Tác động của Luật quy hoạch đến quy hoạch tại đơn vị hành chính cấp huyện và những đề xuất chuyển biến với quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị

ThS. Vũ Tuấn Vinh

Phòng Quản lý Khoa học Kỹ thuật - VIUP

Luật Quy hoạch số 21/2017/QH14; Luật sửa đổi một số điều của 37 Luật có liên quan đến Luật quy hoạch số 35/2018/QH14 đều có hiệu lực từ ngày 01/01/2019 và nghị định số 37/2019/NĐ-CP về việc quy định chi tiết thi hành một số điềucủa Luật Quy hoạch ban hành ngày 07/05/2019 có tác động lớn đến quy trình, nội dung, sản phẩn của đồ án quy hoạch xây dựng và quá trình quản lý phát triển đô thị. Quy hoạch trong phạm vi lãnh thổ là toàn quốc, một vùng, hay một tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là đối tượng chính được Luật Quy hoạch số 21 quy định. Trong khi đó, đối với các đơn vị hành chính cấp huyện, nội hàm quy hoạch được Luật Quy hoạch số 21 dẫn chiếu về các Bộ Luật khác trong đó có Luật Xây dựng và Luật Quy hoạch đô thị. Mặc dù, trong Luật Quy hoạch, Luật sửa đổi 37 Luật có liên quan đến Quy hoạch, cũng như Nghị định 37/2019/NĐ-CP chưa hoặc không có quy định chi tiết cho cấp độ quy hoạch nay, nhưng bản thân các điều khoản trong các Luật, nghị định này dẫn đến việc các quy định hiện hành đối với các quy hoạch này phải có những thay đổi để phù hợp. Chính vì vậy cần phải có đánh giá tác động của Luật Quy hoạch số 21 đến quy hoạch xây dựng các đơn vị hành chính cấp huyện để có thể đưa ra các điều chỉnh, bổ sung nhằm đảm bảo sự thống nhất, hài hòa giữa các hệ thống văn bản pháp luật, đồng thời giải quyết được các vấn đề thực tế.

Mở đầu

Khi chưa có luật Quy hoạch số 21/2017/QH14 (sau đây gọi tắt là Luật Quy hoạch), ở cấp độ đơn vị hành chính cấp huyện tồn tại nhiều đồ án quy hoạch khác nhau, trong đó các đồ án quy hoạch chính có thể kể ra là: Quy hoạch tổng thể kinh tế xã hội; Quy hoạch sử dụng đất, Quy hoạch xây dựng… Các quy hoạch này có mối quan hệ chi phối lẫn nhau và đều chịu sự chi phối của quy hoạch ngành dọc ở cấp độ đơn vị hành chính cấp tỉnh. Sau khi luật Quy hoạch số 21/2017/QH14 được ban hành, ở cấp độ đơn vị hành chính cấp huyện chỉ còn tồn tại hai (02) loại hình quy hoạch là quy hoạch sử dụng đất cấp huyện của ngành tài nguyên môi trường và quy hoạch xây dựng cấp huyện (quy hoạch xây dựng vùng huyện và quy hoạch chung đô thị) của ngành xây dựng. Trong đó luật Quy hoạch cũng xác định quy hoạch chung đô thị là quy hoạch thuộc hệ thống quy hoạch quốc gia (khoản 5, điều 5, Luật Quy hoạch), còn quy hoạch sử dụng đất cấp huyện và quy hoạch xây dựng vùng huyện là quy hoạch có tính chất kỹ thuật, chuyên ngành (phụ lục 2, Luật Quy hoạch). Luật Quy hoạch cũng nêu rõ, việc tổ chức thực hiện quy hoạch chung đô thị cấp huyện được quy định tại Luật Quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng vùng huyện được quy định tại Luật Xây dựng và quy hoạch sử dụng đất cấp huyện được quy định tại Luật Đất đai.

Với những điều khoản quy định trong Luật Quy hoạch, có vẻ như các quy hoạch ở cấp độ đơn vị hành chính cấp huyện hầu như không bị tác động, tuy nhiên với việc loại bỏ các quy hoạch khác trên địa bàn huyện, cũng như việc tổ chức, sắp xếp lại toàn bộ hệ thống quy hoạch theo nguyên tắc có thứ bậc rõ ràng hơn và có sự tích hợp đa ngành cao, có thể thấy rằng vị thế của quy hoạch xây dựng vùng huyện và quy hoạch chung đô thị cấp huyện đã có sự thay đổi, dẫn đến phải có những điều chỉnh về quy trình (bao gồm quy trình phối hợp với các quy hoạch trên cùng địa bàn), về nội dung cho phù hợp và đáp ứng được với vai trò mới. Bên cạnh đó, việc triển khai đồng loạt các cấp độ quy hoạch quốc gia, vùng, tỉnh, huyện, xã là không thể làm được, trong khi nhu cầu có quy hoạch để quản lý ở các cấp độ hành chính là thực sự cần thiết vì thế sẽ tạo ra một giai đoạn chuyển tiếp trong đó việc quy hoạch cấp dưới phải tuân thủ quy hoạch cấp trên sẽ gặp phải các vướng mắc cần có quy định để giải quyết. Các tác động cụ thể và đề xuất được đưa ra cụ thể dưới đây:

1. Tác động của Luật quy hoạch đối với công tác quy hoạch xây dựng các đơn vị hành chính cấp huyện

a. Đối với quy hoạch xây dựng vùng huyện

Quy hoạch tỉnh có nội dung đề xuất phương án quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện, vì vậy quy hoạch xây dựng vùng huyện là quy hoạch để làm rõ hơn các nội hàm của các đề xuất về phương án quy hoạch vùng huyện quy hoạch tỉnh. Tuy nhiên cách thức và nội dung xây dựng các đề xuất phương án quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện trong quy hoạch tỉnh và quy hoạch xây dựng vùng huyện hiện đang có sự trùng lặp, cần phải được phân định rõ ràng và được chi tiết hơn trong các quy định của hệ thống văn bản pháp quy của Luật Xây dựng.

Cũng theo luật Quy hoạch, trên địa bàn cấp huyện có hai (02) quy hoạch mang tính kỹ thuật chuyên ngành để cụ thể hóa quy hoạch tỉnh là quy hoạch xây dựng vùng huyện và quy hoạch sử dụng đất huyện. Về cơ bản, hệ thống luật Xây dựng và hệ thống luật Đất đai đã có những quy định riêng cho từng loại hình quy hoạch, tuy nhiên có một số nội dung có sự trùng lặp và dẫn đến khả năng xảy ra mâu thuẫn trong quá trình triển khai lập và quản lý quy hoạch là các nội dung về sử dụng đất trong các khu vực có xây dựng đô thị, khu chức năng. Mâu thuẫn này không hoàn toàn bắt nguồn từ việc xuất hiện luật Quy hoạch, tuy nhiên với việc luật Quy hoạch đưa hai (02) quy hoạch này về cùng một cấp độ là quy hoạch kỹ thuật, chuyên ngành dẫn đến việc cần phải có sự phân chia phạm vi tác động của từng quy hoạch một cách cụ thể, rõ ràng hơn, tránh việc quy định chồng chéo.

b.Đối với quy hoạch chung đô thị có cấp hành chính tương đương cấp huyện

Trong quy hoạch tỉnh có nội dung đề xuất quy hoạch hệ thống đô thị và nông thôn, vì vậy quy hoạch đô thị là quy hoạch để làm rõ hơn các nội hàm của các đề xuất quy hoạch hệ thống đô thị và nông thôn trong quy hoạch tỉnh. Nội dung quy hoạch chung đô thị cấp huyện đã được quy định rõ ràng trong hệ thống văn bản pháp quy của Luật Xây dựng và Luật Quy hoạch đô thị. Tuy nhiên cách thức và nội dung xây dựng các đề xuất quy hoạch đô thị và nông thôn trong quy hoạch tỉnh và quy hoạch các đô thị có cấp hành chính tương đương cấp huyện chưa được được phân định rõ ràng hơn về mức độ chi tiết của từng cấp độ quy hoạch.

Ở cấp huyện bên cạnh quy hoạch đô thị theo luật Quy hoạch vẫn tồn tại quy hoạch sử dụng đất cấp huyện theo luật Đất đai, vì vậy cần phải xem xét mối quan hệ giữa hai (02) loại Quy hoạch này. Bên cạnh đó, trên địa bàn cấp huyện ngoài quy hoạch sử dụng đất cấp huyện, các quy hoạch chuyên ngành khác đều bị loại bỏ khỏi danh sách các quy hoạch phải thực hiện trong khi đối với đô thị các yêu cầu về tổ chức phát triển không gian, đất đai và hạ tầng gắn liền với quá trình xây dựng  đô thị vì vậy quy hoạch đô thị phải là định hướng cho các quy hoạch khác trên cùng địa bàn. Việc xác định vị thế, vai trò của quy hoạch chung đô thị cấp huyện và quy hoạch sử dụng đất cấp huyện, cũng như việc tích hợp đa ngành vào quy hoạch chung đô thị cũng cần phải được quy định cụ thể, thống nhất.

c. Vấn đề trong quá trình thực hiện chuyển tiếp

Các quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị ở cấp hành chính tương đương cấp huyện phải tuân thủ theo quy hoạch tỉnh được duyệt (trong đó có các đề xuất về quy hoạch hệ thống đô thị và nông thôn và các đề xuất về phương án quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện) đương nhiên trên đó là các quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng. Trong giai đoạn chuyển tiếp, quy hoạch Tỉnh (và cả quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng) chưa được xây dựng cần phải xác định quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị trên địa bàn ranh giới hành chính cấp huyện sẽ phải tuân thủ theo các quy hoạch (còn hiệu lực) nào.

2. Đề xuất các chuyển biến về quy trình, nội dung của quy hoạch xây dựng các đơn vị hành chính cấp huyện.

a Đối với quy hoạch xây dựng vùng huyện

Quy hoạch xây dựng vùng huyện đương nhiên phải tuân thủ quy hoạch tỉnh và trên đó là quy hoạch vùng, quy hoạch quốc gia, bên cạnh đó quy hoạch xây dựng vùng huyện phải hài hòa, thống nhất với quy hoạch sử dụng đất huyện. Trường hợp chưa có quy hoạch tỉnh thì quy hoạch xây dựng vùng huyện phải phù hợp với quy hoạch xây dựng vùng tỉnh còn hiệu lực. Quy hoạch xây dựng vùng huyện cần được khống chế, quy định bở các quy hoạch cấp trên để đảm bảo sự liên kết về kinh tế - xã hội, hệ thống đô thị - nông thôn trên địa bàn tỉnh.

Thời kỳ quy hoạch sử dụng đất cấp huyện là 10 năm, tầm nhìn của quy hoạch sử dụng đất cấp huyện là 20 – 30 năm, trong khi đó thời kỳ quy hoạch của quy hoạch xây dựng vùng huyện không được quy định rõ ràng, cùng với việc cả hai (02) quy hoạch này theo Luật Quy hoạch là có cấp độ tương đương nhau, từ đó quy hoạch xây dựng vùng huyện và quy hoạch sử dụng đất huyện phải có sự phân chia phạm vi tác động một cách phù hợp. Cụ thể là quy hoạch xây dựng vùng huyện tập trung vào các nội hàm như: dự báo quy mô dân số và phân bố dân cư theo đô thị - nông thôn và theo địa bàn cấp xã; xác định quy mô, yêu cầu về tổ chức không gian của các đô thị trong huyện, các điểm dân cư nông thôn và các khu chức năng chủ yếu, xác định nhu cầu và định hướng quy hoạch hệ thống hạ tầng xã hội, hạ tầng kỹ thuật trong phạm vi quy hoạch theo từng giai đoạn, trong khi đó quy hoạch sử dụng đất huyện tập trung vào nội hàm phân bổ quỹ đất đến quy mô cấp xã, bao gồm quỹ đất đã được quy hoạch tỉnh phân bổ cho huyện, quỹ đất cho nhu cầu của huyện, của các đơn vị hành chính cấp xã và chi tiết các thông số về đất nông nghiệp và đất có chuyển đổi mục đích sử dụng đất mà theo quy định phải được phép của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền đến từng đơn vị hành chính cấp xã. Như vậy với nội dung về sử dụng đất quy hoạch xây dựng vùng huyện xác định nhu cầu sử dụng đất đô thị, điểm dân cư nông thôn và các khu chức năng và quy hoạch sử dụng đất huyện sẽ cân bằng quỹ đất và đưa ra kiến nghị để quy hoạch xây dựng vùng huyện điều chỉnh cho phù hợp.

b. Đối với quy hoạch chung đô thị có cấp hành chính tương đương cấp huyện

Về việc phải tuân thủ quy hoạch cấp trên quy hoạch đô thị cấp huyện sẽ phải tuân thủ quy hoạch tỉnh (đương nhiên quy hoạch tỉnh đã phải tuân thủ quy hoạch vùng và các quy hoạch quốc gia). Trường hợp chưa có quy hoạch tỉnh thì quy hoạch xây dựng vùng tỉnh (hoặc quy hoạch hệ thống đô thị và điểm đân cư nông thôn) được phê duyệt chưa bị bãi bỏ sẽ là đối tượng quy hoạch cấp trên mà quy hoạch đô thị phải tuân thủ, tuy nhiên với tốc độ phát triển đô thị mạnh mẽ và nhanh chóng tại Việt Nam hiện nay, cũng như các định hướng của Đảng và Chính phủ về việc phát triển đô thị trở thành động lực cho phát triển kinh tế - xã hội, cần cho phép quy hoạch chung đô thị được nghiên cứu, dự báo và tính toán lại để điều chỉnh cho phù hợp. Ngành xây dựng phải có hướng dẫn cụ thể hơn cho các trường hợp triển khai quy hoạch đô thị cấp huyện khi chưa có quy hoạch tỉnh được phê duyệt.

Quy hoạch tỉnh trong đó có nội dung đề xuất về quy hoạch hệ thống đô thị và nông thôn là căn cứ để lập các quy hoạch chung đô thị. Cần làm rõ nội hàm của phần nội dung đề xuất về quy hoạch hệ thống đô thị và nông thôn trong quy hoạch tỉnh là đến mức nào và phải được quy định trong một nghị định của ngành xây dựng bên cạnh các quy định về nội hàm của quy hoạch đô thị. Trong đó phần nội dung đề xuất về quy hoạch hệ thống đô thị và nông thôn trong quy hoạch tỉnh chỉ đưa ra các định hướng, chiến lược chung nhất cho việc hình thành hệ thống đô thị trong tỉnh và tính chất, chức năng và nguyên tắc phát triển của từng đô thị để đảm bảo sự kết nối và phân bổ tài nguyên hợp lý giữa các đô thị trong tỉnh. Quy hoạch chung các đô thị thuộc tỉnh sẽ cụ thể hóa các thông số về quy mô, ranh giới, tổ chức không gian, đất đai và hạ tầng trong phạm vi đô thị để phù hợp với các định hướng đã xác định trong quy hoạch tỉnh từ đó làm cơ sở cho việc đầu tư xây dựng và quản lý phát triển đô thị.

Quy hoạch chung đô thị cấp huyện có định hướng dài hạn hơn quy hoạch sử dụng đất huyện, cụ thể là theo Luật Quy hoạch đô thị thời kỳ quy hoạch chung đô thị cấp huyện là 25 – 30 năm, trong khi thời kỳ quy hoạch sử dụng đất cấp huyện chỉ là 10 năm. Bên cạnh đó Luật Quy hoạch cũng xác định rõ, quy hoạch đô thị là quy hoạch thuộc hệ thống quy hoạch quốc gia, trong khi quy hoạch sử dụng đất cấp huyện là quy hoạch có tính kỹ thuật, chuyên ngành để cụ thể hóa các quy hoạch thuộc hệ thống quốc gia. Chính vì vậy, quy hoạch chung đô thị cấp huyện phải được thực hiện trước và là định hướng để quy hoạch sử dụng đất huyện đề xuất giải pháp quy hoạch đất đai trong kỳ hạn 10 năm, cũng như các kế hoạch sử dụng đất hàng năm … Điều này cần được quy định rõ ràng trong Luật Quy hoạch đô thị và có điều chỉnh trong Luật Đất đai cho phù hợp.

Bên cạnh đó, ở đơn vị hành chính cấp huyện, ngoài quy hoạch chung đô thị chỉ còn có quy hoạch sử dụng đất cấp huyện, chính vì vậy, với tính chất là thuộc hệ thống quy hoạch quốc gia, quy hoạch chung đô thị cấp huyện phải có tính tích hợp đa ngành. Các quy định này thực tế đã có trong Luật Quy hoạch đô thị và đã thực hiện liên tục từ khi Luật Quy hoạch đô thị được ban hành, tuy nhiên với sự xuất hiện của Luật Quy hoạch, các nội dung này cần phải được cụ thể hóa hơn và bao gồm cả các cơ chế phối hợp đa ngành trong việc tích hợp các nội dung chuyên ngành vào đồ án quy hoạch chung đô thị.

Tài liệu tham khảo

Luật Quy hoạch đô thị số 30/2009/QH12

Luật Đất đai (sửa đổi) số 45/2013/QH13

Luật Xây dựng (sửa đổi) số 50/2014/QH13

Luật Quy hoạch số 21/2017/QH14

Luật sửa đổi 37 Luật có liên quan đến Luật quy hoạch số 35/2018/QH14

Nghị định 37/2019/NĐ-CP Quy định chi tiết thi hành một số điều của luật Quy hoạch