Thảo luận về quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện dưới tác động của luật quy hoạch nhìn từ tỉnh Thanh Hóa

ThS. Phan Lê Quang – Viện trưởng Viện QH-KT Thanh Hóa

ThS. Phạm Xuân Na – Trưởng phòng Nghiên cứu QH-KT

Quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện cần được đổi mới

Quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện chính thức mới được đưa vào Luật Xây dựng năm 2014. Sau 5 năm thực hiện, tỷ lệ phủ kín quy hoạch xây dựng vùng cấp huyện đã đạt được ở mức tương đối khá, ước tính khoảng 50% số huyện trên cả nước. Một số tỉnh như Nam Định, Quảng Nam, Lâm Đồng đã phê duyệt hoặc có kế hoạch phê duyệt quy hoạch xây dựng vùng huyện phủ kín tất cả các huyện thuộc tỉnh. Các đồ án quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện được duyệt nhìn chung đóng vai trò tích cực trong xây dựng và phát triển các vùng nông thôn, là Tiêu chí số 1 để hoàn thành mục tiêu quốc gia về xây dựng Huyện nông thôn mới được ban hành theo Quyết định số 558/2016/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ.

Dĩ nhiên trong quá trình lập, phê duyệt và thực hiện các đồ án quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện không thể tránh khỏi nhiều vấn đề bất cập trong lý thuyết và thực tiễn cũng như các quy định hiện hành. Biết rằng từ trước đến nay các lý luận về quy hoạch xây dựng vùng chủ yếu đặt trọng điểm vào vùng tỉnh, liên tỉnh, đối với các vùng cấp huyện vốn có quy mô nhỏ hơn rất nhiều thì chưa được nghiên cứu, điều chỉnh các quy định cho phù hợp.

Tính đến giữa năm 2019, cả nước ta có 713 đơn vị hành chính cấp huyện gồm: 73 thành phố trực thuộc tỉnh, 47 thị xã, 49 quận và 544 huyện. Số lượng còn phải tiếp tục lập hoặc điều chỉnh quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện trong thời gian tới là rất lớn. Cùng với sự ra đời của Luật Quy hoạch, trong đó bãi bỏ loại hình quy hoạch xây dựng vùng tỉnh thì các nội dung và phương pháp lập quy hoạch vùng liên huyện, vùng huyện cũng rất cần thiết phải đổi mới để đáp ứng tình hình mới.   

Quy định hiện hành về quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện:

Nội hàm “quy hoạch xây dựng vùng” chính thức được luật hóa tại Luật Xây dựng số 16/2003/QH11 với định nghĩa khái niệm “Quy hoạch xây dựng vùng là việc tổ chức hệ thống điểm dân cư, hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội trong địa giới hành chính của một tỉnh hoặc liên tỉnh phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ”. Đến Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 cụm từ “một tỉnh hoặc liên tỉnh” được điều chỉnh thành cụm từ “một tỉnh hoặc một huyện, liên tỉnh, liên huyện” để bổ sung loại hình quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện vào hệ thống quy hoạch xây dựng. Đến Luật số 35/2018/QH14 sửa đổi 37 Luật có liên quan đến Luật Quy hoạch, do đã loại bỏ quy hoạch xây dựng vùng tỉnh, cụm từ “Quy hoạch xây dựng vùng” được thay thế bằng cụm từ “Quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, quy hoạch xây dựng vùng huyện”. Như vậy các điều chỉnh Luật đã thay đổi nội hàm “quy hoạch xây dựng vùng” từ trọng tâm dành cho vùng tỉnh trở lên thành chỉ còn dành cho vùng liên huyện, vùng huyện.

Theo Luật Quy hoạch, phương án quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện là một trong những nội dung của quy hoạch tỉnh, nội dung này đã được cụ thể hơn trong Nghị định số 37/2019/NĐ-CP. Quy định hướng dẫn chủ yếu hiện hay đang được sử dụng để lập quy hoạch xây dựng vùng là Nghị định 44/2015/NĐ-CP của Chính phủ về việc quy định chi tiết một số nội dung về quy hoạch xây dựng.

Quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện ở tỉnh Thanh Hóa

Tỉnh Thanh Hóa là một tỉnh lớn của Việt Nam, hiện tại Thanh Hóa là tỉnh có số huyện nhiều nhất cả nước với 27 đơn vị hành chính cấp huyện gồm: 02 thành phố, 01 thị xã và 24 huyện. Mặc dù chưa có quy hoạch xây dựng vùng tỉnh được duyệt, trên địa bàn tỉnh cũng đã có 11 huyện nằm trong các quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện, gồm: 04 huyện là Tĩnh Gia, Nông Cống, Như Thanh, Thường Xuân nằm trong Quy hoạch xây dựng vùng Nam Thanh – Bắc Nghệ đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt năm 2009; 03 huyện là Đông Sơn, Quảng Xương, Thọ Xuân có quy hoạch xây dựng vùng huyện được UBND tỉnh phê duyệt; 04 huyện là Hoằng Hóa, Vĩnh Lộc, Ngọc Lặc, Nga Sơn có nhiệm vụ quy hoạch xây dựng vùng huyện được duyệt.

Ngoại trừ Quy hoạch xây dựng vùng Nam Thanh – Bắc Nghệ là quy hoạch vùng liên huyện, có sự khác biệt, mang tính chất quốc gia thì các quy hoạch xây dựng vùng huyện còn lại đều được lập cho từng huyện. Trong quá trình lập và thực hiện quy hoạch tại địa phương đều có những vấn đề bất cập khá tương đồng.

            Vấn đề đầu tiên đặt ra là tính hiệu quả, tác dụng của quy hoạch xây dựng vùng huyện trong công tác quản lý xây dựng đô thị và nông thôn trên địa bàn. Huyện là đơn vị quản lý hành chính gắn với vùng nông thôn, thông thường gồm thị trấn huyện lỵ và các xã nông thôn, ngoài ra có thể có một vài thị trấn trung tâm tiểu vùng trong huyện. Hệ thống đô thị và nông thôn ở một huyện bình thường nếu không có các yếu tố đột biến lớn thì thực chất không quá phức tạp. Bên cạnh đó, đã có các quy hoạch ngành, lĩnh vực xác định khá cụ thể hệ thống hạ tầng xã hội, hạ tầng kỹ thuật, cơ sở sản xuất và khu chức năng chuyên ngành. Do vậy, phạm vi hữu dụng trong quản lý của quy hoạch xây dựng vùng huyện là rất thấp, ít được các cấp các ngành địa phương quan tâm. Một nghịch lý là hiện nay nhiều huyện đề xuất phê duyệt quy hoạch xây dựng vùng huyện chỉ với mục đích để hoàn thành đủ các chỉ tiêu xây dựng huyện nông thôn mới chứ không phải vì tác dụng của quy hoạch với quá trình xây dựng nông thôn mới.

Nhóm vấn đề thứ hai là việc xác định phạm vi, ranh giới và tính chất vùng trong quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện. Trong khi ở cấp tỉnh có thể nhận ra được khá rõ nét các đặc trưng vùng về tự nhiên và kinh tế - xã hội thì ở cấp huyện nhiều khi chỉ có thể phân biệt huyện nọ với huyện kia thông qua ranh giới hành chính. Đáng tiếc là bản thân ranh giới hành chính các huyện cũng thường xuyên biến động trong lịch sử nên không thể đại diện cho bản chất vùng của huyện. Như huyện Đông Sơn từ năm 1963 đến năm 2012 có đến 3 lần phải điều chỉnh địa giới để nhập một số xã về thành phố Thanh Hóa, trong đó có những khu vực mang tính chất đặc trưng của huyện như Hàm Rồng – Núi Đọ, Núi Nhồi – An Hoạch. Trường hợp này cho thấy việc xác định tính chất chức năng vùng trong quy hoạch xây dựng vùng huyện trên cơ sở địa giới hành chính của huyện là thiếu bền vững vì dễ dàng bị bẻ gẫy bởi các quyết định hành chính. Một vấn đề khó khăn nữa là về quy mô vùng. Với quy mô hiện nay của mỗi huyện thì các diện tích sản xuất nông, lâm nghiệp theo từng loại cây trồng rất manh mún, diện tích dành cho mỗi loại cây trồng trong mỗi huyện không thể tạo thành một khu vực sản xuất mà tự nó có thể là một vùng sản phẩm không phụ thuộc vào các vùng xung quanh. Để giải quyết vấn đề trên, trong hệ thống quy định về lập quy hoạch hiện nay đang rất thiếu các phương pháp và tiêu chí để xác định phạm vi, quy mô, ranh giới khu vực lập quy hoạch vùng liên huyện, vùng huyện.

Nhóm vấn đề tiếp theo là về tầm nhìn, mục tiêu dự báo của quy hoạch xây dựng vùng huyện theo các giai đoạn phát triển. Thông thường đối với quy hoạch đô thị, chúng ta có thể lựa chọn các chỉ tiêu kinh tế kỹ thuật dựa trên dự báo dân số theo khả năng dung nạp của khu đất lựa chọn xây dựng đô thị bằng phương pháp cân bằng lao động và các giả định về tính chất chức năng đô thị là trung tâm tổng hợp hoặc chuyên ngành của một khu vực lãnh thổ. Tuy nhiên, trong quy hoạch xây dựng vùng huyện thì chưa có một phương pháp thuyết phục để luận chứng cho các dự báo phát triển mà thường phải ngoại suy từ các mục tiêu, chỉ tiêu cụ thể của quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội huyện, có được bằng phương pháp thống kê hiện trạng - đánh giá xu hướng - lựa chọn kịch bản. Mặc dù cách làm trên thường được thực hiện khá công phu chi tiết với nhiều số liệu thống kê nhưng chỉ đưa ra được các dự báo tương đối chính xác trong giai đoạn 5 năm, 10 năm, việc dự báo các giai đoạn tiếp theo là khó khả thi do chưa thể xác định được các tác động ngoại cảnh, đặc biệt là trong bối cảnh quá trình toàn cầu hoá và hội nhập kinh tế quốc tế ngày nay.

Các vấn đề nữa đặt ra nằm trong việc định hướng phát triển không gian vùng huyện trong tiến trình đô thị hóa. Tổ chức không gian trong quy hoạch vùng huyện  được yêu cầu phải xác định được mô hình phát triển không gian vùng. Điều này là hợp với quy mô tổ chức không gian vùng huyện, từ định hướng 03 yếu tố cơ bản: phân vùng không gian (diện) - cực phát triển (điểm) – trục phát triển (tuyến) để tạo thành khung bố trí các hệ thống đô thị, điểm dân cư nông thôn, hệ thống hạ tầng xã hội, hạ tầng sản xuất và hạ tầng kỹ thuật theo kèm. Thế nhưng các mô hình, cấu trúc phát triển vùng chỉ có thể đứng vững khi kiểm soát được yếu tố rất khó lường là đô thị hóa, từ áp lực đô thị hóa có thể thấy rất nhiều tình huống khác nhau khi xác định mô hình phát triển không gian huyện. Nhìn riêng ở tỉnh Thanh Hóa cũng đã thấy có 03 trường hợp khác nhau khi lập quy hoạch xây dựng vùng huyện: (1) đối với các huyện lân cận đô thị tỉnh lỵ (thành phố Thanh Hóa) gồm: Quảng Xương, Đông Sơn, Hoằng Hóa, rõ ràng các mô hình đều phải bám chặt vào sự lan tỏa của thành phố trung tâm tỉnh, không loại trừ khả năng huyện phát triển thành một phần của đô thị tỉnh lỵ; (2) tại một số huyện được kỳ vọng phát triển thành thị xã hoặc thành phố trực thuộc tỉnh trong tương lai như Thọ Xuân, Tĩnh Gia, mô hình tổ chức không gian lại cần linh hoạt, có thể thay đổi thành mô hình đô thị khi cần; (3) các huyện còn lại không có yếu tố đột biến lớn thì tổ chức như các vùng nông thôn. Khi phân tích các trường hợp nêu trên có thể thấy tác động của đô thị hóa rất lớn đến định hướng phát triển không gian vùng huyện. Tuy nhiên, vì nhiều lý do mà căn cứ pháp lý và cơ sở luận chứng về đô thị hóa trong quá trình lập quy hoạch xây dựng vùng huyện chưa thể có được một cách rõ ràng, gây khó khăn cho việc lựa chọn các giải pháp tổ chức không gian vùng huyện.           

Thảo luận và kiến nghị

Dù còn nhiều ý kiến nuối tiếc, Luật Quy hoạch được ban hành đã loại bỏ quy hoạch xây dựng vùng tỉnh khỏi hệ thống quy hoạch, thay vào đó là các phương án quy hoạch hệ thống đô thị, hệ thống các khu chức năng, quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện được tích hợp trong nội dung quy hoạch tỉnh làm cơ sở để lập quy hoạch xây dựng trong tỉnh. Nội dung phương án quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện được hướng dẫn tại Nghị định 37/2019/NĐ-CP gồm: “(1) Xác định phạm vi, tính chất, hướng phát triển trọng tâm của từng vùng liên huyện, vùng huyện; (2) Bố trí, sắp xếp hệ thống các thị trấn, trung tâm cụm xã theo nhu cầu phân bố sản xuất và phân bố dân cư tại từng vùng liên huyện, vùng huyện; (3) Định hướng hạ tầng xã hội, hạ tầng kỹ thuật theo từng vùng liên huyện, vùng huyện”. Về mục đích, Luật số 35 về Sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 Luật liên quan dến Luật Quy hoạch làm rõ “Quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, quy hoạch xây dựng vùng huyện được phê duyệt làm cơ sở để lập quy hoạch nông thôn và dự án đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật liên huyện, huyện”. Tổng quan mà nói thì cách làm như trên thể hiện rõ tinh thần của Luật Quy hoạch về đơn giản hóa hệ thống quy hoạch, giảm bớt đầu mối và loại bỏ sự chồng chéo trong quy hoạch giữa các ngành, lĩnh vực khác nhau. Tuy nhiên, bên cạnh đó cũng còn những vấn đề cần phải được làm sáng tỏ để quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện trở nên hiệu quả và thiết thực hơn.

Một là, do đã được hỗ trợ bởi cách làm tích hợp, nhằm đảm bảo quy mô và đặc trưng từng vùng, nên ưu tiên lập các quy hoạch xây dựng vùng liên huyện hơn là các quy hoạch xây dựng vùng huyện riêng rẽ. Vấn đề phương pháp, tiêu chí để xác định phạm vi, ranh giới quy hoạch vùng liên huyện cần có những nghiên cứu bổ sung về lý luận và thực tiễn để làm cơ sở hướng dẫn thực hiện.

Hai là, các mục tiêu tổng quát và mục tiêu, chỉ tiêu theo từng giai đoạn phát triển của một huyện lâu nay được xác định trong quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của huyện để làm cơ sở cho các cấp chính quyền xây dựng các nhiệm vụ cho địa phương theo từng nhiệm kỳ. Theo Luật Quy hoạch hiện hành thì không còn tồn tại quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội cấp huyện, do đó xuất hiện nhu cầu từ các địa phương trong việc đề xuất hệ thống mục tiêu, chỉ tiêu phát triển kinh tế - xã hội của huyện trong nội dung quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện. Đây là một bài toán khó cần nghiên cứu rõ bởi quy hoạch vùng liên huyện, vùng huyện được xác định thuộc loại hình quy hoạch mang tính chất kỹ thuật, chuyên ngành, về phương pháp luận cũng như phạm vi nghiên cứu là không đủ điều kiện để thực hiện công việc nêu trên.       

Các chỉ tiêu về nhu cầu hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội cho từng giai đoạn phát triển được tính toán trên cơ sở dự báo quy mô dân số và phát triển của các ngành sản xuất trên địa bàn huyện. Tuy nhiên, việc dự báo các yếu tố trên không thể xem xét chỉ trong phạm vi một huyện hoặc liên huyện vì ngoài yếu tố tăng trưởng tự nhiên, thì yếu tố dịch chuyển cơ học phải được xem xét, cân đối trên phạm vi rộng hơn. Do đó, để có cơ sở lập các quy hoạch vùng liên huyện, vùng huyện, nên chăng cần xác định khung chỉ tiêu dự báo cơ bản cho các huyện ngay trong quy hoạch tỉnh để thấy rõ được sự cân đối giữa các vùng liên huyện, vùng huyện với nhau.

Ba là, về tổ chức không gian vùng huyện, sau nhiều năm thực hiện quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội huyện và 5 năm thực hiện quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện kể từ Luật Xây dựng năm 2014, cần có những tổng kết, đúc rút về việc thực hiện các mô hình phát triển, cấu trúc hệ thống đô thị và nông thôn trong các quy hoạch được duyệt. Các mô hình thành công phải thể hiện được lý luận quy hoạch vừa bám sát thực tiễn, đồng thời có sự mềm dẻo, tiếp nhận dễ dàng các thay đổi của xã hội mà không bị phá vỡ cấu trúc quy hoạch.

Bốn là, về nội dung sản phẩm quy hoạch, khái niệm “quy hoạch” theo Luật Quy hoạch cho thấy rõ mục đích điều hành các hoạt động kinh tế - xã hội, quốc phòng - an ninh và sử dụng hiệu quả các nguồn lực của đất nước. Tuy nhiên, hệ thống sản phẩm của quy hoạch xây dựng hiện hành thường đi đến hiệu quả quản lý nhiều hơn bằng các hình thức phân khu vực kiểm soát không gian phát triển kèm theo quy định quản lý theo đồ án quy hoạch. Để phục vụ cho mục đích điều hành, sản phẩm đầu ra của quy hoạch cần bổ sung thêm nội dung về chiến lược phát triển và đề xuất được chương trình, kế hoạch hành động để thực hiện quy hoạch được duyệt. Bên cạnh đó, với yêu cầu làm “cơ sở để lập quy hoạch nông thôn và dự án đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật liên huyện, huyện” thì cần xem xét tỷ lệ bản đồ trong hệ thống bản vẽ quy hoạch một cách phù hợp. Tỷ lệ lập quy hoạch xây dựng vùng huyện theo quy định hiện hành là 1/25.000 hoặc 1/50.000, tuy nhiên thực tế việc sử dụng các bản đồ tỷ lệ này để quản lý là rất lỏng lẻo khi dùng làm căn cứ lập quy hoạch xây dựng xã và điểm dân cư nông thôn hoặc các dự án hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội. Nên chăng áp dụng một tỷ lệ nhỏ hơn, có thể là  1/10.000 hoặc 1/25.000 tùy từng trường hợp cụ thể để thể hiện rõ hơn các yêu cầu quy hoạch.

Cuối cùng, một vấn đề quan trọng là việc đáp ứng quy trình tích hợp phương án quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện trong quy hoạch tỉnh. Chấp nhận một thực tế là hiện tại các cấp có thẩm quyền đã phê duyệt được khoảng gần một nửa số lượng quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện cần lập, trong khi các quy hoạch đã duyệt cần được rà soát lại thì số lượng quy hoạch cần lập mới còn lại cũng khó có thể xây dựng đồng thời cùng một lúc với việc lập quy hoạch tỉnh. Như vậy việc đồng bộ hóa phục vụ cho việc tích hợp phương án quy hoạch chỉ có thể thực hiện được bằng cách thống nhất quy trình, quy cách xây dựng mô hình hóa và cập nhật cơ sở dữ liệu thông tin của các đồ án quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện trên cùng một hệ thống với quy hoạch tỉnh nhằm kiểm tra sự phù hợp, kiểm soát các điều chỉnh, đưa ra các đánh giá, dự báo một cách tổng thể.

TÀI LIỆU THAM KHẢO    

             (1) Lương Tú Quyên, Quy hoạch xây dựng - Vị trí nào trong hệ thống quy hoạch quốc gia, Tạp chí Quy hoạch xây dựng (số 87)

(2) Nguyễn Đăng Sơn, Quy hoạch xây dựng nông thôn mới ở nước ta đã đột phá ứng dụng phương pháp “quy hoạch tích hợp”, Tạp chí Quy hoạch Xây dựng (số 85+86)

(3) Cẩm nang lập quy hoạch xây dựng vùng, Dự án Xây dựng năng lực lập quy hoạch và quản lý đô thị (CUPCUP)