Tóm tắt
Phân vùng (zoning) là công cụ cơ bản của quy hoạch đô thị. Tư duy phân vùng trong quy hoạch đã được phát triển qua nhiều thời kỳ và đến nay đã có những tiến bộ đáng kể trên thế giới. Tuy nhiên khác với các nước phát triển, Việt Nam hiện vẫn sử dụng hệ thống phân vùng quy hoạch chủ yếu dựa trên chức năng và nằm trong một cơ chế kiểm soát nhiều cấp, nhiều ngành, với những quy định đã ăn sâu trong hệ thống văn bản pháp lý. Việc cởi trói cho tư duy phân vùng là không dễ dàng và không thể làm nhanh, chỉ có thể làm từ từ, từng phần, từ những việc cụ thể nhất, song dù sao vẫn cần tiếp cận được với thời đại. Bài viết nhỏ này chỉ có thể nêu một vài suy nghĩ ban đầu về chủ đề này.
Từ khoá: quy hoạch, đô thị, phân vùng, chức năng, sử dụng đất, quản lý phát triển
ABSTRACT
Zoning is a fundamental tool of urban planning. Urban zoning theory has been developed over many periods, and so far, has got many significant advances in the world. However, unlike developed countries, Vietnam still uses a zoning system based on single-function and is under a multi-level, multi-sector control mechanism, with so many hardly-changeable legal documents. Unleashing zoning thinking is not easy, and cannot be done quickly, it can only be done piecemealy, but it needs to do with proper approach. This short article can only present some initial thoughts on this topic.
Keywords: planning, urban, zoning, function, landuse, development management
MỞ ĐẦU
Quản lý đất đô thị theo phân vùng (zoning) là một trong các công cụ truyền thống của quy hoạch đô thị. Nguyên tắc của nó là thông qua quy hoạch, chính quyền xác định một khuôn khổ các quy định về điều gì nên được phát triển, điều gì nên được loại trừ theo từng khu vực cụ thể. Người có quyền sử dụng đất thì cũng có quyền khai thác, xây dựng, hưởng lợi từ phát triển trên đất, kèm theo đó là nghĩa vụ tuân thủ quy hoạch.
Để tạo nên một quy hoạch đô thị, trước tiên các nhà quy hoạch sẽ dựa trên khoa học về tổ chức không gian lãnh thổ để đề xuất các lựa chọn cho kế hoạch tương lai. Sau đó chính quyền, thông qua các quy định pháp luật, thiết lập một quá trình thảo luận giữa các bên liên quan để lựa chọn phương án, đi đến quyết định. Một khi được phê duyệt, quy hoạch sẽ là công cụ pháp lý để các bên khác nhau cùng tham gia vào công cuộc phát triển chung đã được số đông đồng thuận, cũng sẽ là cơ sở pháp lý để phân định trách nhiệm trước các hành động đúng - sai trong phát triển đô thị.
Trong khối chính sách gọi chung là “quy hoạch” đó, bản đồ phân vùng quy hoạch (zoning map) là tài liệu căn bản nhất, với khái niệm Việt Nam hiện nay thì nó tương đương với “bản đồ quy hoạch sử dụng đất theo chức năng”. Ngôn ngữ chính của bản đồ này là sự phân chia lãnh thổ thành các ô đất và phân định quyền phát triển trên từng ô đất theo một cách phân loại thường là đã định trước (zoning), ví dụ như để bảo vệ rừng, làm nông nghiệp, nhà ở, nhà xưởng, kho, đường sá, bến bãi, cây xanh, công trình công cộng, cửa hàng, văn phòng, nhà cao tầng…
Nguyên tắc nêu trên đã và đang được hầu hết các quốc gia áp dụng. Tuy nhiên khi áp dụng vào thực tiễn thì đã nảy sinh vô vàn tranh luận. Bài viết này đề cập về một số đặc điểm trong thực hành quy hoạch phân vùng đô thị theo chức năng ở Việt Nam và một số hệ quả của cách thực hành đó.
ỨNG DỤNG PHÂN VÙNG QUY HOẠCH TRÊN THẾ GIỚI
Ngay từ thời Cổ đại, khi sắp xếp các đô thị, người ta đều phải dựa trên tư duy phân vùng chức năng. Một số quy hoạch Hy Lạp cổ đại chia thành phố làm làm ba phần chức năng chính: khu vực linh thiêng, khu vực công cộng, và khu vực tư nhân. Một số thành phố La Mã cổ đại đã từng tiến hành tách các khu thủ công nghiệp ra khỏi khu dân cư đô thị đông đúc. Các thành phố Trung Quốc cổ đại có phân vùng giữa khu hoàng gia, khu quan lại, khu thương mại và thị dân.
Sang thời Trung cổ, các hoạt động thủ công nghiệp gây ô nhiễm như thuộc da bị cấm ở nhiều trung tâm thành phố. Đến thời Cận đại, Napoleon quy định các hoạt động công nghiệp hoặc tiểu thủ công nghiệp có hại cho sức khỏe cần phải bị di dời khỏi thành phố.
Cuối thể kỷ 19, kỹ sư người Đức Reihard Baumeister đã đưa ra khái niệm luật phân vùng chức năng, chủ trương phân chia đất đô thị thành các loại riêng biệt, kèm theo đó là các quy định về tính chất (function), cường độ sử dụng (intensity), khối tích xây dựng (bulk), thậm chí chiều cao tối đa và khoảng lùi.
Phương pháp thực hành quy hoạch phân vùng chức năng hoàn chỉnh lần đầu tiên ra đời ở New York, Mỹ vào năm 1916 (Euclid zoning). Phân vùng chức năng là một công cụ pháp lý được chính quyền địa phương sử dụng để điều tiết phát triển đất đai. Theo đó chính quyền địa phương có thể thực hiện quyền lực kiểm soát trong lĩnh vực đất đai do được ủy quyền bởi tiểu bang. Nó xác định mục đích sử dụng, cường độ và hình thức phát triển thông qua việc thực thi sắc lệnh phân vùng, thể hiện qua quy chế và bản đồ quy hoạch. Ứng dụng quy hoạch phân vùng chức năng đã lan toả ra hầu hết các thành phố của Hoa Kỳ thời kỳ đó, được coi là một công cụ hữu hiệu để ứng phó với các hoạt động được coi là gây hại cho sức khỏe, sự an toàn và phúc lợi của cộng đồng.
Mặc dù phân vùng chức năng ban đầu chỉ có mục đích loại trừ các chức năng không phù hợp nhưng đồng thời nó cũng đã loại trừ nhiều khả năng phát triển khác. Các quy hoạch thành phố hiện đại kiểu tổng mặt bằng với các quy định phân vùng chức năng đã khoá cứng các kế hoạch phát triển tương lai vào các định chế, và tạo ra sự đối lập gần như hoàn toàn với sự đa dạng. Thay vì thúc đẩy sự hài hoà giữa con người với hoạt động đô thị, phân vùng chức năng lại tạo ra điều ngược lại. Có thể nói mặt trái của chủ nghĩa quy hoạch hiện đại không nằm trong nguyên lý quản trị đất đai dựa trên phân vùng chức năng, mà ở chỗ những mô hình duy ý chí kiểu quy chuẩn hiện đại đi theo sau nó được thể chế hoá trên diện rộng, đã ngăn cản việc nhìn nhận đô thị một cách đa chiều, bỏ qua việc xem xét đến các đặc trưng lịch sử, tự nhiên, kinh tế, văn hóa cũng như lối sống của cư dân từng khu vực trong từng đô thị (Talen, 2012).
Khái niệm về sự đa dạng đô thị là một thành phần quan trọng của chủ nghĩa Đô thị mới (New Urbanism). Thay vì quy hoạch tổng thể toàn đô thị, trưởng phái này đặt trọng tâm vào việc xem xét từng phần trong đô thị như: kế thừa bản sắc truyền thống, hài hoà giữa các dự án riêng rẽ, trung tâm đô thị sống động, đi bộ được, khu dân cư tự chủ, tăng cường vai trò của giao thông công cộng…
Cũng tại Mỹ, một số công cụ phân vùng mới đã được thử nghiệm như:
- Phân vùng ưu tiên (Incentive zoning): chính quyền dành ra một số khu đất đặc biệt để thu hút đầu tư phát triển các hạ tầng thiết yếu cho đô thị. Vùng khuyến khích là một công cụ phủ đè lớp chính sách khuyến khích lên các vùng thông thường đã được quy hoạch trước đó, cho phép nhà đầu tư đề xuất phát triển vượt qua các giới hạn trước đó, để đổi lấy lợi ích công cộng. Ví dụ: nhà đầu tư có thể cung cấp trường học, công viên, không gian mở, quảng trường, nhà ở thu nhập thấp hoặc tiền, để đổi lấy sự linh hoạt hơn về khối tích xây dựng hoặc các giới hạn khác. Chính sách khuyến khích sẽ khác nhau tùy theo địa điểm, và các chính quyền đô thị có quyền xác định giá trị để cân bằng giữa lợi ích công với lợi nhuận của nhà đầu tư (Schuetz, J. & Meltzer, R., 2012).
- Phân vùng theo hình thái (Form-based zoning): quy hoạch cơ bản không quy định chức năng mà dựa trên hình thái phát triển có thể xảy ra. Thông thường, các tiêu chí này phụ thuộc vào kích thước ô đất, vị trí trong đô thị, và các đặc điểm cụ thể về địa điểm. Ví dụ: trong một khu dân cư dành cho nhà ở đơn lẻ ở ngoại ô, các mục đích sử dụng như văn phòng, cửa hàng bán lẻ hoặc thậm chí là sản xuất công nghiệp nhẹ có thể được phép, miễn là chúng phù hợp về hình thái (khoảng lùi, kích thước công trình, diện tích lô đất, chiều cao…) so với công trình lân cận.
- Phân vùng theo tổ hợp (Composite zoning) dựa trên 3 yếu tố: chức năng sử dụng, địa điểm, và kiến trúc. Phương pháp này có bản chất tương tự như Euclid, tuy nhiên linh hoạt hơn về chức năng sử dụng, khắt khe hơn về đáp ứng địa điểm và phức tạp hơn về yêu cầu kiến trúc cảnh quan. Các yêu cầu về địa điểm đề cập đến các yếu tố như quy mô công trình, bãi đậu xe, công trình phụ trợ, đường phố, cảnh quan, không gian mở... Phương pháp này đề cao sự thích ứng bối cảnh, đồng thời dễ diễn giải hơn các phương pháp khác. Nó đã được thực hiện ở Leander, bang Texas, và đang ngày càng phổ biến ở Mỹ.
- Phân vùng theo hình mẫu (Pattern zoning) được đính kèm các mẫu hình phát triển tiền lệ với các khu đất quy hoạch. Khu đất phát triển theo mẫu điển hình được dùng để giảm các rào cản phát triển nhà ở, tạo ra nhà ở giá cả phải chăng hơn, giảm gánh nặng cho quy trình cấp phép. Đất theo mẫu điển hình cũng được dùng để thúc đẩy một số loại hình công trình có thể điển hình hóa như nhà ở hạng trung, bất động sản thương mại quy mô nhỏ giá cả phải chăng (Steuteville, 2020).
- Phân vùng theo điều kiện (Conditional zoning): dựa trên điều kiện địa điểm cho phép tăng tính linh hoạt và cho phép các thành phố đáp ứng các tính năng độc đáo cho từng trường hợp cụ thể. Các đề xuất từ dưới lên, nếu khác với quy hoạch vẫn có thể được đàm phán để xảy ra nếu nó đạt các điều kiện. Giấy phép sử dụng có điều kiện (còn gọi là giấy phép sử dụng đặc biệt) cho phép dự án, dựa trên tính đặc thù của địa điểm, có thể bố trí và vận hành các phát triển theo một cách thức cụ thể, khác với quy định phổ quát (ILG, 2022).
- Phân vùng nổi (Floating zoning): là một khu đất mà quy hoạch không xác định thành phần sử dụng đất bên trong mà chỉ nêu các điều kiện cần phải đáp ứng. Thay vì được vẽ trên bản đồ sử dụng đất như truyền thống, các khu đất nổi được để trắng. Khu đất này sẽ chỉ "nổi lên" cho đến khi một đề xuất phát triển được phê duyệt. Khi đó thành phần sử dụng đất trong khu sẽ được đưa vào bản đồ sử dụng đất một cách chính thức. Các khu đất nổi có thể được sử dụng cho vùng phát triển mới, nơi mà người ta chưa thể hình dung rõ điều gì sẽ xảy ra, song đã có định hướng về mục tiêu cần đạt được, chẳng hạn như nhà ở giá rẻ, trung tâm mua sắm và các dự án đô thị mới. Đất nổi có những biến thể như Đất phát triển theo mô hình cụm (cluster zone), Đơn vị phát triển theo kế hoạch (Planned Unit Development). Một số bang của Mỹ cho phép kiểu đất này như New York và Maryland.
ỨNG DỤNG PHÂN VÙNG QUY HOẠCH Ở VIỆT NAM
Việc so sánh công cụ quy hoạch giữa các nền thể chế khác nhau sẽ là “khập khiễng”, không khác gì so sánh độ cao của hai vật khi chúng đặt trên những chiếc giá khác nhau. Các công cụ quy hoạch đô thị của Việt Nam được xây dựng trên những nền tảng khá đặc thù: tính phụ thuộc hai chiều (QH, 2013). Theo đó, cơ quan nhà nước có thẩm quyền chung một mặt phụ thuộc vào cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp, mặt khác phụ thuộc vào cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Ví dụ, Ủy ban nhân dân một thành phố, có sự phụ thuộc ngang với Thành uỷ, Hội đồng nhân dân cùng cấp, đồng thời phụ thuộc vào cơ quan quản lý lãnh thổ cấp trên là tỉnh và quốc gia, với cánh tay nối dài là các Bộ hoặc Sở chuyên ngành.
Điều này phần nào lý giải về nét đặc trưng của quy hoạch đô thị ở nước ta là sự thống nhất toàn quốc về phương pháp, ngôn ngữ, quy trình; sự chặt chẽ trong yêu cầu tuân thủ luật pháp, quy chuẩn, quy phạm và các quy định từ trên xuống. Trong một hệ thống quản lý có sự đan xen nhiều cấp nhiều ngành như vậy, bất kỳ ý tưởng phát triển nào đều sẽ phải tìm kiếm sự đồng thuận của không chỉ chính quyền đô thị, mà còn liên quan đến nhiều cơ quan xa hơn. Thời gian xin phép, những quy trình thủ tục rắc rối, những yêu cầu thay đổi đề xuất cho phù hợp với cái nhìn của từng cấp, ngành đó có thể khiến cho ý tưởng bị thui chột, hoặc bị biến đổi đến mức không nhận ra. Chưa kể chỉ có những nhà đầu tư có tiềm lực lớn mới đủ sức theo đuổi đề xuất đến cùng. Tính sáng tạo, tính thời cơ, tính đa dạng, tính đặc thù địa phương mất đi rất nhiều cơ hội để được lên tiếng. Cơ hội để hiện thực hoá chúng còn ít hơn nhiều.
Trong sự thống nhất bao trùm đó, sự khác biệt giữa nguyên tắc quản lý của các ngành lại khiến cho tính đồng bộ của các quy hoạch luôn có những khoảng trống khó bù lấp. Theo ngành dọc, đất đai thuộc trách nhiệm quản lý chuyên môn của ngành Tài nguyên và môi trường, song công trình xây dựng trên đất thuộc quản lý của ngành Xây dựng. Cho nên mỗi tấc đất tại đô thị cũng đồng thời được quản lý bởi 2 dòng quy hoạch: (1) Quy hoạch đô thị có thời hạn 20 năm (QH, 2009); (2) Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có thời hạn 1, 5, hoặc 10 năm. Hai dòng này có nguyên tắc, quy định, thiết chế, ngôn ngữ thể hiện không trùng hợp, cũng không dễ gì cùng lúc thay đổi để phù hợp lẫn nhau. Mặc dù gần đây, Luật đất đai sửa đổi năm 2024 đã cho phép các chính quyền địa phương là thành thị sử dụng bản quy hoạch đô thị thay thế cho bản quy hoạch sử dụng đất cấp huyện, song cả một cơ chế khổng lồ để cụ thể hoá điều đó còn chưa hình thành.
Bài viết này chưa thể đi sâu vào chủ đề phức tạp nêu trên, do đó chỉ tập trung vào bên trong lĩnh vực quy hoạch đô thị, cụ thể là về nguyên tắc loại đất theo chức năng ở các tầng bậc quy hoạch đô thị.
Ở quy hoạch chung những thành phố cấp tỉnh (5 thành phố trực thuộc Trung ương), sự phân loại đất cũng giống như với các thành phố cấp huyện. Bản đồ quy hoạch sử dụng đất của Hà Nội, TP.HCM, Hài Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ hiện nay thể hiện như một tấm da báo đa màu sắc. Trong khi quy hoạch đô thị ở cấp này tương đương với quy hoạch vùng trong thông lệ quốc tế, có nghĩa là người ta chỉ nên phân biệt ra các vùng chức năng lớn như: vùng công nghiệp, vùng nông nghiệp, vùng nông thôn, vùng ven đô, vùng đô thị chung, vùng đô thị trung tâm, vùng bảo tồn tự nhiên, và một số khu vực đặc thù. Việc phân loại sử dụng đất quá chi tiết ở cấp này đã khoá chặt tương lai đô thị vào sự hình dung ở thời điểm lập quy hoạch. Những đổi thay trong tương lai nếu có, khi đối mặt với thiên tai, dịch bệnh, những cơ hội phát triển mới… tất yếu đòi hỏi điều chỉnh quy hoạch chung. Đó là cả một quy trình tốn kém về thời gian, tiền bạc, trí tuệ, mà quan trọng hơn là làm cho cơ hội đáp ứng thách thức bị trôi qua.
Tương tự như vậy, quy hoạch chung các thành phố cấp huyện cũng phải tuân thủ một hệ thống phân loại đất quá cầu kỳ. Đất công cần được phân biệt ra đâu là trụ sở, đâu là văn hoá, thể thao, an ninh, quốc phòng… hơn thế nữa đất đó thuộc cấp quốc gia, vùng, tỉnh, đô thị hay nông thôn. Đất ngoài khu vực công phân biệt ra khu vực dân dụng (dành cho cư dân đô thị) và ngoài dân dụng (phục vụ các phát triển có tầm vóc ngoài đô thị). Trong đất dân dụng tiếp tục phân thành 2 cấp: cho toàn đô thị và cho từng đơn vị dân cư. Bên cạnh đó, còn phân biệt theo hệ thống hành chính gồm nội thị và ngoại thị (BXD, 2022). Phân biệt nhiều như vậy trong một quy hoạch khiến cho việc thoả thuận giữa các cơ quan về quy hoạch trở nên chồng chất phức tạp, trong khi việc tư duy cho phát triển không đủ hàm lượng để bàn bạc.
Đó là nói về lượng, còn về chất, sự phân biệt các loại đất trong quy hoạch cho tương lai có thể xảy ra vào 20 năm sau được các quy hoạch thể hiện rõ ràng như thể được làm ra bởi những nhà tiên tri. Những áp đặt về chỉ tiêu kèm theo những bản đồ dạng như vậy khiến cho sự sáng tạo của cấp quy hoạch tiếp theo gần như không còn. Hơn thế nữa, cấp quy hoạch phân khu gặp những khó khăn, gần như bất khả thi, nếu dân số và mật độ phát triển không diễn ra đúng như dự báo của quy hoạch chung.
THẢO LUẬN
Có thể coi lúc này là một thời điểm quan trọng cho những cải cách tiến bộ hơn, khi mà Luật Quy hoạch đô thị, nông thôn cùng Luật Quản lý phát triển đô thị sắp ra đời. Hai luật này có thể tạo ra một số nền tảng giúp chúng ta thoát khỏi một số cách tư duy trước đây. Chẳng hạn như:
Vốn dĩ không thể coi quy hoạch chung là cơ sở cho các dự án đầu tư xây dựng. Quy hoạch chung mang tính chiến lược tổng quát của toàn đô thị. Dưới nó còn có quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết để cụ thể hoá. Bản đồ quy hoạch và bản đồ quản lý theo quy hoạch là 2 bản đồ khác nhau. Một địa phương có thể không có quy hoạch đô thị cập nhật mới, nhưng luôn có bản đồ quản lý đất đai. Bản đồ quy hoạch phải nói lên được cấu trúc, chiến lược của tương lai phát triển, thay vì nỗ lực thể hiện chi tiết sự quản lý. Thế nên phân vùng chức năng trong quy hoạch chung cần được định nghĩa để nó có tính khái quát, có khả năng trình bày ra chiến lược, giúp quản lý một cách chiến lược.
Quy hoạch chung có thời hạn dài. Phân vùng đất mà nó nói đến là phân vùng dài hạn (10-20 năm). Trong khi kế hoạch sử dụng đất nói đến tương lai chuyển hoá chức năng đất trong ngắn hạn. Việc thông dịch ngôn ngữ giữa 2 hệ thống này cần được xây dựng nguyên tắc, cách làm, cách quản lý cụ thể, thay vì nỗ lực tạo ra một hệ thống trùng khớp nhau.
Quy hoạch chung, quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết đều bị đòi hỏi trải qua quy trình tương tự như nhau, từ lập, lấy ý kiến, thẩm định, phê duyệt nhiệm vụ, rồi lại lập, lấy ý kiến, thẩm định, phê duyệt quy hoạch. Vì sao phải tạo ra một quy trình cồng kềnh và lặp lại quá nhiều điều không thiết thực như vậy; trong khi có thể tiếp cận bằng những nguyên tắc đơn giản hơn:
THAM KHẢO
.jpg)
.jpg)
info@viup.vn 
Tel : 04 22210888
Số 10 Hoa Lư, Hai Bà Trưng, Hà Nội
© 2015 VIUP Corporation. All rights reserved.
