương trình “Tăng cường sự tham gia của cộng đồng” (Public Engagement – PE) trong việc áp dụng ERP tại Hong Kong trong 3 tháng (từ ngày 11/12/2015 đến ngày 18/3/2016). Chương trình này được thực hiện với mục tiêu nâng cao sự hiểu biết của cộng đồng về việc áp dụng ERP, khuyến khích người dân thảo luận và nêu ý kiến xây dựng, đồng thời cũng là kênh để chính quyền nắm bắt được những quan điểm, góc nhìn của người dân về một sự kiện cụ thể để từ đó có những nghiên cứu sâu hơn nhằm giải quyết vấn đề hiệu quả.

Nội dung cụ thể cần được truyền tải và tham vấn đến cộng đồng bao gồm:

• 6 yếu tố cơ bản: khu vực thu phí; hình thức thu phí; thời gian/thời điểm thu phí; cấp độ thu phí; chính sách miễn thuế và giảm thuế; kỹ thuật.
• 3 vấn đề phụ cần được tham vấn: mối quan tâm cá nhân; đánh giá tính hiệu quả; các giải pháp bổ sung; các vấn đề khác.

Phương thức truyền đạt nội dung về ERP thông qua các kênh truyền thông:

• Trang thông tin điện tử: cho phép cộng đồng truy cập và tải các văn bản, các thông tin liên quan đến việc áp dụng ERP. Bên cạnh đó, người dân có thể thể hiện quan điểm cá nhân của mình về vấn đề này thông qua trang thông tin điện tử. Ngoài ra, trên trang thông tin điện tử này, người dân có thể chơi trò chơi tương tác mang tên “Test Your ERP Knowledge” nhằm giúp người dân hiểu rõ hơn về ERP. Kết quả đã thu hút hơn 52.000 người truy cập.
• Thông tin trên sóng truyền hình và đài phát thanh: các thông tin về việc ERP được thông tin ở nhiều địa điểm công cộng như xe bus, trạm MTR hoặc tại các cơ quan chính quyền.
• Số lượng lớn tờ rơi (khoảng 32.000 tờ rơi) và posters (khoảng 1.000 posters) được sử dụng tại các địa điểm công cộng nhằm truyền tải thông tin đến nhiều người. Đặc biệt các stickers về ERP được dán công khai trên khoảng 400 bãi đậu xe trên đường và các biểu ngữ đã được trưng bày trên hơn 10 cầu/cầu vượt ở khu vực trung tâm.

Phương thức truyền đạt nội dung về ERP thông qua các sự kiện:

---