PGS.TS.KTS. Lưu Đức Cường*
TS.KTS. Nguyễn Trung Dũng** và các đồng nghiệp
VI. Kiểm soát phân vùng phát triển của đô thị
1. Tồn tại
Mục đích kiểm soát phân vùng là cơ sở để định hướng và chia nhỏ các khu vực kiểm soát phù hợp với quy mô quản lý và điều kiện phát triển từng khu vực, những vẫn đảm bảo tính thống nhất trong cấu trúc toàn đô thị.
(1) Quy hoạch phân khu được quy định trong Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 và Luật Xây dựng năm 2014 theo hướng chuyển đổi đồ án quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/2000 trước đây thành sản phẩm đồ án quy hoạch phân khu với tỷ lệ bản đồ 1/2000-1/5000. Tuy nhiên trong thực tế triển khai từ năm 2012 các đồ án quy hoạch phân khu mới bắt đầu được nghiên cứu lập và phê duyệt tại các đô thị.
Đối với các đô thị lớn như thành phố Hà Nội và Hồ Chí Minh, các đồ án quy hoạch phân khu được quy định cụ thể về chức năng sử dụng đất từng lô đất quy hoạch (Luật QHĐT 2009) trên nền tảng hiện trạng và dự án đã có, thiết kế tương đối cụ thể hệ thống hạ tầng cấp khu vực. Kết quả đạt được cho thấy quy định về sử dụng đất không đảm bảo tính hệ thống, được điều chỉnh cục bộ khi có nhu cầu đầu tư mới phát sinh, do đó hệ thống hạ tầng xã hội, không gian cảnh quan, công viên vườn hoa rất thiếu do khống chế quy mô dân số thấp trong quy hoạch chung so với thực tế phát triển, công trình cao tầng phát triển khá tùy tiện trong đô thị. Đối với TP.HCM, việc thực hiện chuyển đổi các quy hoạch chung quận huyện trước đây thành các quy hoạch phân khu tỷ lệ 1/5000 (chỉ bao gồm quy hoạch sử dụng đất và giao thông theo ô quy hoạch lưới đường trung bình 400-600 m) để giảm thủ tục triển khai lập quy hoạch, kết quả khi quy hoạch thực hiện theo quy hoạch chi tiết của các dự án cụ thể, sẽ hạn chế các QHPK được duyệt, hạn chế rất nhiều tác dụng điều tiết quản lý phát triển đô thị. Phát sinh những vấn đề hạ tầng kỹ thuật đô thị trong giai đoạn vừa qua như ách tắc giao thông, ngập lụt, ô nhiễm môi trường do không có hướng xử lý từ hệ thống hạ tầng khung.
Đối với các đô thị tỉnh ly, thuộc tỉnh, quy hoạch phân khu đã xác định chức năng, theo phân vùng cấu trúc đô thị, theo mô hình đơn vị ở… với quy mô lập quy hoạch khác nhau, đưa ra các quy định khá cụ thể về tầng cao, về mật độ xây dựng. Do áp dụng cùng hệ thống chỉ tiêu và phương pháp phân vùng (thực chất là quy định chỉ tiêu sử dụng đất cho từng lô đất quy hoạch). Thực tế sau quy hoạch phân khu được phê duyệt, các dự án triển khai do các nhà đầu tư thực hiện có những cách thức và nhu cầu đầu tư khác nhau cũng đã làm thay đổi các định hướng của quy hoạch phân khu.
(2) Quy định về an toàn, VSMT và phòng chống thiên tai đã được quy định. Do đó việc xác định khu vực nào áp dụng hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn chung, khu vực nào không áp dụng là hết sức cần thiết và cần bổ sung các công cụ kiểm soát khác ngoài quy chuẩn, tiêu chuẩn. Các khu vực cần bổ sung hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn là:
(3) Quy định về phân vùng trong hệ thống quy hoạch đô thị hiện nay được triển khai qua 03 cấp đồ án QHC, QHPK và QHCT và mỗi một loại đồ án có hệ thống các quy định quản lý theo đồ án quy hoạch được phê duyệt. Các nội dung về phân vùng kiểm soát cũng được triển khai theo hệ thống đó từ tổng thể cho tới chi tiết, từ toàn đô thị tới từng lô đất phát triển trong đô thị. Theo quy định của hệ thống pháp luật Quy hoạch đô thị, quy chuẩn, tiêu chuẩn các quy định về phân vùng được cụ thể hóa trong các lô quy hoạch, phụ thuộc cấu trúc quy hoạch giao thông đô thị, bình quân diện tích các ô quy hoạch từ 50-100ha đối với đồ án QHC, 5-15ha đối với QHPK và 1-5ha đối với QHCT 1/500.
(4) Cơ chế kiểm soát phân vùng thực chất là dựa trên các quy định về sử dụng đất theo các lô quy hoạch, chỉ có quy định trong đồ án QHCT 1/500 là sát với thực tế triển khai dự án đầu tư phát triển hoặc các hoạt động xây dựng tư nhân khác (loại đất sử dụng, chỉ tiêu diện tích...). Do đó mục tiêu đảm bảo các dự án phát triển tuân thủ các dự báo phát triển của đô thị trong đồ án QHC là rất khó khăn, do quy trình quy hoạch qua 03 bước nêu trên, tạo ra những khó khăn trong công tác giám sát thực hiện, kéo dài thời gian, hệ thống chỉ tiêu tầng bậc, qua nhiều bước trung gian, phương pháp triển khai lập quy hoạch và quản lý khác nhau.
Đối với một số các đồ án hiện nay có áp dụng phần nào công cụ phân vùng trong đồ án quy hoạch chung, nhưng khi triển khai cụ thể hóa thành quy hoạch phân khu, hoặc quy hoạch chi tiết không tuân thủ ranh giới phân vùng trong quy hoạch chung và các nội dung quản lý sử dụng đất theo phân vùng đã được xác định.
(5) Một vấn đề khác nữa là ranh giới lập đồ án quy hoạch phân khu thường khác biệt so với quy định ‘phân vùng’ trong đồ án quy hoạch chung (một phần do nhu cầu thực tế quản lý). Điều này càng làm cho công tác quản lý giám sát tuân thủ quy hoạch chung lại thêm một bước trung gian nữa, và dễ dẫn tới những sai lệch so với định hướng của phân vùng quy hoạch chung.
Thực tiễn quản lý theo các chỉ tiêu quy hoạch dẫn tới thực tế chưa đáp ứng yêu cầu quản lý phát triển tại các khu vực có giá trị cảnh quan, yếu tố bảo tồn văn hóa... Do các đồ án quy hoạch, quy định quản lý, quy chế quản lý đô thị mới chỉ dựa trên hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn để xác định yêu cầu kiểm soát phát triển. Đây mới chỉ là điều kiện cần và chỉ áp dụng đối với những khu vực phát triển mới hoàn toàn và không có yêu cầu quản lý riêng như đã đề cập ở trên. Vì các quy định quy chuẩn, tiêu chuẩn chỉ áp dụng phù hợp đối với những khu vực có điều kiện chung đồng nhất, như khu đô thị mới, phát triển tại vùng đất trống, đất nông nghiệp, đồng bằng... không có yếu tố thiên tai, vùng không có dân cư truyền thống, trung tâm đô thị lịch sử... Điều này dẫn tới thực tế mâu thuẫn, một là các khu vực cần bảo tồn sẽ được xây dựng như một khu vực mới và không có sự khác biệt, hai là khu vực đó sẽ không thể thực hiện công tác kiểm soát phát triển (nếu hoạt động đô thị ở đó diễn ra sôi động).
Do đó việc xác định khu vực nào áp dụng hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn chung, khu vực nào không áp dụng là hết sức cần thiết và cần bổ sung các công cụ kiểm soát khác ngoài quy chuẩn, tiêu chuẩn.
(6) Các yếu tố thiên tai chưa được lồng ghép trong quy trình quy hoạch và phân vùng, hạn chế những giải pháp quy hoạch sử dụng đất thích ứng thiên tai, biến đổi khí hậu. Các khu vực cần bổ sung quy định trong phân vùng là:
+ Các khu vực không phù hợp cho đô thị hóa.
+ Các khu vực gặp nhiều rủi ro thiên tai.
+ Các khu vực phải bảo tồn nông nghiệp.
+ Các khu vực giàu môi trường tự nhiên, nguồn nước, kiểm soát xói lở.
2. Định hướng đổi mới
Đổi mới kiểm soát phát triển đô thị theo phân vùng đô thị cũ và mới. Định hướng phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng thuộc mọi đối tượng, người dân đô thị có thể biết để thực hiện trong từng đô thị.
+ Đổi mới phương pháp, quy trình tích hợp phân vùng và quản lý phát triển đô thị gắn với sử dụng đất và giao thông đô thị.
+ Xây dựng công cụ kiểm soát và giám sát thực hiện quy hoạch về các chỉ tiêu sử dụng đất (hệ số sử dụng đất, chức năng sử dụng đất) và hạ tầng xã hội.
+ Xây dựng công cụ dự báo nhu cầu sử dụng đất và quản lý khả năng dung nạp hạ tầng kỹ thuật và HTXH cho các dự án đô thị.
+ Xây dựng cơ chế chuyển nhượng về chỉ tiêu sử dụng đất trong từng phân vùng và giữa vùng khuyến khích đô thị hóa và vùng hạn chế đô thị hóa.
+ Đổi mới quy trình tích hợp nội dung phân vùng trong QHĐT đổi mới.
+ Xây dựng hướng dẫn về phương pháp và nội dung phân vùng.
+ Xây dựng khung cơ sở dữ liệu về về sử dụng đất, giao thông đô thị phục vụ mục tiêu dự báo và định hướng phân vùng.
+ Xây dựng khung quản lý phát triển đô thị về sử dụng đất, cấp phép phát triển dự án đầu tư phát triển đô thị, dự án đầu tư công...
+ Xây dựng đề án về các quy định địa phương về bảo tồn, cảnh quan và kiến trúc, bảo vệ môi trường, giảm nhẹ rủi ro thiên tai.
VII. Kiểm soát phát triển không gian cao tầng
1. Tồn tại
Công tác quản lý chiều cao và khối tích xây dựng tại các đô thị Việt Nam hiện nay đang tồn tại nhiều bất cập. Ở các đô thị trẻ, ngưỡng giới hạn tầng cao tối đa trong quy hoạch chung thành phố có phần khó hiểu đối với người dân, giới đầu tư và cả giới chuyên môn. Thậm chí có nhiều ý kiến cho rằng những giới hạn còn thiếu lý luận này đang phần nào cản trở những phát triển cần thiết của đô thị. Ở các thành phố lớn như Hà Nội, Hồ Chí Minh, nhiều dự án phát triển mật độ cao và cao tầng vượt quá ngưỡng cung ứng hạ tầng đang đe dọa nghiêm trọng cân bằng đô thị, gây nhiều bất đồng trong dư luận. Trong khi đó, tại hầu hết các thành phố, những khu phố lịch sử hay khu vực có di tích danh thắng cần bảo tồn đang thiếu vắng những công cụ khống chế cần thiết đối với các công trình xây mới - cải tạo nhằm bảo tồn cấu trúc thiên nhiên - đô thị. Chính bởi thiếu công cụ phù hợp, các nhà quản lý đã vô tình để cho những công trình mới tự do chen vai thích cánh mọc lên một cách không phù hợp, khiến chúng phá vỡ cấu trúc cảnh quan, làm lu mờ tính nhân văn của đô thị.
Hiện nay phương pháp quy hoạch và quản lý xây dựng ở nước ta còn dựa nhiều vào cảm tính, thiếu cơ sở lý luận. Điều này đang phần nào khiến lung lay niềm tin của người dân về sự công bằng, hợp lý trong phân bổ quyền phát triển trong đô thị, nhất là trong thời kỳ đô thị hóa mạnh mẽ hiện nay. Đây chính là lúc cần có những hướng dẫn cụ thể đối với nguyên tắc quản lý của cả Trung ương và địa phương, không chỉ về kiểm soát chiều cao mà toàn diện khối tích xây dựng công trình, thông qua sử dụng hiệu quả công cụ quy hoạch và thiết kế đô thị, nhằm đạt được sự cân bằng, mỹ quan, bảo tồn, và bền vững trong phát triển đô thị.
Thiếu lý luận về giới hạn tầng cao tối đa trong quy hoạch chung thành phố, giới hạn tầng cao có phần khó hiểu cho các chủ thể liên quan (người dân, giới đầu tư và cả giới chuyên môn); nhiều dự án phát triển mật độ cao và cao tầng vượt quá ngưỡng cung ứng hạ tầng đang đe dọa nghiêm trọng cân bằng đô thị, gây nhiều bất đồng trong dư luận. Hiện nay, thực tế cho thấy hiện tượng “bùng nổ” xây dựng các tổ hợp cao tầng hỗn hợp tại khu vực trung tâm nội đô lịch sử các đô thị. Tuy vậy, đây là loại hình công trình quy mô lớn có mức độ tập trung người sử dụng cao (đặc biệt là tại các giờ cao điểm), là một trong những nguyên nhân gia tăng áp lực lên hệ thống hạ tầng giao thông đô thị. Hệ thống văn bản pháp luật, quy chuẩn – tiêu chuẩn còn chưa đề cập rõ các vấn đề trên. Do vậy cần có thêm các nghiên cứu tính toán quy định rõ các chỉ tiêu – tiêu chí với loại hình công trình cao tầng này.
Bên cạnh đó, do bộ môn thiết kế đô thị ở nhiều nơi còn chưa được áp dụng đúng đắn, nên chưa phát huy được tác dụng đích thực của nó. Thiếu vắng những công cụ khống chế cần thiết đối với các công trình xây mới - cải tạo nhằm bảo tồn cấu trúc thiên nhiên - đô thị.
Tóm lại, công tác quản lý chiều cao và khối tích xây dựng tại các đô thị Việt Nam hiện nay chưa thực sự tạo ra sự công bằng, hợp lý trong phân bổ quyền phát triển trong đô thị.
2. Định hướng đổi mới
Quy định quyền và nghĩa vụ phát triển theo chức năng sử dụng đất vốn đã là một khái niệm quen thuộc và cơ bản trong quy hoạch. Với nhiều loại hình sử dụng đất, các khống chế kèm theo đã bao gồm đầy đủ thông tin đối với giới hạn khối tích công trình. Chẳng hạn đất nhà ở mật độ thấp có thể được quy hoạch xác định chỉ cho phép xây dựng công trình không quá 5 tầng, mật độ không quá 60%.
Hầu hết các thành phố hiện đại đều không sử dụng thông số ngưỡng tầng cao tối đa trong toàn thành phố, bởi không có lý do đủ mạnh để đưa ra sự cấm cản như vậy trên phạm vi địa lý rộng. Thay vào đó, người ta dựa trên lý luận rằng khối tích phát triển không được vượt quá sức dung nạp hạ tầng đô thị. Bởi về lý thuyết, đô thị được thiết kế với hạ tầng đủ sức tải với một lượng dân số nhất định, phản ánh bởi khối tích xây dựng, nên nếu việc xây dựng vượt quá ngưỡng này, sẽ đe dọa cân bằng với hạ tầng đô thị. Cho nên Hệ số sử dụng đất tối đa (Floor Area Ratio) mới là công cụ quan trọng và hữu lý nhất để khống chế xây dựng.
Đây là một khái niệm cũng không hề mới với nền quy hoạch Việt Nam. Tuy nhiên một lần nữa, hệ thống quy hoạch đô thị lại khá mơ hồ trong cách quản lý này. Hệ số sử dụng đất thường không được quy định trong quy hoạch chung. Hệ số sử dụng đất trong quy hoạch chung và phân khu là hệ số gộp (brutto). Cho đến quy hoạch dự án (tỉ lệ 1/500) hệ số này mới là hệ số thuần (netto)[1]. Vì vậy để có thể kiểm chứng được rằng xem quy hoạch chi tiết và các dự án có đảm bảo đúng phát triển trong ngưỡng dung nạp của hạ tầng đô thị hay không là điều khó khăn, nếu không muốn nói rằng không thể kiểm chứng.
Kể từ thập niên 60, Mỹ và Châu Âu đã bổ sung thiết kế đô thị như một công cụ mạnh mẽ nhằm kết nối giữa quy hoạch và kiến trúc công trình. Nghiên cứu không gian ba chiều của thiết kế đô thị giúp giảm đáng kể các quyết định quan liêu của quy hoạch, và làm rõ được những yêu cầu mà công trình cần đóng góp vào không gian đô thị. Kể từ năm 2013, bộ môn này cũng đã được chính thức đưa vào Việt Nam, qua thông tư 06/2013/TT-BXD.
[1]Mật độ xây dựng thuần (netto) là tỷ lệ diện tích chiếm đất của các công trình kiến trúc xây dựng trên tổng diện tích lô đất. Mật độ xây dựng gộp (brutto) của một khu vực đô thị là tỷ lệ diện tích chiếm đất của các công trình kiến trúc trên tổng diện tích toàn khu đất.(QCVN: 01/2008/BXD)
Đặc điểm chủ đạo của bộ môn thiết kế đô thị là dùng các phương tiện 3 chiều để xác định lý do và phương pháp khống chế đối với khối tích xây dựng nhằm truyền đạt cụ thể hơn, hiệu quả hơn những chính sách quản trị xây dựng của thành phố.
Chẳng hạn, để bảo vệ cảnh quan văn hóa trong đô thị cổ, thiết kế đô thị đưa ra những nguyên tắc trong bảo tồn cấu trúc đô thị và các đường giới hạn để khống chế xây dựng công trình mới, công trình cải tạo, nhằm đảm bảo sự hiện diện của chúng không làm thay đổi cấu trúc cần bảo tồn. Tương tự như vậy đối với các khu vực cảnh quan thiên nhiên đáng kể.
Việt Nam vẫn cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp lý đối với thiết kế đô thị để bộ môn này đem đến hiệu quả tích cực hơn nữa. Hiện nay, khái niệm “đồ án thiết kế đô thị riêng” đang khiến nhiều địa phương nhầm lẫn về vai trò của nó như một quy trình pháp lý tương đương quy hoạch chi tiết tỉ lệ 1/500. Bản chất của Thiết kế đô thị là một bộ môn chuyên ngành, không hơn kém so với một chuyên ngành hạ tầng kỹ thuật đô thị. Không thể xem Thiết kế đô thị như một quy trình pháp lý. Cần hiểu đúng nó như là một bộ môn chuyên ngành cần có để hỗ trợ khi ra quyết định. Thiết kế đô thị có thể đi cùng quy hoạch các cấp, đi cùng dự án chỉnh trang đô thị, đi cùng dự án công trình có quy mô hoặc vai trò đáng kể trong đô thị, đi cùng các nghiên cứu khoa học về đô thị, hoặc đi cùng xây dựng chính sách quản lý đô thị. Trong mọi trường hợp, nó là một “tập con” dựa vào tính chất pháp lý của quy trình “mẹ” mà vận hành để hỗ trợ quyết định.
Khi một dự án được cấp phép xây dựng trong đô thị, luôn phải gắn với các quyền và nghĩa vụ cụ thể. Điều này không xa lạ đối với Việt Nam. Song các nghĩa vụ mà công trình cần đáp ứng thì còn thiếu nhiều, nếu so sánh với phương Tây.
Chẳng hạn, công trình phải đáp ứng đủ chỗ đỗ xe cho người sử dụng nó, nội trong khuôn viên lô đất, thay vì chất tải lên hạ tầng đô thị. Mỗi thành phố có hệ thống quy chuẩn riêng để đo đếm, đối với loại sàn sử dụng đất nào thì cần bao nhiêu chỗ đỗ xe. Các chủ dự án không thể tránh né giải trình về cung cấp không gian này. Nhiều khi, do phải xây nhà chứa, hầm chứa xe nhiều tầng, khiến đội giá dự án, chủ đầu tư đã phải chọn điểm rơi phù hợp hơn đối với khối tích xây dựng tối đa. Như vậy, bằng công cụ kiểm soát minh bạch về cung ứng chỗ đỗ xe đảm bảo quy chuẩn địa phương, rất nhiều công trình không thể xây dựng quá cao lớn.
Tương tự như vậy, các công trình có mật độ người sử dụng lớn như bệnh viện, trường học, trung tâm thương mại, phải có thiết kế đường gom riêng, hoặc sân trước rộng, để đảm bảo lượng người dừng đỗ tạm thời không ảnh hưởng đến giao thông chung của đô thị. Điều này, chính quyền hoàn toàn có thể kiểm soát được thông qua quy chuẩn, quy định địa phương.
Bên cạnh đó, người ta còn xác định ngưỡng giới hạn cho hạ tầng công trình. Chẳng hạn, áp lực nước mưa, nước thải từ công trình chảy vào hệ thống chung, không được vượt quá các ngưỡng nhất định. Điều này khiến các kiến trúc sư thiết kế công trình phải vắt óc tìm ra các giải pháp xanh hơn, nhằm giảm tốc độ và tần suất chảy thải vào hệ thống chung.
Các nước phát triển cũng khá quen thuộc với công cụ trao đổi quyền phát triển trong đô thị. Ví dụ trong cùng một lô phố, các công trình không thể hoặc không muốn xây dựng quá cao thì có thể bán quyền phát triển này cho một công trình khác. Công trình cao tầng đó xây được cao lên mà vẫn không vượt ngưỡng K1 đã quy định cho lô phố. Khái niệm này đôi khi được nới rộng. Ví dụ trong cùng một khu vực đô thị nhỏ (bán kính 400m) nếu chủ đầu tư có thể bố trí được nhà xe ở đâu đó với đủ công suất phục vụ, thì có thể phát triển nhà cao tầng mà không cần nhất thiết cung cấp hầm đỗ xe ngay trong lô đất.
Nhờ có thiết kế đô thị, thành phố chỉ ra được các vị trí quan trọng, và nói lên mối quan tâm của mình đối với các vị trí đó. Các nhà đầu tư bị bắt buộc, hoặc được khuyến khích đáp ứng các tiêu chí của thành phố. Công cụ thưởng là một chính sách thường được sử dụng trong các trường hợp này.
Chẳng hạn khi chủ đầu tư đóng góp cho thành phố một con phố xuyên qua lô đất của họ, một bãi đỗ xe công cộng phục vụ ga TOD, bỏ xây dựng tường rào để mở rộng không gian đi bộ... chủ đầu tư đó sẽ được thưởng thêm một lượng nhất định vào hệ số sử dụng đất tối đa.. Nghĩa là họ có thể xây dựng công trình với khối tích lớn hơn, tương ứng với những đóng góp mà họ cam kết với thành phố.
Khi quản trị khối tích xây dựng, cần hiểu rõ về xây dựng để đưa ra khái niệm quản lý phù hợp thực tế. Hiện nay, QCXDVN: 01/2008 còn chưa rõ ràng về các khái niệm như: Công trình, Hạng mục công trình, Khối xây dựng cao tầng, Độ thanh mảnh khối xây dựng cao tầng. Chẳng hạn, một công trình xây dựng có khối đế, trên đó có nhiều khối cao tầng có cầu liên kết ngang với nhau. Song dự án đó lại quan niệm đây là một hạng mục công trình để tránh né quy chuẩn bắt buộc các khối cao tầng phải cách nhau tối thiểu 15-25m. Như vậy Quy chuẩn cần chặt chẽ hơn để các trường hợp “lách luật” xảy ra. Mà cách tốt nhất là địa phương hóa nó, bởi không dễ dàng gì khi thay đổi quy chuẩn toàn quốc. Tức là cho phép các địa phương vi chỉnh một số thông số cho phù hợp tình hình địa phương, hoặc diễn rộng một số khái niệm để không thể bị hiểu nhầm.
Thành phố luôn cần các công trình biểu tượng, mang tính đột phá. Với những trường hợp đặc biệt quan trọng như vậy, cần thành lập một hội đồng tối cao của thành phố để xem xét vấn đề. Khi đó, một số khống chế của quy hoạch có thể được vô hiệu hóa nhằm hy sinh cho một mục đích lớn hơn. Quy định của quy hoạch luôn cần mở cho các trường hợp này, nếu không muốn xảy ra các quy trình điều chỉnh cục bộ, tốn kém không cần thiết về thời gian và tiền bạc.
VIII. Quy hoạch và quản lý phát triển đô thị tại khu vực ven đô
1. Tồn tại
Vùng ven đô là không gian giao diện nằm giữa đô thị và nông thôn, nên vừa mang tính chất đô thị vừa mang tính chất nông thôn. Vùng ven đô theo quan niệm truyền thống là khu vực hẹp nằm xung quanh đô thị lõi trung tâm, nhưng theo quan niệm mới là vùng rộng lớn bao trùm nhiều địa bàn nằm xung quanh đô thị lõi trung tâm đô thị lớn. Đô thị hoá vùng ven đô là quá trình tất yếu mở rộng đô thị lõi trung tâm đến khu vực nông thôn.
Đặc tính: Vùng ven các thành phố lớn có ba đặc tính lớn là tính biến động, tính đa dạng, tính lan toả. Vùng ven đô luôn biến động, do (1) có nhiều ranh giới quản lý chồng lấn như: ranh giới nội thành – ngoại thành, ranh giới tăng trưởng đô thị, ranh giới phát triển dự án; (2) không ngừng phát triển và thay đổi cùng với sự tăng trưởng của thành phố, nên có sự biến động về đất đai, nhân khẩu, cơ cấu kinh tế ngành, hạ tầng và cảnh quan; (3) thu hút mạnh mẽ làn sóng đầu tư về vốn, tri thức, thông tin và lao động dịch cư nên có mối quan hệ phức tạp về chủ thể lợi ích và bị chi phối bởi toàn cầu hoá. Tính đa dạng của vùng ven đô biểu hiện bởi chức năng sử dụng đất đai và mô hình hoạt động kinh tế đa dạng phục vụ cả đô thị và nông thôn, bao gồm nhiều chức năng của đô thị, khu đô thị mới, khu làng xã đô thị hoá, khu vực xây dựng tự phát của dân nhập cư. Vùng ven đô thành phố lớn có tính lan toả mạnh mẽ do vai trò và vị thế của các trung tâm động lực mới và hệ thống hạ tầng quy mô lớn luôn được lựa chọn xây dựng ở vùng ven nơi không bị ách tắc giao thông và quỹ đất rộng lớn.
Ba đặc tính này đã tạo cho vùng ven đô là vùng đô thị-nông thôn đặc thù. Tất cả các đô thị lớn trên thế giới trong thời kì tăng trưởng đô thị hoá, quy hoạch vùng ven đô nhiều trường hợp bị lỗi thời từ ý tưởng đến thực tế triển khai. Công tác quản lý vùng ven đô thực hiện theo quy hoạch luôn nảy sinh vấn đề bất cập không thể giải quyết ở cấp địa phương, buộc phải giải quyết ở cấp quốc gia.
- Nhận dạng và những vấn đề quản lý ở khu vực ven đô:
+Nhận dạng: Vùng ven đô không phụ thuộc vào ranh giới nội ngoại thành. Mật độ dân số đô thị là tiêu chí quan trọng nhận dạng vùng ven đô. Đối với khu vực có mật độ <10.000 người/km2 và >1000 người/km2 được coi là vùng ven đô[1]. Vùng ven thành phố lớn Việt Nam có hình thái khác nhau[2]:
Khu vực nội thành là quận và phường mới thành lập, nơi còn nhiều làng xã và không gian nông nghiệp xen kẹp.
Khu vực ngoại thành là huyện, xã theo quy hoạch sẽ trở thành quận, phường. Hoặc huyện, xã theo quy hoạch không trở thành quận, phường nhưng là vùng hậu phương cung cấp những dịch vụ hậu cần nhất định cho cuộc sống đô thị.
+ Vấn đề quản lý: Hiện không có công cụ quản lý riêng cho vùng ven đô. Công tác quy hoạch và quản lý hiện nay theo không gian hành chính. Quận/phường theo quy hoạch đô thị và Huyện/xã theo quy hoạch nông thôn. Nên vùng ven đô nhiều trường hợp bị xung đột bởi 02 công cụ quản lý này.
Đối với các huyện dự kiến lên quận nhưng được quản lý kiểu nông thôn. Vấn đề của khu vực này là: hạ tầng kỹ thuật chính không đấu nối; thiếu những tiện ích đô thị mang tính liên vùng; quỹ đất sản xuất bị xé nhỏ; không xác định quỹ đất dự trữ cho phát triển; phát triển ngành nghề, nhân lực không có chiến lược, khiến dẫn tới tình trạng di dân, đặc biệt là giới trẻ; những vấn đề môi trường thiếu kiểm soát; không gian xây dựng đô thị thiếu sự chuẩn bị; không có khả năng kêu gọi đầu tư vào cả lĩnh vực phát triển đô thị và sản xuất; công trình xây dựng thiếu kiểm soát; những tài sản như thiên nhiên, sinh thái, văn hoá xã hội có quy mô lớn hơn quy mô nông thôn cục bộ, nhưng không được phát huy đúng mức.
Đối với các quận mới nơi còn nhiều làng xã nông thôn được quản lý kiểu đô thị. Vấn đề của khu vực này là: Xu hướng đẩy giá đất lên cao và mở rộng xây dựng đô thị, mặc dù nhu cầu chưa chắc có, dẫn tới các quy hoạch treo, đầu tư hạ tầng lãng phí; Những dự án phát triển làm phá vỡ cấu trúc hạ tầng nông nghiệp, đặc biệt là hệ thống tưới tiêu, trong khi việc phát triển đô thị lại không như dự kiến; Vấn đề san lấp, nâng nền gây ảnh hưởng rộng trong vùng và liên vùng; Chuyển đổi sinh kế không bền vững; Phá huỷ cảnh quan, sinh thái; Phá huỷ bản sắc không gian nông thôn.
2. Định hướng đổi mới
Xác định hệ thống tiêu chí nhận dạng ven đô:
Vùng ven đô thành phố lớn là khu vực đô thị đặc thù, nằm cả bên trong và bên ngoài ranh giới hành chính của nội thành và ranh giới hành chính đô thị, tác động cả tích cực và tiêu cực đến lõi đô thị trung tâm. Đô thị lớn có vùng ven đô khá rộng lan toả ra bên ngoài ranh giới hành chính đô thị. Xác định ranh giới vùng ven đô dựa vào tiêu chí sau:
+ Vị trí mối quan hệ với đô thị lõi;
+ Dân số & Mật độ dân số;
+ Kinh tế & việc làm/tỷ lệ lao động phi nông nghiệp;
+ Cơ sở hạ tầng đô thị;
+ Tính chất và chức năng;
+ Cảnh quan.
Xác định động lực và chiến lược phát triển vùng ven đô:
Động lực phát triển vùng ven đô phụ thuộc vào đô thị lõi trung tâm. Vành đai ven đô nằm càng gần đô thị lõi trung tâm càng có sự chuyển hoá từ nông thôn sang đô thị nhanh hơn và mang tính đô thị nhiều hơn. Trên thực tế, vùng ven đô có đặc tính luôn biến động, có tính đa dạng và tính lan toả cao. Do vậy để quy hoạch và quản lý hiệu quả cần xác định động lực và chiến lược phát triển vùng ven đô, dựa trên các yếu tố sau:
+ Cơ sở hạ tầng kinh tế & nguồn nhân lực:
+ Gia tăng dân số & đặc điểm di cư
+ Không gian định cư (Nhà ở & cộng đồng)
+ Cơ sở hạ tầng giao thông & nhu cầu đi lại
+ Chuyển đổi mô hình nông nghiệp & phương thức canh tác mới
+ Giá trị cảnh quan sinh thái & phát triển du lịch
Định hướng quy hoạch và quản lý vùng ven đô
Đô thị lớn luôn là đầu tầu nền kinh tế quốc gia, trong đó khu vực nội đô là hạt nhân hấp dẫn nguồn năng lượng mới từ bên ngoài, còn vùng ven đô là nơi thực hiện hoá nguồn năng lượng mới. Định hướng vùng ven đô hướng đến mục tiêu: “Tăng trưởng thông minh – bền vững – toàn diện” và đặt ra các nguyên tắc trong quy hoạch chiến lược theo hướng tích hợp sau đây:
[1]Khu vực có mật độ >10.000 người/km2 là khu vực mang đặc trưng của đô thị, có thể coi là vùng lõi đô thị. Khu vực có mật độ <1000 người/km2 mang đặc trưng của nông thôn.
[2]Trường hợp Hà Nội, vùng ven gồm các quận mới thành lập và toàn bộ các huyện ngoại thành. Đà Nẵng, vùng ven gồm các phường được thành lập mới từ sau khi trở thành TPTW, huyện Hoà Vang và khu vực Điện Bàn (tỉnh Quảng Nam). Cần Thơ, vùng ven đô nằm trong giới nội thành, thuộc các phường được thành lập mới từ sau khi trở thành TPTW.
IX. Bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu
1. Tồn tại
Quá trình thực hiện Đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) cho đồ án QHĐT còn nhiều tồn tại: Chất lượng, hiệu quả của công cụ đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) trong quy hoạch đô thị còn hạn chế. Thiếu khả năng thực hiện theo yêu cầu của Hướng dẫn ĐMC. Hướng dẫn về ĐMC chưa bao quát hết các vấn đề môi trường đô thị hiện nay, đặc biệt là vấn đề ứng phó với BĐKH, phòng chống thiên tai. Nguyên nhân do:
- Nguồn nhân lực cho thực hiện ĐMC còn hạn chế về năng lực;
- Chủ đầu tư chưa nhận thức đúng vai trò ĐMC với mục tiêu phát triển đô thị bền vững;
- Nguồn lực (cả thời gian và tài chính) dành cho thực hiện ĐMC còn hạn chế;
- Năng lực đánh giá thẩm định ĐMC còn hạn chế
- Thiếu năng lực áp dụng các công cụ, phương pháp ĐMC như sử dụng các công cụ định lượng, GIS, mô hình hóa...
Nội dung quy hoạch đô thị hiện nay chưa xem xét thấu đáo và lồng ghép ứng phó BĐKH trong quy hoạch và quản lý đô thị. Nguyên nhân do:
- Ứng phó BĐKH là vấn đề mới, thiếu kinh nghiệm thực tiễn, lý luận chưa được kiểm chứng đầy đủ;
- Thiếu quy định pháp lý yêu cầu lồng ghép ứng phó với BĐKH trong QHĐT;
- Phương pháp lồng ghép ứng phó với BĐKH cũng như rủi ro thiên tai trong quy hoạch và quản lý đô thị thiếu hợp lý và chưa đầy đủ.
2. Định hướng đổi mới
Cải thiện chất lượng, hiệu quả đánh giá môi trường chiến lược trong quy hoạch và quản lý phát triển đô thị
- Đổi mới công tác quản lý giám sát chất lượng ĐMC
Thứ nhất, chất lượng ĐMC trong QHĐT trong nhiều năm gần đây được quản lý giám sát theo tiến trình báo cáo đồ án quy hoạch đô thị qua các cấp quản lý liên quan, kiểm soát, cuối cùng là qua hội đồng thẩm định đồ án quy hoạch đô thị. Chịu trách nhiệm thẩm định nội dung ĐMC là một chuyên gia thẩm định hạ tầng kỹ thuật, nhưng trong nghiên cứu thực hiện ĐMC đối với lập QHĐT, chuyên gia thực hiện không chỉ cần có kiến thức kỹ thuật phân tích đánh giá dự báo tác động, mà còn cần kiến thức về hệ thống quản lý, ra quyết định về các vấn đề môi trường tự nhiên - xã hội phức tạp, đa dạng ở những quy mô địa lý khác nhau (đô thị, tỉnh, vùng tỉnh, quốc gia, khu vực, quốc tế) và hệ thống ra quyết định quản lý phê duyệt và thực hiện quy hoạch đô thị. Do đó, việc quản lý giám sát như hiện nay là chưa thể đảm bảo, chất lượng ĐMC khá khác nhau giữa các QHĐT và nhìn chung còn rất hạn chế.
Thứ hai, trong bối cảnh Luật Quy hoạch có hiệu lực và đổi mới công tác quy hoạch đô thị theo hướng tích hợp, quy hoạch chiến lược thì quy trình và nội dung ĐMC trong QHĐT sẽ phải thay đổi theo đảm bảo bao trùm nội dung đánh giá hiện trạng xu hướng diễn biến các vấn đề môi trường khu vực quy hoạch cũng như tác động đến môi trường và năng lực thích ứng/giảm nhẹ rủi ro, tác động liên quan BĐKH của các định hướng quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, các quy hoạch không gian/sử dụng đất và các hợp phần quy hoạch hạ tầng kỹ thuật đô thị...
Từ những lý do trên cần thiết phải đổi mới công tác quản lý giám sát chất lượng đánh giá môi trường chiến lược trong QHĐT. Trước mắt, hội đồng thẩm định đồ án quy hoạch đô thị cần có một cán bộ chuyên trách phản biện nội dung ĐMC trong đồ án quy hoạch đô thị. Đồng thời, cần nghiên cứu đề xuất mô hình, quy trình, bộ tiêu chí/chỉ số, và phương pháp kiểm soát chất lượng, hiệu quả của ĐMC trong QHĐT phù hợp với hệ thống ra quyết định phê duyệt quy hoạch và quản lý thực hiện quy hoạch đô thị tại Việt Nam thời gian tới. Kết quả của nghiên cứu sẽ là cơ sở cho đề xuất đổi mới công tác quản lý giám sát chất lượng đánh giá môi trường chiến lược về lâu dài, đảm bảo tính khách quan minh bạch của nghiên cứu ĐMC, nâng cao chất lượng, hiệu quả ĐMC.
- Đảm bảo điều kiện thuận lợi cho thực hiện ĐMC
Thực hiện ĐMC trong QHĐT ở Việt Nam hiện nay gặp phải nhiều rào cản, đáng kể là thiếu nguồn nhân lực có trình độ và kinh nghiệm cao trong nghiên cứu dự báo tác động; thiếu dữ liệu và dữ liệu có độ tin cậy thấp; nguồn lực tài chính hạn chế; áp lực về thời gian để đảm bảo đáp ứng quá trình ra quyết định; nhận thức hạn chế của các bên liên quan (đặc biệt chủ đầu tư, chủ nhiệm đồ án quy hoạch) về vai trò của ĐMC đối với quy hoạch đô thị bền vững. Vì vậy, cần thiết phải loại bỏ, hoặc giảm thiểu tối đa các rào cản này mới có thể thực hiện tốt ĐMC. Do đó, yêu cầu đặt ra là:
- Đảm bảo nguồn nhân lực cho thực hiện ĐMC để nó thực hiện được chức năng phản biện, nâng cao chất lượng đồ án quy hoạch vì mục tiêu bảo vệ môi trường, phát triển bền vững đô thị. Nghĩa là yêu cầu nhóm chuyên gia cần thiết cho thực hiện ĐMC phải am hiểu sâu rộng về các khía cạnh môi trường phức tạp bao gồm môi trường tự nhiên - lý hóa, môi trường sinh thái, môi trường xã hội, kinh tế môi trường và ứng phó biến đổi khí hậu;
- Đảm bảo có đủ dữ liệu và dữ liệu có độ tin cậy cao cho công tác đánh giá tổng hợp, toàn diện hiện trạng, xu thế diễn biến môi trường trong trường hợp không có quy hoạch và quy hoạch theo các phương án khác nhau;
- Đảm bảo đủ nguồn lực tài chính chi trả cho mua phần mềm dự báo tác động khi cần thiết và chi trả thù lao xứng đáng cho chuyên gia có trình độ cao và giàu kinh nghiệm;
- Đảm bảo thời gian cho phép tích hợp, lồng ghép ĐMC trong suốt quá trình quy hoạch đô thị theo phương pháp luận quy hoạch đổi mới - quy hoạch tích hợp, quy hoạch cấu trúc chiến lược.
- Đảm bảo thống nhất về nhận thức vai trò của ĐMC đối với quy hoạch đô thị bền vững giữa các bên liên quan đến quy hoạch và quản lý phát triển đô thị.
- Sửa đổi văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến ĐMC
Trong bối cảnh Luật quy hoạch có hiệu lực, Luật quản lý phát triển đô thị sẽ được ban hành và định hướng đổi mới công tác lập QHĐT trong thời gian tới, việc sửa đổi văn bản quy phạm pháp luật liên quan đánh giá môi trường chiến lược trong QHĐT là yêu cầu cấp thiết. Việc sửa đổi văn bản quy phạm pháp luật liên quan ĐMC trong QHĐT phải hướng đến đáp ứng các yêu cầu đổi mới công tác quản lý giám sát chất lượng đánh giá môi trường chiến lược như mục a và đáp ứng yêu cầu đảm bảo điều kiện thuận lợi cho thực hiện đánh giá môi trường chiến lược như mục b đã đề cập trên đây.
- Cải thiện chất lượng, hiệu quả ĐMC trong quy hoạch và quản lý phát triển đô thị
Tạo điều kiện cho việc thu thập đầy đủ dữ liệu và dữ liệu có độ tin cậy cao. Giảm chi phí đối với việc thu thập dữ liệu môi trường thứ cấp bằng quy định về công khai, chia sẻ thông tin môi trường có được từ Ngân sách nhà nước (số liệu quan trắc môi trường quốc gia, địa phương; báo cáo hiện trạng môi trường quốc gia, địa phương, ngành; báo cáo nghiên cứu, đánh giá về môi trường, dịch vụ hệ sinh thái, ứng phó BĐKH...) trên mạng internet giữa các cấp, các ngành.
Giảm áp lực thời gian cho thực hiện ĐMC bằng cách quy định cụ thể, chặt chẽ về thời gian tối thiểu - tối đa cho từng bước lồng ghép ĐMC với QHĐT qua các bước triển khai ĐMC và triển khai lập QHĐT.
Quy định mức chi phí ĐMC tối thiểu, tối đa và dựa theo nhu cầu thực tế của từng đồ án quy hoạch đô thị (phụ thuộc dữ liệu cần có, phần mềm dự báo tác động cần mua, chuyên gia cần huy động). Định mức chi phí cho việc thu thập các loại dữ liệu sơ cấp cần khảo sát, điều tra xã hội học bổ sung (vấn đề môi trường xã hội, dịch vụ hệ sinh thái đô thị).
Thực hiện nghiên cứu đề xuất hệ phương pháp áp dụng thuận lợi, khả thi trong nghiên cứu ĐMC đối với QHĐT trong bối cảnh Việt Nam hiện tại và tương lai. Trên cơ sở đó, xây dựng sổ tay hướng dẫn thực hiện ĐMC trong QHĐT.
Quy định về tham vấn cộng đồng đối với nội dung ĐMC được thực hiện song hành cùng với tham vấn cộng đồng đối với đồ án quy hoạch đô thị. Đặc biệt chú trọng tham vấn đối tượng là các tổ chức khoa học có chuyên môn sâu về đánh giá môi trường và về QHĐT.
Tăng cường năng lực cho các bên liên quan đến chất lượng ĐMC, đặc biệt là đội ngũ làm ĐMC trong QHĐT và cán bộ phản biện, thẩm định nội dung ĐMC.
Quy định trách nhiệm giải trình của chủ nhiệm đồ án quy hoạch, chủ đầu tư và người phê duyệt về các vấn đề môi trường có nguyên nhân từ QHĐT.
Quy định bắt buộc có thành viên chuyên trách phản biện nội dung ĐMC trong hội đồng thẩm định QHĐT. Thành viên phản biện ĐMC phải có kiến thức sâu rộng về các vấn đề môi trường phức tạp, đa dạng (môi trường tự nhiên - hóa lý, môi trường sinh thái, môi trường xã hội, kinh tế môi trường, biến đổi khí hậu), và có ít nhất 10 năm kinh nghiệm làm việc trong lĩnh vực quy hoạch và phát triển đô thị.
Thể chế minh bạch hơn về quy trình thực hiện ĐMC gắn với trách nhiệm cho mỗi chủ thể liên quan đến thực hiện ĐMC trong QHĐT (Tư vấn lập quy hoạch đô thị, Chủ đầu tư, Hội đồng thẩm định, Người phê duyệt) cũng như cho việc theo dõi, giám sát, đánh giá hiệu quả ĐMC trong QHĐT và quản lý phát triển đô thị.
Nâng cao khả năng thích ứng BĐKH của đô thị
- Đổi mới quan điểm ứng phó với BĐKH
Ứng phó BĐKH với BĐKH ở Việt Nam được tiếp cận theo các quan điểm thể hiện rõ trong Chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu. Cụ thể, ứng phó BĐKH tiến hành đồng thời các hoạt động thích ứng và giảm nhẹ phát thải khí nhà kính để ứng phó hiệu quả với biến đổi khí hậu. Các giải pháp ứng phó với biến đổi khí hậu phải có tính hệ thống, đồng bộ, liên ngành, liên vùng, trọng tâm, trọng điểm, phù hợp với từng giai đoạn; dựa trên cơ sở khoa học kết hợp kinh nghiệm quốc tế với kinh nghiệm truyền thống và kiến thức bản địa; tính đến hiệu quả kinh tế - xã hội và các yếu tố rủi ro, bất định của biến đổi khí hậu.
- Đổi mới cách tiếp cận trong ứng phó với BĐKH
Việc tiếp cận thích ứng với BĐKH trong QHĐT cần thực hiện kết hợp theo các hướng sau đây theo các cấp độ khác nhau:
- Ứng phó: Nước biển dâng cao, mực nước ở các cửa sông và các dòng sông ở vùng đồng bằng cũng tăng lên, kết hợp với triều cường, sóng biển cao hơn, bão lụt mạnh hơn, cho nên cần phải củng cố và phát triển hệ thống đê điều để thích ứng với BĐKH.
- Thích nghi: Đây là giải pháp quan trọng nhất, kinh tế nhất và có tính phổ biến nhất. Muốn thích nghi với BĐKH thì trước tiên phải nghiên cứu xây dựng các kịch bản và tác động của BĐKH đối với từng vùng khí hậu. Từ đó mới có thể xác định đúng các giải pháp cố thủ và thích nghi với BĐKH.
- Giải pháp nâng cao khả năng thích ứng BĐKH của đô thị
BĐKH là một nội dung mới trong QHĐT và các cơ chế để lồng ghép BĐKH trong QHĐT còn khá mới mẻ. Lồng ghép BĐKH cần được xem xét trong công tác lập quy hoạch đô thị trước khi ra quyết định đầu tư phát triển đô thị. Quy hoạch đô thị thích ứng sẽ giúp các thành phố duy trì khả năng cạnh tranh. Nâng cao khả năng thích ứng với BĐKH không chỉ đầu tư cho thích ứng và giảm thiểu mà còn mang đến nhiều cơ hội phát triển hơn cho đô thị.
Tuy nhiên, thích ứng với BĐKH không thể chỉ được giải quyết thông qua quy hoạch và kiểm soát phát triển đô thị. Nhiều giải pháp trong các lĩnh vực khác liên quan đến thiết kế, vận hành, bảo trì CSHT đô thị, hoạt động và bảo dưỡng hệ thống giao thông, chăm sóc sức khỏe cộng đồng và quản lý thiên tai, tất cả sẽ đóng một vai trò quan trọng cho sự thành công của thích ứng với BĐKH. Ngoài ra, khu vực tư nhân có vai trò quan trọng trong việc thay đổi thiết kế và tiến hành xây dựng, cũng như quản lý rủi ro có thể thích ứng với BĐKH nhằm tránh chi phí cao về kinh tế của những rủi ro BĐKH. Vì vậy để nâng cao khả năng thích ứng BĐKH của đô thị cần thực hiện các giải pháp sau:
X. Huy động nguồn lực tài chính cho phát triển đô thị
1. Tồn tại
Thực tế ở Việt Nam hiện nay cho thấy quá trình phát triển đô thị đang chưa đáp ứng được các nhu cầu để đảm bảo chất lượng cuộc sống của dân cư đô thị. Một mặt, quá trình đô thị hoá diễn ra rất nhanh chóng ở Việt Nam đã đặt ra nhu cầu về nguồn lực nhằm phát triển các hạ tầng cơ sở ‘khung’. Mặt khác, phát triển đô thị lại bị hạn chế bởi khuôn khổ pháp lý liên quan tới công cụ và cách thức thu hút nguồn lực, thẩm quyền và khả năng vay để tài trợ phát triển đô thị cũng như cơ chế, chế tài đảm bảo việc vay nợ để tài trợ vừa hiệu quả vừa nằm trong giới hạn an toàn. Kết quả là, việc phát triển đô thị hiện nay mang tính chất manh mún, ‘mạnh ai nấy làm’, chưa có tính hệ thống và liên kết vùng cao, nguồn lực tài trợ cho phát triển đô thị còn chưa đáp ứng được nhu cầu và tính hiệu quả của việc sử dụng các nguồn tài trợ này còn thấp.
2. Định hướng đổi mới
Xây dựng các công cụ tài chính đô thị
1) Quỹ Phát triển Địa phương (MDF)
Quỹ phát triển địa phương là một công cụ tài chính đô thị được áp dụng tại nhiều quốc gia trên thế giới (Tuy-Ni-Di, Colombia, CH Séc, Ấn Độ…). Trong mô hình này, một chính quyền địa phương nộp hồ sơ xin vay từ một ngân hàng thương mại, và ngân hàng sẽ tiến hành thẩm định khoản vay dựa trên hướng dẫn của MDF và chuẩn mực của ngành ngân hàng.
Mô hình MDF phù hợp với bối cảnh thực tiễn về khung pháp lý và thực tiễn tại Việt Nam, mang lại lợi thế nhiều mặt. Mô hình này đề cập đến những nhu cầu và thiếu hụt trong cơ sở hạ tầng địa phương, và hỗ trợ xây dựng thể chế và củng cố các cấp chính quyền địa phương, đặc biệt trong lập kế hoạch và tiến hành đầu tư.
2) Trái phiếu địa phương
Bước đầu tiên trong phát triển thị trường trái phiếu địa phương ở Việt Nam bao gồm việc cải thiện khung quy định chung. Quy định của nhà nước về trái phiếu địa phương cần được sửa đổi, nhằm đơn giản hóa quy trình thẩm định, hiện đòi hỏi Bộ Tài chính phê duyệt đối với toàn bộ kế hoạch huy động vốn của chính quyền địa phương. Điều này sẽ làm tăng tính độc lập và trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương là cơ quan sẽ phát hành trái phiếu địa phương của chính mình, và nếu được thiết kế phù hợp, điều này sẽ không làm giảm mức độ giám sát của chính quyền trung ương đối với khía cạnh này của tài chính chính quyền địa phương.
3). Đổi đất lấy hạ tầng
Đổi đất lấy hạ tầng đã được áp dụng tại Việt Nam. Có nhiều ví dụ thành công tại Đà Nẵng. “Đổi đất lấy hạ tầng” được sử dụng rộng rãi như một phương thức đầu tư cho cơ sở hạ tầng ở tất cả các tỉnh thành, đặc biệt là những thành phố lớn của Việt Nam. Phương thức này thường được thực hiện trên cơ sở thỏa thuận giữa Chính phủ và tư nhân. Nói một cách ngắn gọn, Chính phủ đổi một phần đất nhất định để nhận được cơ sở hạ tầng mà tư nhân đầu tư, xây dựng dưới dạng hợp đồng. Ở mức cao nhất, phương thức này đóng góp tới 30% kinh phí đầu tư xây dựng cơ bản của địa phương cho đầu tư công trình hạ tầng cụ thể. Mặc dù chưa có thông tin chính xác về số vốn Việt Nam đã huy động được trên thực tế theo phương thức này, nhưng có lẽ mô hình cũng đã thành công vì một số công trình cơ sở hạ tầng đã được đầu tư theo cách này.
4). Các Đơn vị Bảo đảm Tín dụng
Một vài quốc gia đã thành lập các định chế bảo lãnh tín dụng địa phương (Cơ quan/Quỹ Bảo lãnh) để huy động các khoản vay thương mại cho tài chính cơ sở hạ tầng địa phương. Mục đích bảo đảm tín dụng của các đơn vị này là giảm thiểu rủi ro tín dụng và thanh khoản, là loại rủi ro phổ biến đối với bên vay chính quyền địa phương. Cơ cấu sở hữu có thể là sở hữu nhà nước hoặc cổ phần nhà nước - tư nhân. Các tổ chức này được sử dụng rộng rãi tại Hoa Kỳ trước khủng hoảng tài chính.
5. Tài chính đô thị thông qua hợp tác công - tư ở cấp địa phương
Trong bối cảnh đó, tài chính tư nhân, chủ yếu thông qua quan hệ đối tác công tư (PPP), đã trở thành một kênh quan trọng để phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam mặc dù sự xuất hiện của tài chính tư nhân và PPP ở Việt Nam tương đối chậm so với dự kiến.
Từ năm 2000 đến năm 2016, Việt Nam đã thu hút khoảng 12,85 tỷ đô la từ đầu tư tư nhân vào 76 dự án cơ sở hạ tầng, chủ yếu bằng điện (61% trong tổng số 7,83 tỷ đô la) và CNTT (16% trong tổng số 2,02 tỷ đô la). Đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng tại Việt Nam đã tăng từ 3,3 tỷ đô la trong giai đoạn 2000 - 2005 lên 4,4 tỷ đô la và 5,2 tỷ đô la trong giai đoạn 2006 - 2010 và 2011 - 2016.
Để có thể thành công trong việc nhân rộng việc áp dụng các công cụ tài chính đô thị góp phần vào phát triển đô thị địa phương ở Việt Nam, cần lưu ý những khía cạnh sau:
- Hoàn thiện khung pháp lý
- Tăng cường năng lực quản lý tài chính
Khuôn khổ pháp lý liên quan tới tài chính và khả năng huy động tài chính cấp địa phương ở Việt Nam hiện nay đã trao quyền nhiều hơn so với trước đây cho các chính quyền đô thị được huy động nguồn lực này vào quá trình phát triển đô thị. Mặt khác, kinh nghiệm quốc tế cho thấy các công cụ phổ biến trong huy động tài chính đô thị được thực hiện thành công gồm có: Quỹ phát triển địa phương (MDF), trái phiếu địa phương, quỹ bảo đảm tín dụng, ‘đổi đất lấy hạ tầng’, hợp tác công - tư. Tuy vậy, thực tế tại Việt Nam cho thấy để các công cụ tài chính đô thị này có thể thành công, cần nâng cao năng lực của chính quyền đô thị trong việc kiểm soát nợ vay, việc sử dụng nguồn lực tài chính cần ở cấp độ lớn hơn và việc điều chỉnh khung pháp lý phải phù hợp hơn… khi các công cụ tài chính này được áp dụng phổ biến tại các địa phương.
XI. Công tác đào tạo ngành quy hoạch đô thị
1. Tồn tại
Trong các nguyên nhân hạn chế chất lượng công tác quy hoạch đô thị nước ta, thì yếu tố con người, trong đó công tác đào tạo nhân lực phải kể đến đầu tiên. Nội dung và phương pháp đào tạo truyền thống đã không cung cấp đủ và kịp thời các kỹ năng và kiến thức cần thiết cho các kiến trúc sư, kiến trúc sư quy hoạch để bắt kịp với tốc độ phát triển đô thị nhanh chóng và các thay đổi căn bản của công tác quy hoạch trong bối cảnh kinh tế thị trường, trong đó vai trò của đầu tư tư nhân và đầu tư nước ngoài ngày càng trở nên quan trọng trong phát triển đô thị và là những nhà tuyển dụng nhân sự chính thay thế khối các cơ quan nhà nước như trước đây.
Trong bối cảnh công tác quy hoạch đô thị tại nước ta đã có nhiều chuyển biến theo hướng tăng cường hội nhập, công tác đào tạo kiến trúc sư, kiến trúc sư quy hoạch tại các trường đại học dường như vẫn được tiến hành theo các phương pháp và giáo trình truyển thống mà chưa tiếp cận với nhu cầu của thị trưởng tuyển dụng nhân sự. Hệ quả của vấn đề này là các kiến trúc sư, kiến trúc sư quy hoạch, kỹ sư quản lý đô thị dù tốt nghiệp đại học nhưng chưa được trang bị đầy đủ các kiến thức thực tiễn, đặc biệt là các kỹ năng làm việc và quy trình, các bước triển khai đồ án quy hoạch trên thực tế. Các đơn vị tuyển dụng phải mất thêm nhiều thời gian để tiến hành đào tạo lại mới có thể sử dụng hiệu quả. Mặt khác, hiện tại, các số liệu thống kê về hiệu quả đào tạo kiến trúc sư quy hoạch cũng không được nghiên cứu bài bản, chủ yếu là do các nhà sử dụng nhân sự việc làm tự đánh giá. Bên cạnh đó cũng không có hướng dẫn nào cho các nhà tuyển dụng về cách xác định các chỉ số phù hợp để sử dụng trong yêu cầu công việc.
Những thách thức cơ bản được nêu trên chính là những vấn đề cần phải có các giải pháp khắc phục, nhằm đáp ứng quá trình phát triển và hội nhập quốc tế, đảm bảo phát triển bền vững trong công tác xây dựng đô thị và nông thôn. Việc lồng ghép mang tính thực tiễn trong công tác lập quy hoạch đô thị sẽ mang lại tính hiệu quả của hệ thống từ trường học đến trường nghề, điều chỉnh bổ sung kiến thức cho từng kiến trúc sư, kỹ sư tương lai và tiếp cận đào tạo trên nhiều phương diện.
2. Định hướng đổi mới
- Đổi mới Chương trình đào tạo KTS quy hoạch theo hướng tiếp cận với nhu cầu tuyển dụng của thị trường lao động.
- Từng bước chuẩn hóa KTS quy hoạch tốt nghiệp theo mức tiệm cận với mức tiêu chuẩn chung của khu vực và trên thế giới.
- Đa dạng hóa sản phẩm đào tạo ngành quy hoạch theo nhiều hình thức và cấp độ chuyên sâu để đáp ứng nhu cầu đào tạo của thị trường: Xây dựng Chương trình đào tạo chuyên sâu Quy hoạch gia (urban planner); đào tạo cử nhân quy hoạch đô thị; Họa viên…
- Tăng cường hợp tác quốc tế trong đào tạo: liên danh, liên kết trong đào tạo với các cơ sở đào tạo nước ngoài.
XII. Kết luận:
Quy trình và phương pháp luận QHĐT và quản lý PTĐT ở nước ta hiện nay đã bộc lộ nhiều hạn chế cơ bản và tỏ ra khó thích nghi với nền kinh tế thị trường định hướng XHCN. Yêu cầu phải đổi mới ngày càng đặt ra cấp thiết không những nhằm tháo gỡ các cản trở hiện tại của công tác quy hoạch và quản lý phát triển mà còn để tạo dựng một cấu trúc quy hoạch và quản lý phát triển đô thị mới phù hợp với cấu trúc nền kinh tế-xã hội của toàn đất nước với các yếu tố linh hoạt và thích ứng phải được đặt ra hàng đầu nhằm tiếp cận nhanh nhạy nhất với thị trường, thu hút tối đa các nguồn lực đầu tư cho đô thị, trong đó các nguồn lực đến từ khối doanh nghiệp và đầu tư nước ngoài đang đóng vai trò động lực mới ngày một quan trọng.
Việc đổi mới cần theo quy trình và các bước tiến hành cần bài bản từ đổi mới về nội dung, phương pháp cho đến cơ chế chính sách. Tuy nhiên, trong khi chờ tiến hành các bước đi đồng bộ, thì cần ưu tiên giải quyết một số vấn đề bức thiết, thực tế nhất hiện nay của công tác quy hoạch và quản lý phát triển đô thị như đã nêu trên là việc làm cần thiết nhằm tạo ra các chuyển biến tích cực.
Định hướng đổi mới phương pháp luận lập và quản lý QHĐT cần tập trung vào việc cải tiến quy trình, nội dung và phương pháp lập quy hoạch đô thị; xây dựng các công cụ quản lý phát triển đô thị hiệu quả; ứng dụng các công cụ hỗ trợ cho công tác quy hoạch và quản lý đô thị; nâng cao năng lực nguồn nhân lực. Bên cạnh đó cần từng bước đổi mới về thể chế quy hoạch theo hướng tăng quyền chủ động cho chính quyền địa phương, giảm bớt các thủ tục hành chính trong công tác quy hoạch và đầu tư, xây dựng chế tài để quản lý hiệu quả công tác triển khai phát triển đô thị đúng theo quy hoạch./.
info@viup.vn 
Tel : 04 22210888
Số 10 Hoa Lư, Hai Bà Trưng, Hà Nội
© 2015 VIUP Corporation. All rights reserved.
