Xây dựng cơ sở hạ tầng thích ứng biến đổi khí hậu

Minh Tuấn

Lược dịch từ Báo cáo “Cơ sở hạ tầng thích ứng biến đổi khí hậu (BĐKH)” - OECD, 2018

1. Quy hoạch và thiết kế cơ sở hạ tầng thích ứng BĐKH

Cơ sở hạ tầng có vai trò quan trọng trong các chiến lược quản lý rủi ro và giảm thiểu tác động tiêu cực của BĐKH. Các tác động vật lý của BĐKH như nhiệt độ tăng, lượng mưa thay đổi, các hiện tượng thời tiết cực đoan và nước biển dâng sẽ ảnh hưởng đến tất cả các loại cơ sở hạ tầng.

Đầu tư cho cơ sở hạ tầng có khả năng thích ứng BĐKH có thể hỗ trợ cho việc hoàn thành các mục tiêu của “Thỏa thuận Paris”, thông qua việc tăng cường khả năng thích ứng BĐKH và đảm bảo dòng tài chính phù hợp cho phát triển phát thải thấp và thích ứng với khí hậu. Cơ sở hạ tầng có khả năng thích ứng BĐKH cũng có thể hỗ trợ cho các nỗ lực nhằm đạt được một số mục tiêu của Phát triển bền vững và Khung Hành động toàn cầu Sendai về giảm thiểu rủi ro thiên tai.

Cơ sở hạ tầng thích ứng với BĐKH có khả năng cải thiện độ tin cậy trong cung cấp dịch vụ, gia tăng tuổi thọ tài sản và đảm bảo hiệu quả đầu tư. Các phương pháp tiếp cận dựa vào hệ sinh thái, bao gồm cơ sở hạ tầng tự nhiên, có thể mang lại sự bổ sung hoặc thay thế hiệu quả cho cơ sở hạ tầng truyền thống (hạ tầng xám), ví dụ, phục hồi lưu vực đầu nguồn có thể giúp bảo vệ nguồn nước sinh hoạt và giảm nhu cầu xử lý nước.

 

a) Lợi ích và cơ hội từ cơ sở hạ tầng thích ứng BĐKH

Cơ sở hạ tầng có khả năng thích ứng BĐKH có thể mang lại nhiều lợi ích, tùy thuộc vào các biện pháp đã được thực hiện. Bao gồm:

- Tăng độ tin cậy của cơ sở hạ tầng cung cấp dịch vụ, mang lại các lợi ích lâu dài nhờ giảm tần suất và mức độ nghiêm trọng của các sự cố gây gián đoạn dịch vụ. Bên cạnh đó là những lợi ích trước mắt như giảm nhu cầu đầu tư cho các biện pháp dự phòng (ví dụ: mua máy phát điện).

- Tăng tuổi thọ của tài sản, giảm chi phí sửa chữa và bảo trì - việc chuẩn bị thích ứng với BĐKH ngay từ đầu có thể tránh được nhu cầu trang bị thêm tốn kém và giảm nguy cơ sớm lạc hậu của tài sản.

- Tăng hiệu quả cung cấp dịch vụ - trong một số trường hợp, việc xem xét các tác động của BĐKH có thể làm giảm chi phí cho đơn vị cung cấp dịch vụ so với các phương pháp kinh doanh thông thường, ví dụ như thông qua quản lý tốt hơn tài nguyên thủy điện.

- Mang lại lợi ích chung - một số phương pháp tiếp cận cơ sở hạ tầng thích ứng với BĐKH, đặc biệt là sử dụng cơ sở hạ tầng tự nhiên, có thể cung cấp dịch vụ tương đương với các phương pháp truyền thống đồng thời tạo ra các lợi ích chung như giá trị tiện ích, bảo tồn đa dạng sinh học và giảm thiểu BĐKH.

b) Những thách thức trong việc xây dựng cơ sở hạ tầng thích ứng BĐKH

Có nhiều rào cản đối với việc xây dựng và vận hành cơ sở hạ tầng mới và hiện hữu theo cách thích ứng với BĐKH:

- Thời gian kế hoạch: một số lợi ích của việc tăng cường năng lực thích ứng BĐKH sẽ xảy ra ngoài khoảng thời gian kế hoạch dự kiến của người ra quyết định, trong khi chi phí phát sinh trong ngắn hạn.

- Sự không chắc chắn về tương lai - có những sự không chắc chắn cố hữu trong việc mô hình hóa khí hậu và các yếu tố khác ảnh hưởng đến khả năng thích ứng của cơ sở hạ tầng sẽ phát triển như thế nào trong tương lai. Điều này có nghĩa là cơ sở hạ tầng có khả năng thích ứng với BĐKH cần phải được chuẩn bị cho một loạt các tình huống có thể xảy ra trong tương lai.

- Thông tin và năng lực: nhận thức và thông tin về những rủi ro từ BĐKH chẳng hạn như các dự báo về BĐKH có thể không có sẵn hoặc không đủ để cung cấp thông tin cho các quyết định đầu tư. Thông tin có thể không đủ độ phân giải địa lý phù hợp cho việc lập quy hoạch hạ tầng. BĐKH rất phức tạp và có thể cần có thêm năng lực để hỗ trợ việc ra quyết định trong điều kiện không chắc chắn.

- Sự không đồng bộ về chính sách - các quy định pháp luật và khung chính sách (ví dụ chính sách quản lý mua sắm) có thể vô tình làm sai lệch các biện pháp khuyến khích và ngăn cản việc sử dụng các giải pháp đổi mới và dựa trên hệ sinh thái.

- Ảnh hưởng ngoại biên: các lợi ích tiềm năng, chẳng hạn như giá trị tiện nghi của cơ sở hạ tầng dựa vào thiên nhiên, có thể không mang lại doanh thu cho các doanh nghiệp vận hành cơ sở hạ tầng.

Do đó, cần có phản ứng chính sách phối hợp để giải quyết những rào cản nói trên, bao gồm sự hợp tác giữa khu vực công, chủ sở hữu và doanh nghiệp vận hành cơ sở hạ tầng, hiệp hội nghề nghiệp và các nhà đầu tư.

3. Tạo môi trường thuận lợi cho phát triển cơ sở hạ tầng thích ứng BĐKH

Những người ra quyết định cần tiếp cận nguồn thông tin, dữ liệu đầy đủ, chất lượng cao và năng lực điều chỉnh quy hoạch thích ứng với BĐKH. Việc tiếp cận thông tin cần kết hợp với việc phát triển năng lực kỹ thuật và thể chế để quản lý các rủi ro liên quan đến khí hậu.

- Các công cụ để lồng ghép thích ứng và khuyến khích đầu tư vào cơ sở hạ tầng thích ứng BĐKH bao gồm:

+ Khung quy hoạch không gian, bao gồm bản đồ các khu vực dễ bị tổn thương, để cải thiện việc quản lý rủi ro khí hậu, giảm thiểu tính dễ bị tổn thương và ngăn chặn việc xây dựng cơ sở hạ tầng mới ở các khu vực dễ bị ảnh hưởng;

+ Các dự án cơ sở hạ tầng và đánh giá chính sách, bao gồm Đánh giá Môi trường Chiến lược và Đánh giá Tác động Môi trường; và

+ Các quy chuẩn, tiêu chuẩn, định mức kinh tế - kỹ thuật (ví dụ quy chuẩn xây dựng).

- Việc công bố các rủi ro khí hậu có thể giúp nâng cao nhận thức và khuyến khích các nỗ lực giảm thiểu rủi ro liên quan đến khí hậu đối với cơ sở hạ tầng, nhưng cần phải được điều chỉnh cho phù hợp với hoàn cảnh quốc gia. Rủi ro do BĐKH rất đa dạng, khác nhau tùy theo hoàn cảnh quốc gia và địa phương và có nhiều thước đo khả thi để đo lường tiến độ giải quyết các rủi ro đó.

a) Nâng cao nhận thức về rủi ro khí hậu

Thông tin về các mối nguy hiểm của khí hậu, mức độ thiệt hại và tình trạng dễ bị tổn thương là cần thiết để triển khai phát triển cơ sở hạ tầng thích ứng BĐKH. Cần có những dự báo kịch bản khí hậu để hiểu những thay đổi về khí hậu trong tương lai có thể tạo ra rủi ro cho cơ sở hạ tầng như thế nào. Các đánh giá rủi ro khí hậu cấp quốc gia và cấp ngành đáng tin cậy có thể cung cấp thông tin cho các kế hoạch và chính sách chiến lược để phát triển cơ sở hạ tầng thích ứng BĐKH.

Các hệ thống cơ sở hạ tầng có sự phụ thuộc lẫn nhau, điều đó có nghĩa là ảnh hưởng của BĐKH lên một tài sản cơ sở hạ tầng có thể lan truyền khắp hệ thống. Sự phụ thuộc lẫn nhau này đặc biệt cao ở các khu vực đô thị do sự tập trung tài sản trong không gian chật hẹp.

Quy mô, độ phức tạp và sự không chắc chắn ảnh hưởng đến việc phân tích rủi ro BĐKH đòi hỏi sự tham gia của nhiều bên liên quan, bao gồm các cấp ngành khác nhau của chính phủ, các học giả, các tổ chức phi chính phủ, cộng đồng địa phương, khu vực tư nhân. Tính toàn diện là quan trọng vì tính dễ bị tổn thương trước BĐKH thay đổi theo các yếu tố như giai tầng xã hội và giới tính.

Các phương pháp tiếp cận có sự tham gia được thiết kế tốt có thể cải thiện việc ra quyết định và xây dựng sự hỗ trợ để thực hiện các phương pháp tiếp cận thích ứng với khí hậu, trong đó cách tiếp cận dựa vào cộng đồng có thể tạo điều kiện thuận lợi cho sự tham gia của cấp địa phương vào kế hoạch thích ứng của địa phương và quốc gia.

Cần xây dựng các Hướng dẫn kỹ thuật để giúp những người ra quyết định lồng ghép rủi ro khí hậu vào cơ sở hạ tầng. Các tổ chức tiêu chuẩn quốc gia ở Úc, Anh và Mỹ đã đưa ra các hướng dẫn quản lý rủi ro tập trung vào khả năng thích ứng của các tòa nhà và cơ sở hạ tầng. Cơ quan quản lý đường bộ Tây Úc đã xây dựng Hướng dẫn đánh giá rủi ro BĐKH để xác định các rủi ro khí hậu liên quan đến việc xây dựng cầu đường. Cơ quan Đường cao tốc Liên bang Mỹ đã phát triển một công cụ hỗ trợ các cơ quan quản lý giao thông trong việc lựa chọn vật liệu phù hợp cho mặt đường.  

b) Nâng cao khả năng thích ứng thông qua thể chế, chính sách

Thể chế và chính sách công có vai trò quan trọng trong việc tạo điều kiện và thúc đẩy phát triển cơ sở hạ tầng thích ứng với khí hậu. Đánh giá rủi ro BĐKH và các biện pháp thích ứng cần được tích hợp trong các quy trình chính sách và quá trình ra quyết định. Việc lồng ghép này đòi hỏi phải xác định các điểm khởi đầu phù hợp ở nhiều cấp độ ra quyết định: cấp quốc gia, cấp ngành, cấp dự án và cấp địa phương.

- Chính sách quốc gia

Việc lập kế hoạch thích ứng cấp quốc gia có thể giúp xác định các điểm đầu để lồng ghép và thúc đẩy sự phối hợp liên ngành. Hầu hết các nước OECD và G20 đều đã có hoặc đang phát triển các chiến lược và kế hoạch thích ứng quốc gia nhằm giải quyết một hoặc nhiều lĩnh vực cơ sở hạ tầng cốt lõi như giao thông, năng lượng và nước.

Để hỗ trợ cho việc xây dựng sở hạ tầng thích ứng với BĐKH có thể lồng ghép các yếu tố rủi ro khí hậu trong quy hoạch khung cơ sở hạ tầng diện rộng và trong các chương trình bảo vệ cơ sở hạ tầng quan trọng. Ví dụ, ở Vương quốc Anh, các dự án phát triển cơ sở hạ tầng quy mô lớn trình lên Thanh tra Quy hoạch (thuộc Bộ Nhà ở, Cộng đồng và chính quyền địa phương) xem xét để đảm bảo sự phù hợp với Tuyên bố Chính sách Quốc gia về thích ứng với BĐKH. Chủ đầu tư các dự án lớn phải cung cấp bằng chứng cho các thanh tra viên về việc họ đã cập nhật các dự báo khí hậu mới nhất và các kịch bản khí hậu cao nhất trong các đề xuất dự án.

Quy hoạch không gian có thể giúp giảm bớt sự tiếp xúc của cơ sở hạ tầng với các rủi ro khí hậu bằng cách xác định các vị trí phù hợp cho các loại hình cơ sở hạ tầng khác nhau. Việc lồng ghép rủi ro khí hậu vào quá trình ra quyết định ở giai đoạn đầu lập quy hoạch có thể giúp giảm thiểu các chi phí hạ nguồn liên quan đến các biện pháp thích ứng và chi phí bảo trì, đồng thời tránh dẫn đến tình trạng kém thích ứng. Quy hoạch không gian cũng có thể tạo điều kiện thuận lợi cho các phương pháp tiếp cận dựa trên hệ sinh thái để thích ứng, bằng cách duy trì các hạn chế hoặc đưa ra các giải pháp bảo vệ hệ sinh thái (ví dụ: vùng đất ngập nước và rừng) và đảm bảo cung cấp liên tục các dịch vụ hệ sinh thái như phòng chống lũ lụt và kiểm soát xói mòn.

Một yếu tố quan trọng để lồng ghép tính thích ứng vào cơ sở hạ tầng là việc tích hợp các rủi ro khí hậu trong các các công cụ hỗ trợ việc ra quyết định như chính sách tiêu chuẩn và thẩm định dự án. Đánh giá môi trường chiến lược (SEA) được thiết kế để tính toán rủi ro khí hậu có thể đóng vai trò là công cụ lồng ghép hoạt động thích ứng vào các chính sách, kế hoạch và chương trình liên quan đến cơ sở hạ tầng. Ví dụ, Hà Lan đã sử dụng SEA trong việc phát triển Chương trình Đồng bằng để bảo vệ đất nước trước mực nước biển dâng và lượng mưa ngày càng tăng cao.

Ở cấp độ dự án, Đánh giá tác động môi trường (EIA) cung cấp điểm khởi đầu tự nhiên để xem xét liệu các dự án cơ sở hạ tầng có dễ bị tổn thương trước BĐKH hay có thể làm trầm trọng thêm rủi ro khí hậu ở những nơi khác hay không. Ở Nam Phi, Dự án mở rộng Cảng Durban bắt buộc phải thực hiện một Báo cáo đánh giá tác động môi trường, trong đó có chương riêng về rủi ro BĐKH.

- Các tiêu chuẩn và quy chuẩn kỹ thuật

Các tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật bắt buộc áp dụng đang được rà soát và sửa đổi để tăng cường khả năng thích ứng BĐKH. Hai tổ chức quốc tế lớn về tiêu chuẩn hóa gồm Ủy ban Tiêu chuẩn châu Âu (CEN) và Tổ chức Tiêu chuẩn hóa Quốc tế (ISO) đang rà soát các tiêu chuẩn hiện hành để giải quyết tốt hơn các rủi ro khí hậu. CEN đang sửa đổi và mở rộng phạm vi của các tiêu chuẩn xây dựng dân dụng (Eurocodes), tập trung vào cơ sở hạ tầng giao thông và năng lượng, cũng như nhà và công trình xây dựng. CEN cũng đang sửa đổi các tiêu chuẩn sản phẩm để giải quyết vấn đề BĐKH. ISO cũng đang phát triển một bộ tiêu chuẩn để đánh giá tính dễ tổn thương, lập kế hoạch thích ứng cũng như giám sát và đánh giá thích ứng (ISO, 2015).

Việc phát triển các tiêu chuẩn mới hoặc sửa đổi các tiêu chuẩn hiện hành để giải quyết tốt hơn vấn đề BĐKH sẽ giúp cho việc tăng cường công tác quản lý rủi ro khí hậu liên quan. Một thách thức cơ bản để đạt được mục tiêu này là thiết lập các tiêu chuẩn đơn giản và có thể áp dụng nhất quán, đồng thời tính đến tính chất không chắc chắn và đặc thù theo bối cảnh của rủi ro khí hậu. Khi rủi ro mang tính bối cảnh cụ thể, cần thận trọng để đảm bảo các phương pháp tiếp cận được tiêu chuẩn hóa không dẫn đến đầu tư quá mức hoặc dưới mức cho năng lực thích ứng.

4. Thu hút vốn đầu tư cho cơ sở hạ tầng thích ứng BĐKH

Những ảnh hưởng của khí hậu sẽ tác động đến nhu cầu đầu tư cho cơ sở hạ tầng trên toàn cầu, có thể làm tăng, giảm hoặc chuyển hướng nhu cầu đầu tư cụ thể trong các lĩnh vực liên quan, đặc biệt là phòng chống ngập lụt, cấp nước và vệ sinh. Việc công khai các kế hoạch phát triển cơ sở hạ tầng sẽ giúp các nhà đầu tư xác định cơ hội đầu tư. Thông qua các kế hoạch này, người ra quyết định sẽ có tầm nhìn chiến lược về những ảnh hưởng của khí hậu và nhu cầu cơ sở hạ tầng trong những thập kỷ tới để chuẩn bị lộ trình đầu tư tăng cường khả năng thích ứng khí hậu cho các dự án hạ tầng.

Các quy trình mua sắm công có thể hỗ trợ khả năng thích ứng khí hậu thông qua việc so sánh chi phí của các gói thầu trong suốt vòng đời của tài sản, bao gồm cả chi phí vận hành và chi phí vốn. Những tác động ngày càng nghiêm trọng của BĐKH sau này trong vòng đời của dự án có thể sẽ không được chủ đầu tư dự án xem xét ở giai đoạn thiết kế trừ khi có yêu cầu từ chính phủ. Đối với các hợp đồng đối tác công tư (PPP), điều quan trọng là cần làm rõ các trách nhiệm của các bên liên quan trong việc lập kế hoạch, quản lý và ứng phó rủi ro liên quan đến khí hậu.

Các chính sách và tài chính công có thể được sử dụng để huy động nguồn vốn tư nhân cho cơ sở hạ tầng có khả năng thích ứng khí hậu. Chính sách hỗ trợ việc chuẩn bị dự án có thể giúp giải quyết những hạn chế về năng lực liên quan đến khả năng thích ứng khí hậu. Có thể sử dụng nguồn vốn hỗn hợp để cải thiện mô hình rủi ro - lợi nhuận của các khoản đầu tư nếu cần thiết, kết hợp với những nỗ lực nhằm cải thiện môi trường đầu tư đối với khu vực tư nhân.

Đầu tư cho cơ sở hạ tầng thích ứng khí hậu cần sự kết hợp nguồn vốn ngân sách và tư nhân. Tỷ trọng các nguồn vốn đầu tư cơ sở hạ tầng khác nhau theo từng quốc gia: nguồn vốn ngân sách chiếm khoảng 60-65% ở các nước đang phát triển và khoảng 40% ở các nước phát triển (Ahmad, 2016; Bhattacharya và cộng sự, 2016). Trong những năm gần đây, nguồn vốn dành cho thích ứng khí hậu, bao gồm nguồn vốn của chính phủ, các nhà cung cấp tài chính phát triển song phương, quỹ khí hậu đa phương, các ngân hàng phát triển và các tổ chức tài chính phát triển tiếp tục có xu hướng tăng (UNEP, 2016).

Các tổ chức tài chính phát triển của quốc gia, song phương hay đa phương, đều đóng vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng thích ứng khí hậu, thông qua việc tài trợ vốn cho các dự án cơ sở hạ tầng hoặc hỗ trợ hoàn thiện thể chế cần thiết cho việc xây dựng cơ sở hạ tầng ít phát thải khí nhà kính và có khả năng thích ứng khí hậu. Các tổ chức này cũng ngày càng đóng vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ các quốc gia thu hút đầu tư thông qua việc phát triển cơ sở hạ tầng, đầu tư các dự án mới và giảm thiểu rủi ro đầu tư cơ sở hạ tầng và thu hút đầu tư tư nhân.

- Lồng ghép năng lực thích ứng khí hậu trong các kế hoạch phát triển cơ sở hạ tầng

Tất cả các lĩnh vực hạ tầng sẽ bị ảnh hưởng bởi những rủi ro BĐKH ở các mức độ khác nhau. Điều cần thiết là phải xây dựng năng lực thích ứng khí hậu một cách tương xứng trong các dự án phát triển cơ sở hạ tầng để đảm bảo rằng chúng phù hợp với các kịch bản BĐKH trong tương lai.

Cải thiện chất lượng và tính sẵn sàng của các dự án hạ tầng liên quan là bước đầu tiên giúp các dự án đó có khả năng thích ứng với BĐKH. Chương trình phát triển cơ sở hạ tầng có thể giúp thực hiện điều này bằng việc đưa ra danh mục những dự án khả thi có khả năng huy động vốn.

Cần có một cách tiếp cận chiến lược để xem xét tác động của BĐKH đối với cơ sở hạ tầng trong bối cảnh công nghệ thay đổi và các kịch bản kinh tế xã hội. Trên cơ sở đó, xây dựng “lộ trình” đầu tư thích ứng khí hậu một cách rõ ràng và minh bạch. Các lộ trình đầu tư không chỉ đưa ra danh mục các dự án cơ sở hạ tầng tiềm năng, mà còn đưa ra các gói đầu tư theo trình tự và có tính đến sự kết nối.