ThS. Vũ Tuấn Vinh
Viện Quy hoạch Đô thị và nông thôn Quốc gia
Hiện nay, tại Việt Nam, việc quản lý sử dụng đất đô thị còn nhiều bất cập cả ở các khu vực nội đô và khu vực ven đô. Tại các đô thị lớn vấn đề quản lý sử dụng đất càng phức tạp, nguyên nhân là từ việc chưa có một hành lang pháp lý thống nhất cho việc quản lý sử dụng đất trong đô thị, đặc biệt là giữa ngành tài nguyên môi trường và ngành xây dựng. Bên cạnh đó là sự khác biệt trong cách hiểu, cách vận dụng các chỉ tiêu đất đô thị giữa các ngành, địa phương, hơn nữa còn là việc phân định các loại hình đất chưa rõ ràng đặc biệt là vấn đề đất hỗn hợp. Ngoài ra, việc xây dựng hệ thống hồ sơ, tài liệu phục vụ việc quản lý trên các hệ bản đồ khác nhau của các ngành cũng là một cản trở lớn cho công tác quản lý. Chính vì vậy cần phải có sự tích hợp hai hệ thống quy hoạch sử dụng đất đô thị vào trong cùng một hành lang pháp lý.
1. Bất cập từ hệ thống văn bản pháp quy
Hiện nay, công tác quản lý sử dụng đất trong khu vực đô thị đang phải tuân theo hai hệ thống luật khác nhau là Luật Đất đai và Luật Quy hoạch đô thị. Theo Luật Đất đai, đất đai đô thị được quản lý như một loại tài nguyên gắn với tính sở hữu và các quyền sử dụng được quy định cho từng loại đất. Trong khi với đặc điểm của đô thị, đất đai đô thị phải gắn với hiệu quả kinh tế của việc sử dụng đất và cả không gian trên mặt đất, không gian dưới mặt đất. Quản lý đất đai đô thị phải là quản lý và kinh doanh tài sản đất bao gồm mặt đất, không gian trên mặt đất và không gian dưới mặt đất, đất đai đô thị phải là một nguồn lực cho việc phát triển kinh tế - xã hội đô thị. Các nội dung này đều đã được đề cập trong Luật Quy hoạch đô thị thông qua sản phẩm cụ thể nhất là nội dung quy hoạch sử dụng đất trong đồ án quy hoạch đô thị.
Cũng theo các quy định của Luật Đất đai, đất đai được quản lý trên cơ sở khái niệm đất nông nghiệp, trong khi việc đô thị hóa ở Việt Nam diễn ra rất nhanh, quá trình chuyển hóa từ đất nông nghiệp sang trở thành đất phát triển đô thị là một xu thế chung không thể cưỡng lại được, cần phải hình thành một hệ thống khái niệm về các loại đất đô thị để tạo cơ sở pháp lý cho việc quản lý phát triển đô thị một cách thống nhất trong hệ thống các văn bản pháp quy. Như vậy toàn bộ hệ thống đất phi nông nghiệp có thể được chuyển đổi thành một khái niệm khác, ví dụ như đất xây dựng trong đó bao gồm: đất đô thị, đất xây dựng nông thôn, đất công nghiệp, dịch vụ, đất kết cấu hạ tầng…
Chức năng sử dụng đất hiện nay, đặc biệt trong đô thị cũng không phải là cố định mà luôn thay đổi để đảm bảo đạt được lợi ích kinh tế - xã hội cao nhất. Bên cạnh đó chức năng sử dụng đất cũng không còn mang tính đơn nhất mà có sự giao thoa các chức năng, tạo ra khái niệm đất hỗn hợp nhằm đạt được hiệu quả cao nhất về sử dụng mà không gây ra các tác động xấu trong bản thân việc tích hợp các chức năng sử dụng đất trong một lô, thửa cũng như cho cả khu vực. Tuy nhiên hiện nay khái niệm về đất hỗn hợp còn chưa rõ ràng và còn tạo ra nhiều kẽ hở trong công tác quản lý phát triển đô thị, dẫn đến các hậu quả về môi trường cũng như các vấn đề đô thị khác (ùn tắc, an toàn đô thị, quá tải hạ tầng…), trong khi đó lại vẫn có sự cứng nhắc trong công tác quản lý đô thị, không tạo ra sự linh hoạt trong việc chuyển đổi mục đích, chức năng sử dụng đất.
2. Bất cập trong hệ thống chỉ tiêu đất đô thị
Các chỉ tiêu sử dụng đất là một thông số chính được sử dụng trong việc quản lý lập, thẩm định, phê duyệt đồ án quy hoạch cũng như quản lý phát triển đô thị theo đồ án quy hoạch được duyệt. Các chỉ tiêu sử dụng đất có thể kể đến như: Đất xây dựng đô thị; Đất dân dụng; Đất đơn vị ở; Đất ở hay các chỉ tiêu về Đất cây xanh; Đất công trình công cộng, dịch vụ; Đất giao thông…
Ví dụ như, trong việc phân loại đô thị theo nghị quyết 1210/2016/NQ-UBTVQH13, các chỉ tiêu sử dụng đất được sử dụng là:
- Đất xây dựng đô thị (đối với các thành phố, thị xã) và đất xây dựng (đối với thị trấn) dùng để xác định chỉ tiêu về mật độ dân số.
- Đất dân dụng, đất xây dựng các công trình dịch vụ, công cộng cấp đô thị, đất xây dựng các công trình dịch vụ, công cộng cấp đơn vị ở, đất cây xanh toàn đô thị, đất cây xanh công cộng khu vực nội thành, nội thị, đất công trình giáo dục mầm non và phổ thông cơ sở.
Trong quy hoạch đô thị, các chỉ tiêu sử dụng đất cũng được khống chế trong Quy chuẩn xây dựng Việt Nam về Quy hoạch xây dựng (QCXDVN 01:2008) gồm các chỉ tiêu sau:
- Đất đơn vị ở tối thiểu là 8m2/người và đất đơn vị ở trung bình toàn đô thị không lớn hơn 50m2/người. Tuy nhiên trước đây trong Bộ Quy chuẩn xây dựng ban hành giai đoạn 1997-1998 các chỉ tiêu đất đơn vị ở được quy định chi tiết theo cấp loại đô thị và quy định cụ thể cho từng loại đất thành phần (đất xây dựng nhà ở; đất cây xanh; đất công trình công cộng; đất sân, đường giao thông…)
- Đất cây xanh sử dụng công cộng ngoài đơn vị ở trong các đô thị tối thiểu từ 4-7m2/người tùy thuộc loại đô thị. Đô thị được phân loại càng cao thì có chỉ tiêu tối thiểu càng lớn và ngược lại. VD: đô thị đặc biệt tối thiểu là 7m2/người, trong khi đô thị loại V tối thiểu là 4m2/người. Đất cây xanh sử dụng công cộng trong đơn vị ở tối thiểu là 2m2/người, trong đó cây xanh sử dụng công cộng trong nhóm ở tối thiểu là 1m2/người.
- Đất công trình giáo dục mầm non và phổ thông cơ sở tối thiểu là 2,7m2/người.
Trong quy chuẩn hiện nay không có khống chế về đất dân dụng, đất xây dựng đô thị…, mặc dù trước đây các chỉ tiêu về đất dân dụng đã tồn tại trong Bộ Quy chuẩn xây dựng ban hành giai đoạn 1997-1998, theo đó các chỉ tiêu được khống chế theo cấp loại đô thị và có chi tiết cho từng loại đất thành phần (đất ở; đất cây xanh; đất công trình công cộng; đất giao thông).
Trong thực tiễn lập, thẩm định, phê duyệt đồ án quy hoạch cũng như quản lý phát triển đô thị theo đồ án quy hoạch được duyệt có các vấn đề tồn tại liên quan đến các chỉ tiêu sử dụng đất như sau:
- Yêu cầu chưa thống nhất về các chỉ tiêu sử dụng đất cho các mục đích quản lý khác nhau: giữa việc quản lý lập quy hoạch và quản lý phát triển đô thị, giữa quy hoạch đô thị và phân loại đô thị…
- Việc hiểu một số khái niệm để xác định các chỉ tiêu sử dụng đất chưa thống nhất trong quá trình quản lý của ngành, liên ngành hoăc còn có sự chồng chéo (khái niệm đất xây dựng nhà ở, đất ở, đất đơn vị ở, đất khu ở…).
- Một số khái niệm chưa có định nghĩa rõ ràng (đất xây dựng, đất xây dựng đô thị, đất cây xanh và đất cây xanh sử dụng công cộng…)
- Một số khái niệm mặc dù chỉ có phạm vi áp dụng hạn chế ở một số cấp độ quy hoạch, tuy nhiên chưa có quy định cụ thể về phạm vi áp dụng nên dẫn đến việc tham chiếu, áp dụng sai: như khái niệm về đất đơn vị ở trung bình toàn đô thị…
- Bên cạnh đó là sự liên quan mật thiết giữa các chỉ tiêu sử dụng đất với mục đích sử dụng đất (ở, thương mại, dịch vụ, văn phòng… hay hỗn hợp nhiều mục đích sử dụng đất) cũng như cách thức quản lý không gian của khu đất (hệ số sử dụng đất, mật độ xây dựng, tầng cao – chiều cao xây dựng…)
Như vậy cần phải có sự hệ thống hóa lại các khái niệm về chỉ tiêu sử dụng đất phục vụ chung cho các ngành trong việc quản lý phát triển đô thị cũng như quản lý việc lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch đô thị.
3. Bất cập trong việc phân loại đất đô thị
Theo Luật Đất đai, quy hoạch sử dụng đất là việc phân bổ và khoanh vùng đất đai theo không gian sử dụng cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường và thích ứng biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu sử dụng của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế - xã hội và đơn vị hành chính trong một khoảng thời gian nhất định. Kỳ quy hoạch sử dụng đất là 10 năm. Quy hoạch sử dụng đất được lập cho cấp quốc gia, cấp tỉnh (tích hợp trong quy hoạch tỉnh), cấp huyện và các loại đất đặc biệt là đất quốc phòng và đất an ninh.
Cũng theo luật Đất đai, việc phân loại đất được căn cứ vào mục đích sử dụng, cụ thể như sau:
(1) Nhóm đất nông nghiệp, gồm: Đất trồng cây hàng năm (đất lúa và đất trồng cây hàng năm khác), Đất trồng cây lâu năm, Đất rừng sản xuất, Đất rừng phòng hộ, Đất rừng đặc dụng, Đất nuôi trồng thủy sản, Đất làm muối, Đất nông nghiệp khác (đất xây dựng nhà kính và các loại nhà khác phục vụ mục đích trồng trọt – kể cả hình thức không trồng trọt trực tiếp trên đất, đất xây dựng chuồng trại chăn nuôi gia súc, gia cầm và các loại động vật khác được pháp luật cho phép, đất trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản cho mục đích học tập, nghiên cứu thí nghiệm, đất ươm tạo cây giống, con giống và đất trồng hoa, cây cảnh).
(2) Nhóm đất phi nông nghiệp, gồm: Đất ở (đất ở tại nông thôn, đất ở tại đô thị) gồm đất xây dựng nhà ở, xây dựng các công trình phục vụ đời sồng, vườn, ao trong cùng một thửa đất thuộc khu dân cư; Đất xây dựng trụ sở cơ quan; Đất sử dụng vào mục đích an ninh, quốc phòng; Đất xây dựng công trình sự nghiệp (đất xây dựng: trụ sở tổ chức sự nghiệp, cơ sở văn hóa, xã hội, y tê, giáo dục và đào tạo, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, ngoại giao và công trình sự nghiệp khác); Đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp (đất khu, cụm công nghiệp, khu chế xuất, khu thương mại, dịch vụ, cơ sở sản xuất phi nông nghiệp, sử dụng cho hoạt động khoáng sản, sản xuất vật liệu xây dựng, làm đồ gốm); Đất sử dụng vào mục đích công cộng (đất giao thông: cảng hàng không, sân bay, cảng đường thủy nội địa, cảng hàng hải, hệ thống đường sắt, đường bộ và công trình giao thông khác; đất thủy lợi; đất có di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh; đất sinh hoạt cộng đồng, khu vui chơi, giải trí công cộng; đất công trình năng lượng; đất công trình bưu chính, viễn thông; đất chợ; đất bãi thải, xử lý chất thải và đất công trình công cộng khác; đất cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng; đất làm nghĩa trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, nhà hỏa táng; Đất sông, ngòi, kênh, rạch, suối và mặt nước chuyên dung; Đất phi nông nghiệp khác (đất làm nhà nghỉ, lán, trại cho người lao động trong cơ sở sản xuất, đất xây dựng kho và chứa nông sản, thuốc bảo vệ thực vật, phân bón, máy móc, công cụ phục vụ cho sản xuất nông nghiệp và đất xây dựng công trình khác của người sử dụng đất không nhằm mục đích kinh doanh mà công trình đó không gắn liền với đất ở).
(3) Nhóm đất chưa sử dụng gồm các loại đất chưa xác định mục đích sử dụng.
Theo luật Quy hoạch đô thị, quy hoạch đô thị phải dự kiến sử dụng đất của đô thị theo từng giai đoạn quy hoạch. Thời hạn quy hoạch đối với quy hoạch chung đô thị từ 10 – 15 năm đến 20 – 25 năm tủy theo cấp loại đô thị.
Cũng theo luật Quy hoạch đô thị, việc phân loại đất cụ thể như sau:
- Đối với quy hoạch xây dựng vùng (vùng liên huyện, vùng huyện): Vùng phát triển đô thị; Vùng phát triển dân cư nông thôn; Vùng nông nghiệp; Vùng lâm nghiệp (rừng đặc dụng, rừng phòng hộ, rừng sản xuất); Vườn quốc gia; Khu bảo tồn thiên nhiên; Khu vực bảo vệ cảnh quan; Khu vực an ninh quốc phòng; Khu vực đầu mối hạ tầng kỹ thuật; Khu kinh tế; Khu công nghệ cao; Khu du lịch; Khu công nghiệp, kho tàng; Khu trung tâm nghiên cứu, đào tạo.
- Đối với quy hoạch đô thị:
(1) Đất dân dụng: Đất ở (Đất đơn vị ở, đất nhóm nhà ở, đất ở liền kề, đất ở chung cư, đất ở hỗn hợp, đất ở biệt thự, đất ở làng xóm); Đất công trình công cộng (đất công cộng đô thị, đất công cộng đơn vị ở); Đất trường học (đất trường phổ thông trung học, trung học cơ sở, tiểu học và mầm non); Đất cây xanh (đất cây xanh đô thị, đất cây xanh đơn vị ở).
(2) Đất ngoài dân dụng: Đất công nghiệp; Đất kho tàng; Đất trung tâm nghiên cứu, đào tạo; Đất cơ quan; Đất trung tâm y tế; Đất du lịch; Đất tôn giáo, di tích; Đất công trình đầu mối hạ tầng kỹ thuật; Đất cây xanh (đất cây xanh chuyên đề, đất trung tâm thể dục thể thao, đất cây xanh cách ly); Đất an ninh quốc phòng; Đất nghĩa trang.
(3) Đất khác: Đất nông nghiệp; Đất lâm nghiệp; Mặt nước.
Như vậy có thể thấy các khái niệm trong nhóm đất tại khu vực đô thị không thống nhất giữa Luật Quy hoạch đô thị và Luật Đất đai, trong khi chưa có một văn bản nào để cho phép quy đổi các khái niệm giữa hai luật này để đảm bảo tính thống nhất, không hiểu sai, không hiểu hai nghĩa trong việc áp dụng văn bản pháp luật đối với các loại đất trong khu vực phát triển đô thị.
4. Bất cập trong việc xây dựng bản đồ quy hoạch sử dụng đất
Theo Luật Đất đai, bản đồ hiện trạng sử dụng đất là bản đồ thể hiện sự phân bố các loại đất tại một thời điểm xác định, được lập theo từng đơn vị hành chính, bản đồ quy hoạch sử dụng đất là bản đồ được lập tại thời điểm đầu kỳ quy hoạch, thể hiện sự phân bổ các loại đất tại thời điểm cuối kỳ của quy hoạch đó. Các bản đồ sử dụng đất được thể hiện trên nền bản đồ địa chính là bản đồ thể hiện các thửa đất và yếu tố địa lý có liên quan, lập theo đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn, được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác nhận. Trong khi đó, theo Quy hoạch đô thị, bản đổ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất được vẽ trên nền bản đồ địa hình.
Đất đai đô thị cho dù có các đặc tính khác với đất đai nông nghiệp, như việc gắn liền với yếu tố không gian hay giá trị sử dụng, tuy nhiên không thể tách rời các đặc điểm cố hữu là tính sở hữu và quyền khai thác, sử dụng. Vì vậy cần phải gắn liền với việc phân định lô, thửa với các ranh giới rõ ràng mà hệ thống bản đồ địa chính đã thể hiện được và việc quy hoạch đô thị, đặc biệt là nội dung về quy hoạch sử dụng đất không thể tách rời hệ thống bản đồ địa chính. Các nội dung trong bản đồ địa hình sẽ là những thông tin bổ sung nhằm gắn kết các giải pháp quy hoạch sử dụng đất với việc quản lý không gian trên mặt đất và cả không gian dưới mặt đất. Điều này là một hạn chế trong Luật Quy hoạch đô thị khi quy định việc sử dụng bản đồ cho công tác quy hoạch là bản đồ đo đạc địa hình, như vậy không những gây ra lãng phí nguồn tài nguyên bản đồ có sẵn là hệ thống bản đồ địa chính mà còn không gắn kết được các giải pháp quy hoạch sử dụng đất và không gian đô thị với thực trạng sử dụng đất gắn với tính sở hữu và quyền sử dụng thực tế của từng lô, thửa đất hiện trạng cũng như dự kiến trong tương lai.
Kiến nghị:
(1) Hiện nay trong cùng phạm vi ranh giới một đô thị có 02 loại tài liệu dùng để quản lý về sử dụng đất bao gồm tài liệu về Quy hoạch sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai quản lý về mục đích sử dụng đất theo từng thửa đất với thời gian quy hoạch không quá 10 năm và tài liệu về Quy hoạch sử dụng đất trong đồ án quy hoạch đô thị theo quy định của Luật Quy hoạch đô thị quản lý sử dụng đất gắn với quản lý về không gian và kết nối hạ tầng chung của đô thị với thời gian quy hoạch từ 10 năm đến 25 năm tùy theo từng cấp loại đô thị. Các quy hoạch này mặc dù có sự tham khảo lẫn nhau tuy nhiên không thể tạo ra sự thống nhất toàn bộ nội dung của cả 02 loại quy hoạch dẫn đến việc quy định chống chéo, không nhất quán. Với đặc điểm của công tác quy hoạch yêu cầu phải có những nghiên cứu có tính dài hạn, vì vậy quy hoạch sử dụng đất trong quy hoạch đô thị sẽ đáp ứng được nhu cầu quản lý của đô thị và việc cụ thể hóa các định hướng sử dụng đất dài hạn sẽ được thông qua các kế hoạch sử dụng đất hàng năm hoặc 05 năm, cần phải tích hợp quy hoạch sử dụng đất theo Luật Đất đai vào trong quy hoạch sử dụng đất trong Luật Quy hoạch đô thị.
(2) Phân loại đất chưa thống nhất giữa 02 luật, mặc dù Luật Đất đai tập trung vào việc quản lý đất nông nghiệp, trong khu Quy hoạch đô thị tập trung vào quản lý đất xây dựng đô thị (là một phần của đất phi nông nghiệp quy định trong luật đất đai). Cần có sự thống nhất về các khái niệm, định nghĩa cũng như tên gọi của các loại đất trong 02 bộ luật này hoặc phân định rõ phạm vi của từng bộ luật. Cần phải thống nhất cách phân loại đất trong 02 bộ luật trong đó phần đất nông nghiệp có thể sử dụng hoàn toàn các quy định của Luật Đất đai, tuy nhiên phần đất phi nông nghiệp đặc biệt là các loại đất liên quan đến dân dụng phải có sự tích hợp từ các loại đất trong hệ thống luật Quy hoạch đô thị.
(3) Bản đồ cho công tác quy hoạch đô thị là bản đồ địa hình, các thông tin về lô thửa thường không được tích hợp vào trong nội dung bản đồ, trong khi đối với việc quy hoạch sử dụng đất phải làm rõ được các định hướng sử dụng đất theo từng lô thửa cũng như việc thay đổi ranh giới các lô thửa đất kèm theo chức năng để có biện pháp quản lý phù hợp. Vì vậy cần xem xét việc tích hợp hoặc sử dụng bản đồ địa chính đề lập bản đồ hiện trạng và quy hoạch sử dụng đất trong quy hoạch đô thị.
Hiện nay Luật Quy hoạch có hiệu lực trong đó vấn đề tích hợp trong công tác quy hoạch đã được đề cập đến nhiều, vấn đề đặt ra là tích hợp như thế nào cho phù hợp với đặc thù của công tác quản lý quy hoạch và phát triển đô thị, đảm bảo tầm nhìn dài hạn của công tác quy hoạch, tính không gian, vật thể của đô thị và sự hài hòa giữa các vấn đề kinh tế - xã hội và tài nguyên môi trường.
Tài liệu tham khảo:
info@viup.vn 
Tel : 04 22210888
Số 10 Hoa Lư, Hai Bà Trưng, Hà Nội
© 2015 VIUP Corporation. All rights reserved.
