Quyền đi lại và một số lựa chọn về hạn chế phương tiện cá nhân ở khu vực trung tâm TP.HCM

TS. Nguyễn Ngọc Hiếu, TS. Huỳnh Đức Nguyên và NCS. Nguyễn Minh Thông

Đại học Việt Đức

Tóm tắt:

Khu vực trung tâm các thành phố lớn ở Việt Nam ngày càng tắc nghẽn do mật độ phương tiện cao và hạ tầng rất khó mở rộng. Đã tới lúc cần sử dụng lựa chọn hạn chế phương tiện cá nhân, đặc biệt trong bối cảnh giao thông lệ thuộc xe máy, giao thông công cộng bế tắc và đường bộ đang khai thác ở tình trạng bão hòa khó có thể gánh nổi xu hướng bùng nổ xe hơi lâu dài.

Bài viết sử dụng cách tiếp cận quyền đi lại của hành khách để thảo luận về các lựa chọn hạn chế phương tiện tại khu vực trung tâm TP.HCM. Sử dụng dữ liệu quan trắc tại một số mặt cắt điển hình trong và ngoài khu vực trung tâm TP.HCM giai đoạn 2013-2014 và 2018-2019, nhóm tác giả tìm cách luận giải cơ hội giảm ùn tắc và ô nhiễm với các lựa chọn hợp lý về phương tiện theo khu vực và theo thời điểm, thích ứng hơn với nhu cầu đi lại ngày càng tăng của hành khách. Những thông tin trên cũng là cơ sở để các cấp có thẩm quyền thúc đẩy sự đồng thuận xã hội khi phải áp dụng các chính sách động chạm đến quyền lợi của đa số là hạn chế sử dụng phương tiện cá nhân.

Từ khóa: tiếp cận quyền đi lại, thu phí tắc nghẽn, chống ùn tắc trung tâm đô thị, lựa chọn phương thức đi lại, năng lực thông hành trong điều kiện cận bão hòa.

Abstract:

Central areas of large cities in Vietnam are increasingly congested due to the concentration of high mobility over narrow and hardly expandable space.  It is time to adopt more demand-driven solutions, especially when we are at the car-booming era, public transport fall behind schedule, and a saturated motorcycle dependent city could hardly afford the radical car transformation.

The article adopted mobility rights approach to discuss alternatives to reduce the number of private vehicles in the CBD area of Hochiminh city.  Observations from crosscuts in typical streets inside and outside old CBD during 2013-2014 and 2018-2019 revealed some insights to explain the opportunities to reduce congestion and pollution using better managing private vehicle modes that matches to increasing passenger mobility needs by are and time period.  The output of this analysis could also be fruitful for building social consensus when authorities facing a hard choice to apply the policy of reducing private vehicles that touches livelyhood of the many.

Keywords: mobility rights approach, congestion charge, city centre congestion solutions, transport mode choice, mobility capacity in near-saturated condition.

I. Bối cảnh

TP.HCM đứng trước thách thức lớn về đáp ứng nhu cầu đi lại của người dân. Trong giai đoạn từ 2005 đến 2015, mật độ dân số thành phố đã tăng gần 1,4 lần, mật độ xe máy trên đầu người tăng 1,9 lần, và tỉ lệ sở hữu xe hơi tăng hơn 1,6 lần. Trong khi đó, mật độ mạng lưới đường bộ thấp hơn 2-3 lần so với tiêu chuẩn quy hoạch chung (4-6km/km²), mật độ mạng lưới giao thông công cộng thấp hơn mức tiêu chuẩn tối thiểu (2km/km²) và số lượng xe buýt phục vụ trên triệu dân chỉ đạt khoảng 342 xe/triệu dân ở TP.HCM[i].  Đặc biệt, xe buýt trên đầu người trong giai đoạn 2005-2015 giảm 38% do dân số tăng nhanh nhưng khả năng phục vụ xe buýt giảm.

Thành phố đã có nhiều nỗ lực quản lý nhằm làm giảm ùn tắc giao thông. Giai đoạn từ 2017 đến 2019, thành phố đã thực hiện nhiều giải pháp chống ùn tắc giao thông như điều chỉnh tổ chức giao thông tại các khu vực bị ùn tắc, nâng cấp CSHT mạng lưới đường hiện hữu, xây dựng các công trình giao thông trọng điểm và đầu tư công nghệ quản lý điều hành hệ thống tín hiệu, xử phạt vi phạm đỗ xe dưới lòng đường, tăng cường quản lý các tuyến xe liên tỉnh.

Tuy nhiên, có thể nói sớm hay muộn thì các biện pháp ‘cứng’ cũng sẽ hết tác dụng. Khả năng cải thiện từ đầu tư hạ tầng khu vực trung tâm đã tới mức giới hạn; trong khi đó, các cao ốc và các cơ sở kinh doanh xây mới tiếp tục thu hút chuyến đi và đến. Cơ hội mở rộng đường Pasteur hay Cách Mạng Tháng 8 ngày càng xa vời. Khu vực trung tâm chỉ còn cải thiện được một số ít vị trí như bổ sung kết nối cầu Thủ Thiêm 2 và hành lang dọc bờ sông Sài Gòn (cuối năm 2021). Trong khi đó, tình trạng ùn tắc xảy ra ngày càng thường xuyên hơn trong năm 2019 trên các tuyến đường hướng tâm, các trục kết nối sân bay, cảng biển, đi quận 2, 3, 4, 7, 8, Bình Thạnh. Đường sắt đô thị đã chậm một thập kỷ; xe buýt ngày càng khó cạnh tranh xe ôm và xe hơi công nghệ về cả tiện nghi, giá cả và khả năng tiếp cận. Có thể nói, các biện pháp kiềm chế phương tiện cá nhân sẽ phải chú trọng trong giai đoạn sắp tới.

Nhìn ra nước ngoài, các thành phố lựa chọn kiềm chế phương tiện đều hướng tới các lựa chọn thay thế theo bối cảnh có tính thực tiễn. Đối diện với nhu cầu đi lại có tính đa dạng trong hệ sinh thái đô thị, các biện pháp kiềm chế phương tiện cá nhân đều tiếp cận theo hướng điều chỉnh thích ứng với sử dụng phí theo khu vực và thời điểm. Rõ ràng là không thể bắt tất cả chuyển loại phương tiện và công cụ chính sách như phí sẽ hướng tới hạn chế một số nhóm phương tiện vào khu vực trung tâm trong một số thời điểm và điều tiết tối ưu hóa năng lực hạ tầng giao thông và vận tải hành khách công cộng, đồng thời giảm các tác động có hại như tắc nghẽn, ô nhiễm và mất an toàn. Các giải pháp được lựa chọn trên thực tế là thu phí đi vào/đi qua theo khu vực theo ngày, theo lần vào/ra, hoặc theo điểm/tuyến đường cùng với các mức phí được áp dụng linh hoạt (Xem Bảng 1).

Bảng 1. Tổng hợp các giải pháp thu phí vào trung tâm đô thị mức độ tác động

Nguồn: Tổng hợp từ các báo cáo thành phố [1]

Kinh nghiệm cho thấy khả năng chuyển đổi phương tiện thực tế chỉ ở một mức độ nhất định nhưng tình hình đã cải thiện rõ rệt. Kết quả cải thiện như giảm tỉ lệ xe hơi cá nhân từ 15% đến 40%, thời gian chờ của dòng xe tại các nút giảm 30% (khi lưu lượng xe giảm 20% ở London). Hàm lượng Nox, bụi mịn PM10, PM2.5 giảm từ 20% đến 30% khi bộ phận người đi làm theo tuyến cố định về cơ bản chuyển sang sử dụng phương tiện giao thông công cộng. Cũng có thể một số nhu cầu đi lại lựa chọn hướng đi khác hoặc thậm chí từ bỏ nhu cầu, nhưng về cơ bản tác động của thu phí là chuyển đổi loại hình phương tiện.

Lý do các dự án thành công còn nằm ở tính hiệu quả, công bằng, và khả thi. Tất cả các nơi đã áp dụng giải pháp hạn chế đều gặp phản đối ban đầu, xong tỉ lệ ủng hộ đều tăng cao sau khi áp dụng do tính hiệu quả, khả năng thích ứng và tính chất công bằng của giải pháp.  Hiệu quả thực tế lưu lượng xe phải thu phí giảm khoảng 30% - 40%[i] cho thấy khả năng điều chỉnh hay ‘đàn hồi’ của thị trường khi tăng chi phí. Hiệu quả về môi trường, sức khỏe, và chi phí xã hội cũng được chứng minh, và những người phải trả phí cũng đã dần bị thuyết phục khi tỉ lệ ủng hộ giải pháp thu phí trước và sau khi triển khai đều tăng lên (London tăng từ 39% lên 54%, Stockholm tăng từ 21% lên 67%, hay Oslo từ 30% lên 41%) [1]. 

Việc áp dụng bài học quốc tế cần nghiên cứu đặc điểm cụ thể. Nếu như đa phần các thành phố nhắm việc chuyển loại từ xe hơi cá nhân sang phương tiện công cộng thì TP.HCM (và cả Hà Nội) cần giải bài toán bùng nổ xe hơi trong bối cảnh đang lệ thuộc vào xe máy[ii]. Gần đây, hệ thống xe buýt ở TP.HCM đang khủng hoảng do bị cạnh tranh của xe ôm và xe hơi công nghệ[iii]. Nhưng xét về lâu dài, đặc điểm nền kinh tế phi chính thức, tổ chức không gian đã tối ưu cho xe máy và hạ tầng yếu kém (diện tích đất dành cho giao thông thấp và tình trạng bão hòa hoặc cận bão hòa[iv] về phương tiện đi trên làn theo khu vực và thời điểm) sẽ là cản trở lớn nhất cho chuyển đổi sang phương tiện công cộng. Trong bối cảnh đa số các quy hoạch còn trên giấy và đường sắt đô thị chưa thu xếp được vốn đầu tư, bài toán cơ bản sẽ là kiềm chế nhóm chuyển đổi xe hơi mới.

Trong bối cảnh TP.HCM đã thông qua đề án hạn chế xe hơi vào trung tâm, bài viết cung cấp thêm cơ sở để các cơ quan quản lý có thêm lựa chọn thực thi chính sách[v]. Giải pháp kiểm soát hay hạn chế thường bị phản đối nên cần sức thuyết phục cao. Các bằng chứng về tính hiệu quả, tính công bằng và thực tiễn là những nội dung cần làm rõ. Bài viết sẽ tập trung phân tích về sự cần thiết kiểm soát phương tiện cá nhân theo loại phương tiện, theo không gian và thời điểm với cách tiếp cận phù hợp với đặc điểm phát triển của thành phố.

II. Phân tích khả năng thông hành của các tuyến đường sử dụng tiếp cận quyền đi lại

A. Phương pháp

Bài viết sử dụng phương pháp tiếp cận ‘quyền đi lại để đánh giá khả năng thông hành của một số tuyến chính ở khu vực trung tâm TP.HCM với cấu trúc phương tiện và xu hướng gia tăng nhu cầu đi lại. ‘Quyền đi lại’ (mobility right) là một khái niệm phản ánh nhu cầu sử dụng không gian lòng đường của một cá nhân khi sử dụng phương tiện giao thông.  Mỗi tuyến đường khi đáp ứng nhu cầu đi lại sẽ tính gộp thông qua các hệ số quy đổi tiêu chuẩn thành khả năng đáp ứng được bao nhiêu đơn vị ‘quyền đi lại’.  Khả năng đáp ứng về quyền đi lại khác nhau ở các thời điểm với cấu trúc phương tiện khác nhau sẽ cho chúng ta căn cứ để cải thiện khả năng đáp ứng cao hơn về nhu cầu, thay vì chạy theo đáp ứng phương tiện.

Khả năng thông hành của tuyến đường sẽ thay đổi khi hành khách sử dụng phương tiện khác nhau như xe máy, xe hơi, hoặc xe buýt. Năng lực thông hành của tuyến đường theo tiêu chuẩn sẽ thay đổi phụ thuộc vào thành phần phương tiện sử dụng bề rộng lòng đường hỗn hợp hay tách bạch, ảnh hưởng của các loại hình nút giao, nút giao cho phép rẽ trái, có đèn tín hiệu/không đèn tín hiệu số lượng điểm giao cắt để đi bộ sang đường, cùng một số yếu tố khác như độ dốc, tình trạng đỗ xe dọc đường, số làn trên một chiều, đường một chiều hoặc hai chiều, bề rộng làn thực tế, vận tốc cho phép.

Các tham số sử dụng tính toán quy đổi quyền đi lại sẽ căn cứ vào các hệ số quy đổi. Từ số lượng xe sử dụng qua mặt cắt theo thời gian, nhóm sẽ tính toán được khả năng thông hành dựa vào sức chứa bình quân của mỗi loại phương tiện. Các tham số sử dụng tiêu chuẩn gồm có:

• Hệ số quy đổi các loại xe trong dòng xe về xe con quy đổi (xcqđ) sử dụng TCVN 104-2007 [3]. 
• Khả năng thông hành tối đa theo làn sử dụng TCVN 4054-2005 [4] (1.800 xe con/h/làn đường 1 chiều có giải phân cách với xe thô sơ, 1.500 xcqđ/h/làn đối với đường 1 chiều không có giải phân cách xe thô sơ, và 1.000xcqđ/h/làn đối với đường 2 chiều không có giải phân cách giữa và phân cách xe thô sơ).  
• Hệ số chuyên chở bình quân sử dụng kết quả khảo sát thực tế tại TP.HCM giai đoạn 2013. Hệ số này có chênh lệch giữa giờ cao điểm và thấp điểm (Xem Bảng dưới).

Bảng 2. Hệ số quy đổi phương tiện và hệ số chuyên chở người bình quân của các loại phương tiện tại TP.HCM tiêu chuẩn theo hai khung thời gian

Nguồn: TCVN 104:2007 và nghiên cứu hỗ trợ thực hiện dự án MRT Bến Thành Suối Tiên (SAPI) – 2014 [5]

Ví dụ: một tuyến đường 2 chiều 2 làn xe hơi và 2 làn xe máy giờ thấp điểm có chiều rộng tổng cộng là 9,5m, trong một đơn vị thời gian là 1 giờ sẽ phục vụ được 1000x1,86x2+1000x1,37x2/0,25 = 4816 đơn vị quyền đi lại ở điều kiện tiêu chuẩn. Các tuyến đường có bề rộng khác nhau và chiều rộng không theo tiêu chuẩn làn có thể phục vụ xe máy và xe hơi hỗn hợp được quy đổi về năng lực thông hành theo chiều rộng thay vì tính theo làn xe.