Luật quy hoạch và tác động của luật quy hoạch đến phát triển đô thị và nông thôn Việt Nam

TS.KTS Trương Văn Quảng (VUPDA)

1. Điểm mới căn bản. Luật Quy hoạch số 21/2017/QH14, được Quốc hội thông qua ngày 24/11/2017, có hiệu lực từ ngày 01/01/2019, quy định việc lập, thẩm định, quyết định hoặc phê duyệt, công bố, thực hiện, đánh giá, điều chỉnh quy hoạch trong hệ thống quy hoạch quốc gia; trách nhiệm quản lý nhà nước về quy hoạch (Điều 1, Luật Quy hoạch). Dưới đây là những điểm mới và quan trọng nhất của Luật Quy hoạch 2017.

(i) Hệ thống quy hoạch quốc gia (Điều 5, Luật Quy hoạch), gồm: (1) Quy hoạch cấp quốc gia. (Quy hoạch cấp quốc gia bao gồm quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc gia, quy hoạch ngành quốc gia); (2) Quy hoạch vùng; (3) Quy hoạch tỉnh; (4) Quy hoạch đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (Quy hoạch đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội quy định); (5) Quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn.

(i) Phương pháp tiếp cận. Phương pháp tiếp cận tổng hợp, mang tính tích hợp quy hoạch và phối hợp đồng bộ giữa các ngành, lĩnh vực có liên quan đến kết cấu hạ tầng, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường trong việc lập quy hoạch trên một phạm vi lãnh thổ xác định nhằm đạt được mục tiêu phát triển cân đối, hài hòa, hiệu quả và bền vững. (Điều 3, Luật Quy hoạch).

(ii) Loại bỏ tính “nhiệm kỳ” trong công tác quy hoạch phát triển đô thị. Để khắc phục tình trạng quy hoạch luôn bị thay đổi hoặc điều chỉnh có tính nhiệm kỳ, không đồng nhất về tầm nhìn, mục tiêu, chiến lược, thiếu tính kế thừa đã tạo thành một lực cản, gây lãng phí cho sự phát triển của từng địa phương và cả nước. Tại Điều 4 Luật Quy hoạch quy định những nguyên tắc cơ bản trong hoạt động quy hoạch: (1) Bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ giữa quy hoạch với chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội bảo đảm kết hợp quản lý ngành với quản lý lãnh thổ; bảo đảm quốc phòng, an ninh; bảo vệ môi trường; (2) Bảo đảm sự tuân thủ, tính liên tục, kế thừa, ổn định, thứ bậc trong hệ thống quy hoạch quốc gia; (3) Bảo đảm tính nhân dân, sự tham gia của cơ quan, tổ chức, cộng đồng, cá nhân; bảo đảm hài hòa lợi ích của quốc gia, các vùng, các địa phương và lợi ích của người dân, trong đó lợi ích quốc gia là cao nhất; bảo đảm nguyên tắc bình đẳng giới; (4) Bảo đảm tính khoa học, ứng dụng công nghệ hiện đại, kết nối liên thông, dự báo, khả thi, tiết kiệm và sử dụng hiệu quả nguồn lực của đất nước; bảo đảm tính khách quan, công khai, minh bạch, tính bảo tồn; (5) Bảo đảm tính độc lập giữa cơ quan lập quy hoạch với Hội đồng thẩm định quy hoạch và bảo đảm thống nhất quản lý nhà nước về quy hoạch, phân cấp, phân quyền hợp lý giữa các cơ quan nhà nước.

(iii) Điều chỉnh quy hoạch không dựa vào ý chí chủ quan, phải căn cứ theo quy định. Việc điều chỉnh quy hoạch không phụ thuộc vào ý chí chủ quan của cơ quan quản lý mà phải dựa trên những căn cứ theo quy (Điều 53 Luật Quy hoạch): (1) Có sự điều chỉnh mục tiêu của chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, chiến lược phát triển ngành, lĩnh vực làm thay đổi mục tiêu của quy hoạch; (2) Có sự điều chỉnh của quy hoạch cao hơn làm thay đổi nội dung quy hoạch hoặc có sự mâu thuẫn với quy hoạch cùng cấp; (3) Có sự thay đổi, điều chỉnh địa giới hành chính làm ảnh hưởng đến tính chất, quy mô không gian lãnh thổ của quy hoạch; (4) Do tác động của thiên tai, biến đổi khí hậu, chiến tranh làm thay đổi mục tiêu, định hướng, tổ chức không gian lãnh thổ của quy hoạch; (5) Do biến động bất thường của tình hình kinh tế - xã hội làm hạn chế nguồn lực thực hiện quy hoạch; (6) Do sự phát triển của khoa học, công nghệ làm thay đổi cơ bản việc thực hiện quy hoạch; (7) Do yêu cầu bảo đảm quốc phòng, an ninh.

2. Những tác động cơ bản.

(i) Tác động tới các bộ Luật có liên quan. Luật Quy hoạch ra đời được coi như bộ Luật khung quốc gia, có sự tác động đến nhiều bộ Luật có liên quan (khoảng gần 40 Luật). Vừa qua, đê Luật Quy hoạch đi vào cuộc sống, Quốc hội đã thông qua và ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 Luật có liên quan đến quy hoạch (số 35/2018/QH14) và Chỉnh phủ cũng ban hành Nghị định số 37/2019/NĐ-CP, ngày 07/5/2019 của Thủ tướng Chính phủ “Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quy hoạch”. Đối với ngành Xây dựng, Luật Xây dựng và Luật Quy hoạch Đô thị cũng phải sửa đổi, bổ sung cho phù hợp. Hiện nay, Bộ Xây dựng đã có Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xây dựng, gửi xin ý kiến các đối tượng có liên quan… để hoàn chỉnh, trình Quốc hội xem xét, thông qua.

Luật Quy hoạch Đô thị cũng phải sửa đổi, bổ sung các nội dung (theo Luật số 35/2018/QH14). Cụ thể, sửa đổi, bổ sung khoản 2 Điều 3; khoản 1 Điều 6;điểm a khoản 1 Điều 18; bỏ khoản 2 và sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 24;khoản 2 và khoản 3 Điều 41;điểm a khoản 1 Điều 43; Điều 44; Điều 51; khoản 1 Điều 52; khoản 1 và khoản 2 Điều 53; khoản 2 và khoản 3 Điều 55… Trong đó lưu ý việc sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 6: “Cụ thể hóa quy hoạch hệ thống đô thị và nông thôn, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh; phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh; phù hợp với quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh; bảo đảm công khai, minh bạch và kết hợp hài hòa giữa lợi ích quốc gia, cộng đồng và cá nhân”; Sửa đổi, bổ sung điểm a khoản 1 Điều 18: “Quy hoạch chung được lập cho thành phố trực thuộc trung ương, thành phố thuộc tỉnh, thị xã, thị trấn và đô thị mới…Quy hoạch chung thành phố trực thuộc trung ương cụ thể hóa quy hoạch tỉnh được lập ở thành phố trực thuộc trung ương về tổ chức không gian, hệ thống các công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình hạ tầng xã hội và nhà ở cho thành phố trực thuộc trung ương”.

Như vậy, lần này để lập QHC thành phố trực thuộc Trung ương trước hết phải lập quy hoạch tỉnh được lập ở thành phố trực thuộc Trung ương theo quy định (Tránh việc lập quy hoạch chung như tình trạng QĐ 1259 đối với Thủ đô Hà Nội trước đây)

(ii) Bản chất của quy hoạch tỉnh. Điều 28, Nghị định số 37/2019/NĐ-CP, quy định quy hoạch tỉnh bao gồm các nội dung chủ yếu sau đây: (1). Phân tích, đánh giá, dự báo về các yếu tố, điều kiện phát triển đặc thù của địa phương; (2). Đánh giá thực trạng phát triển kinh tế - xã hội, hiện trạng sử dụng đất, hiện trạng hệ thống đô thị và nông thôn; (3). Xác định quan điểm, mục tiêu và lựa chọn phương án phát triển tỉnh; (4). Phương hướng phát triển các ngành quan trọng trên địa bàn tỉnh; (5). Lựa chọn phương án tổ chức hoạt động kinh tế - xã hội; (6). Phương án quy hoạch hệ thống đô thị, phát triển hạ tầng…quy định tại các điểm d, đ, e, g, h, i và k khoản 2, Điều 27 Luật Quy hoạch; (7). Lập phương án phân bổ và khoanh vùng đất đai theo khu chức năng và theo loại đất đến từng đơn vị hành chính cấp huyện; (8). Phương án quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện; (9). Phương án bảo vệ môi trường, bảo tồn thiên nhiên và đa dạng sinh học trên địa bàn tỉnh; (10). Phương án bảo vệ, khai thác, sử dụng, tài nguyên trên địa bàn tỉnh; (11). Phương án khai thác, sử dụng, bảo vệ tài nguyên nước, phòng, chống khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra; (12). Phương án phòng, chống thiên tai và ứng phó với biến đổi khí hậu trên địa bàn tỉnh; (13). Danh mục dự án của tỉnh và thứ tự ưu tiên thực hiện; (14). Giải pháp, nguồn lực thực hiện quy hoạch…

Về bản chất quy hoạch tỉnh không có sự khác biệt nhiều so với quy hoạch xây dựng vùng tỉnh theo Luật Xây dựng trước đây (vì chúng đã cũng đã được thực hiện theo hướng tích hợp, đa ngành)…Tuy nhiên, quy hoạch tỉnh lần này vẫn mang nhiều dáng vè của một quy hoạch tổng thể phát triển KT – XH của tỉnh đã từng có ở Việt Nam… Nhưng thiếu đi (hoặc chưa thể hiện rõ) yếu tố quan trọng là tầm nhìn (cái đích phải hướng đến), các giải pháp tổ chức không gian lãnh thổ của tỉnh (theo cách phân bố lực lượng sản xuất) gắn với quy hoạch hệ thống đô thị, nông thôn và phát triển hạ tầng khung (kinh tế, kĩ thuật) của tỉnh trong mối liên kết với các vùng lân cận và quốc gia.

(iii) Câu chuyện con gà và quả trứng. Tại Điều 9, Nghị định số 37/2019/NĐ-CP quy định trách nhiệm của cơ quan lập quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch vùng: “Xác định các yêu cầu về quan điểm, mục tiêu, nguyên tắc lập quy hoạch; xác định các hợp phần quy hoạch được tích hợp vào quy hoạch cần lập; xác định phạm vi nghiên cứu và nội dung cụ thể từng hợp phần quy hoạch phù hợp với nội dung quy hoạch cần lập; đề xuất phân công cơ quan tổ chức lập hợp phần quy hoạch; xây dựng kế hoạch lập quy hoạch; dự toán chi phí lập quy hoạch và chi phí lập các hợp phần quy hoạch theo quy định của pháp luật; xây dựng báo cáo thuyết minh nhiệm vụ lập quy hoạch”. Mà trong đó hợp phần quy hoạch được hiểu là một nội dung của quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch vùng được lập để thực hiện việc tích hợp quy hoạch…

Như vậy, để lập quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch vùng… các hợp phần quy hoạch sẽ được tích hợp vào loại quy hoạch cần lập phải được lập trước, làm cơ sở để tích hợp vào các quy hoạch cần lập…

Về bản chất “hợp phần quy hoạch” để tích hợp vào quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch vùng… là loại quy hoạch ngành theo cách hiểu thông thường… Tuy nhiên, về nguyên tắc khi lập “hợp phần quy hoạch” lại phải phù hợp với các quy quy hoạch cấp trên như quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch vùng theo quy định tại Điều 6 của Luật Quy hoạch… Vậy nên, về logich…” con gà và quả trứng” lại có vấn đề… cái gì có trước, cái gì có sau…?

Cũng chính bởi vậy, nhiều loại quy hoạch theo thông lệ trước đây thuộc “hợp phần quy hoạch” trong bối cảnh mới lại đang phải trông chờ các quy hoạch cấp trên được duyệt mới có đủ điều kiện để NC lập quy hoạch… Ở chiều ngược lại, nếu chưa có các “hợp phần quy hoạch” thì cũng chẳng thể nào tích hợp được vào quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch vùng… theo quy định… Và như thế, Việt Nam cũng sẽ luôn tồn tại nhiều loại quy hoạch được lập ở nhiều cấp độ khác nhau tren cùng một không gian lãnh thổ. Theo đó sự chồng chéo, lãng phí vẫn có cơ hội để tồn tại.

3. Thay cho lời kết. Quy hoạch là việc sắp xếp, phân bố không gian các hoạt động kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh gắn với phát triển kết cấu hạ tầng, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường trên lãnh thổ xác định để sử dụng hiệu quả các nguồn lực của đất nước phục vụ mục tiêu phát triển bền vững cho thời kỳ xác định. Luật Quy hoạch ra đời, về mặt lí thuyết là một nhân tố mới có tác động đa chiều từ tư duy, cách nghĩ, cách làm… có tính bao trùm hướng tới việc tổ chức không gian lãnh thổ, phát triển KT - XH đảm bảo phát triển bền vững… Tuy nhiên sự tác động của Luật Quy hoạch đến nhiều lĩnh vực trong đời sống xã hội, trong đó có ngành xây dựng, quy hoạch phát triển đô thị, nông thôn nước nhà cũng cần được kiểm chứng qua thời gian để nhận biết các tác động tích cực và các yếu điểm của nó. Hy vọng chúng ta sẽ có câu trả lời sớm trong quá trình tổ chức thực hiện.

Tài liệu tham khảo:

1. Luật Quy hoạch, số 21/2017/QH14 của Quốc hội.

2. Luật sử đổi, bổ sung một số điều của 37 Luật có liên quan đến Luật Quy hoạch, số 35/2018/QH14 của Quốc hội.

3. Nghị định số 37/2019/NĐ-CP, ngày 07/5/2019 của Thủ tướng Chính phủ “Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quy hoạch”.