Tổng quan về quy hoạch xây dựng khu chức năng

ThS.KTS. Cao Sỹ Niêm - Viện Quy hoạch đô thị và nông thôn quốc gia

ThS.KTS. Lê Tiểu Thanh - Nhóm chuyên môn Thiết kế sáng tạo, khoa Cơ điện tử, trường Cơ khí, Đại học Bách khoa Hà Nội.

 

Việc hình thành các khu vực lãnh thổ hoạt động trong một lĩnh vực cụ thể là một chiến lược quốc gia nhằm chuyên môn hóa hoạt động của các ngành trọng điểm, qua đó thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của các địa phương, các vùng kinh tế và cả quốc gia. Các khu vực này trong ngành xây dựng được gọi là “khu chức năng” và hoạt động quy hoạch xây dựng các khu chức năng căn cứ vào các quy định của Luật Quy hoạch và Luật Xây dựng. Mỗi khu chức năng sẽ có tính chất đặc thù khác nhau, vì vậy, cần hoàn thiện hệ thống văn bản dưới Luật cũng như các quy chuẩn, tiêu chuẩn, hướng dẫn thiết kế quy hoạch xây dựng khu chức năng để đáp ứng các quy định của ngành xây dựng và đảm bảo phù hợp với cơ chế chính sách của các ngành liên quan.

1. Phần mở đầu

Từ đầu thập niên 90 của thế kỷ XX, do nhu cầu phát triển kinh tế địa phương và toàn quốc, Chính phủ Việt Nam đã đầu tư một số các khu vực có ranh giới và chính sách chuyên biệt với vai trò động lực  phát triển trọng điểm thuộc các lĩnh vực như: khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế, trường đại học quốc gia, khu du lịch quốc gia, khu thể thao quốc gia… Các khu vực này trong ngành xây dựng được gọi là “khu chức năng đặc thù” theo Luật Xây dựng năm 2014 và “khu chức năng” theo sửa đổi bổ sung tại Luật số 35/2018/QH14 và hoạt động quy hoạch xây dựng các khu chức năng căn cứ vào các quy định của Luật Xây dựng năm 2014 được bổ sung và điều chỉnh trong suốt 10 năm qua.

Đến nay, nhiều khu chức năng được thành lập, đầu tư xây dựng và hoạt động đạt được nhiều thành tựu lớn, góp phần quan trọng trong phát triển kinh tế xã hội, thúc đẩy quá trình đô thị hóa. Song hành với tiến trình phát triển đó, nhiều đồ án quy hoạch xây dựng khu chức năng được lập và phê duyệt đa dạng về quy mô, tính chất cũng như chức năng đáp ứng được nhu cầu triển khai đầu tư xây dựng.

Giai đoạn 2014-2024, Bộ Xây dựng đã chỉ đạo các đơn vị chức năng nghiên cứu tham mưu để Bộ ban hành các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quy hoạch xây dựng khu chức năng giúp thống nhất về quy định và nội dung đáp ứng được tình hình thực tế cũng như xu hướng phát triển của từng loại hình khu chức năng.

1. Tiến trình xây dựng văn bản pháp luật liên quan đến quy hoạch xây dựng khu chức năng

Trước khi Luật Xây dựng [6] được ban hành năm 2003, Quy hoạch xây dựng được thực hiện theo quy định tại Quyết định số 322/BXD năm 1996. Luật Xây dựng năm 2003 đã đưa ra những quy định chung về quy hoạch xây dựng vùng, quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch điểm dân cư nông thôn và tại Nghị định 08/2005/NĐ-CP về quy hoạch xây dựng [3] đã có hướng dẫn chi tiết hơn về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch xây dựng nhưng chưa có nội dung riêng quy định về quy hoạch xây dựng các khu chức năng. Do đó, các quy hoạch xây dựng khu chức năng được thực hiện tương tự như quy hoạch xây dựng đô thị (do lãnh thổ của khu vực hoạt động phi nông thôn).

Đến năm 2009, Luật Quy hoạch đô thị [9] ra đời, quy định về hoạt động quy hoạch đô thị gồm lập, thẩm định, phê duyệt và điều chỉnh quy hoạch đô thị. Kết quả là các khu chức năng nằm trong khu vực đô thị được thực hiện trong quy hoạch đô thị nhưng các khu chức năng nằm ngoài khu vực đô thị không có quy định để lập quy hoạch xây dựng.   

Trước sự thay đổi trên và nhu cầu đầu tư, hoạt động thực tế, Luật Xây dựng năm 2014 [11] đã ra đời, đưa ra khái niệm “khu chức năng đặc thù” như sau “là khu vực phát triển theo các chức năng chuyên biệt hoặc hỗn hợp như khu kinh tế, khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao; khu du lịch, khu sinh thái; khu bảo tồn, khu di tích lịch sử - văn hóa; khu nghiên cứu đào tạo; khu thể dục thể thao; cảng hàng không, cảng biển; khu vực đầu mối hạ tầng kỹ thuật; khu chức năng đặc thù khác được xác định theo quy hoạch xây dựng vùng được phê duyệt hoặc được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thành lập” và tại các Điều từ 24 đến 28 đã có các nội dung về lập quy hoạch xây dựng khu chức năng, bao gồm: quy định nội dung, trình tự, thủ tục lập, phê duyệt quy hoạch chung xây dựng, quy hoạch phân khu xây dựng, quy hoạch chi tiết xây dựng cho khu chức năng. Văn bản dưới Luật Xây dựng 2014 có nghị định 44/2015/NĐ-CP  [4] quy định chi tiết một số nội dung về quy hoạch xây dựng khu chức năng (Mục 2, Điều 10-15).

Tiếp theo đó, Luật Quy hoạch 2017 [13] đưa ra các quy định về lập, thẩm định cho quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh là cơ sở để thành lập các khu chức năng mang tính chiến lược, cụ thể tại Điều 26. Nội dung quy hoạch vùng và Điều 27. Nội dung quy hoạch tỉnh có yêu cầu xác định phương án phát triển khu chức năng.

Do có sự ra đời của Luật Quy hoạch 2017, Luật số 35/2018/QH14 [14] đã được ban hành nhằm sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 Luật có liên quan đến quy hoạch, trong đó, khái niệm “khu chức năng đặc thù” trong Khoản 25 Điều 3  Luật Xây dựng 2014 được sửa đổi, bổ sung thành “khu chức năng” và được nêu như sau: “25. Khu chức năng bao gồm khu kinh tế, khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao; khu du lịch; khu nghiên cứu, đào tạo; khu thể dục thể thao” – như vậy, các khu chức năng thu hẹp lại còn 07 khu chức năng. Và nghị định 44/2015/NĐ-CP cũng được sửa đổi bổ sung tại nghị định 72/2019/NĐ-CP  [5], các quy hoạch xây dựng khu chức năng cần tuân theo các nội dung về lập, thẩm định và phê duyệt quy hoạch xây dựng, quản lý thực hiện quy hoạch xây dựng. Thông tư số 04/2022/TT-BXD tại Mục 3, các Điều từ 24 đến 30 quy định về hồ sơ nhiệm vụ và hồ sơ đồ án quy hoạch xây dựng khu chức năng.

Như vậy, hiện nay các văn bản pháp luật đã có đầy đủ các quy định, hướng dẫn để lập quy hoạch xây dựng ba cấp độ cho các khu chức năng. Tuy nhiên, 07 khu chức năng được thống kê ở trên được gọi chung là “khu chức năng” nhưng về mặt nội hàm có nhiều điểm khác biệt dẫn đến các phương pháp thực hiện, chỉ tiêu kiểm soát cho mỗi loại hình cũng khác nhau. Do đó, các văn bản pháp luật liên quan đến quy hoạch xây dựng khu chức năng vẫn tiếp tục cần được bổ sung và điều chỉnh.

Giai đoạn hiện nay, Bộ Xây dựng đang trong tiến trình xây dựng “Luật quy hoạch đô thị và nông thôn” và khái niệm khu chức năng đang được dự thảo như sau: “Khu chức năng là một khu vực tại địa bàn đô thị và nông thôn, có chức năng hỗn hợp gồm khu kinh tế; khu du lịch hoặc có chức năng chuyên biệt gồm khu công nghiệp; khu chế xuất; khu công nghệ cao; khu nông nghiệp, lâm nghiệp ứng dụng công nghệ cao; khu công nghệ thông tin tập trung; khu nghiên cứu, đào tạo; khu thể dục thể thao; khu văn hóa; khu phức hợp y tế; khu đầu mối hạ tầng kỹ thuật và các khu vực phát triển theo chức năng khác được định hướng, xác định tại một trong các quy hoạch sau: quy hoạch ngành, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh, quy hoạch chung đô thị, quy hoạch chung huyện”. Khái niệm khu chức năng này đã làm rõ hơn được tính chất cũng như mối liên hệ với các đồ án quy hoạch khác, đây là một bước tiến lớn trong tiến trình xây dựng văn bản pháp luật liên quan đến quy hoạch xây dựng khu chức năng.

Trong giai đoạn sắp tới, sau khi Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn được ban hành và có hiệu lực, cần hoàn thiện hệ thống văn bản dưới luật cũng như các quy chuẩn, tiêu chuẩn, hướng dẫn thiết kế quy hoạch xây dựng khu chức năng vừa đáp ứng các quy định của ngành xây dựng, vừa đảm bảo phù hợp với cơ chế chính sách của các ngành liên quan.

< >Tổng quan thực trạng công tác lập quy hoạch 07 khu chức năngKhu công nghiệp – khu chế xuất[1] kèm danh mục các khu công nghiệp Việt Nam đến năm 2000, gồm 33 khu công nghiệp - đây coi như bước đặt nền móng cho sự phát triển các khu công nghiệp. Sự phát triển bùng nổ các khu công nghiệp giai đoạn tiếp theo đáp ứng nhu cầu đầu tư, các khu công nghiệp phần lớn theo tiêu chuẩn Nhật (nhà đầu tư ODA/FDI). Đến năm 2024, cả nước đã có 418 khu công nghiệp đã thành lập, bao gồm 371 khu công nghiệp nằm ngoài các khu kinh tế, 39 khu công nghiệp nằm trong các khu kinh tế ven biển, 8 khu công nghiệp nằm trong các khu kinh tế cửa khẩu.

Từ lúc hình thành đến nay, quá trình lập Quy hoạch khu công nghiệp, khu chế xuất đã và đang vận dụng các tiêu chuẩn, quy chuẩn và các tính toán tăng trưởng thường áp dụng theo kinh nghiệm từ các trường hợp quy hoạch đô thị thông thường, trừ các khu công nghiệp có yếu tố nước ngoài đầu tư có sử dụng thêm các tiêu chuẩn nước ngoài cho thiết kế hạ tầng.

< >Khu kinh tếKhu Công nghệ cao Khu du lịch[2], trong đó đã định hướng đầu tư cho các khu du lịch tổng hợp: “phấn đấu đến năm 2000 chúng ta có từ 10 đến 15 dự án các khu du lịch lớn đi vào hoạt động”.  Sau đó, đã có điều chỉnh quy hoạch tổng thể vào năm 2013[3] , với mục tiêu hình thành “46 khu du lịch quốc gia; 41 điểm du lịch quốc gia; 12 đô thị du lịch và một số khu, điểm du lịch quan trọng khác tạo động lực thúc đẩy phát triển du lịch cho các vùng và cả nước”. Đây là chủ trương quan trọng để các khu du lịch ra đời và được lập quy hoạch xây dựng.

Luật Du lịch 2017 [12] đã đưa ra định nghĩa “Khu du lịch là khu vực có ưu thế về tài nguyên du lịch, được quy hoạch, đầu tư phát triển nhằm đáp ứng nhu cầu đa dạng của khách du lịch”. Khu du lịch cấp tỉnh và khu du lịch cấp quốc gia thì được định nghĩa trong Nghị định số 168/2017/NĐ-CP ngày 31/12/2017 Quy định chi tiết một số điều của Luật Du lịch, với các chỉ số về số lượng tài nguyên du lịch, có ranh giới xác định, đáp ứng được tối thiểu số lượng khách, cơ sở lưu trú… nhất định.

Đặc thù của khu du lịch dựa vào tài nguyên du lịch, do vậy, khi quy hoạch xây dựng chức năng chính sử dụng đất đai là để phục vụ hoạt động du lịch, khi đó ngưỡng sức chứa là yếu tố quan trọng trong việc xác định các chức năng hoạt động của khu du lịch. Với loại hình quy hoạch khu du lịch, trước kia phương pháp nghiên cứu, tiến hành và tiếp cận không có gì khác nhiều so với đồ án quy hoạch xây dựng thông thường và có thể coi như một dạng đồ án quy hoạch đô thị do tính chất “phi nông nghiệp” trong động lực phát triển và các hoạt động kinh tế - xã hội.

Trước bối cảnh sự ra đời rộng khắp của các khu du lịch trên cả nước, quy hoạch xây dựng khu du lịch cần được lập tiêu chuẩn thiết kế và hướng dẫn riêng, trong đó, gắn quy hoạch xây dựng với sản phẩm du lịch được thể hiện rõ ràng, cân bằng mối quan hệ giữa khu du lịch với thị trường và tài nguyên thiên nhiên.

< >Khu đào tạo nghiên cứu[4], 2007[5], 2013[6] thể hiện rõ quan điểm “Hình thành một số trung tâm đào tạo nguồn nhân lực tập trung theo vùng, một số khu đại học, đáp ứng yêu cầu di dời của các trường trong khu vực nội thành Hà Nội - TP.HCM và nhu cầu đầu tư mới” và Nghị quyết số 138 năm 2022 về Quy hoạch tổng thể quốc gia thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến 2045 đã có quy định “Phát triển một số khu đô thị đại học”. Các “khu đại học” hiện nay ở Việt Nam được định hướng theo 02 mô hình: tổ hợp các trường đại học độc lập dưới hình thức tập trung các trường đại học đơn lẻ và mô hình đô thị đại học tập trung. Mô hình thứ nhất mang tính chất “phép cộng cơ học” chủ yếu giải quyết di dời các cơ sở đơn lẻ nằm trong khu vực nội thành khi quỹ đất đô thị có hạn, ví dụ như các đại học vùng: đại học Đà Nẵng, đại học Huế và đại học Thái Nguyên. Mô hình thứ hai tận dụng hiệu quả đất đai và các cơ sở vật chất nhờ vào việc quản lý một đơn vị chủ quản duy nhất, ví dụ như: Đại học quốc gia Hà Nội và Đại học quốc gia TP.HCM, bên cạnh đó, mô hình này thúc đẩy các cơ sở đào tạo, nghiên cứu tham gia đóng góp giá trị xã hội qua việc đa dạng hóa hoạt động.

Vẫn chưa có định nghĩa về “khu đào tạo nghiên cứu” trong Luật Giáo dục đại học [10] năm 2012 dù đã có quy định phân tầng và xếp hạng cơ sở giáo dục đại học. Các chỉ tiêu được sử dụng trong quy hoạch xây dựng các khu đại học hầu hết được lấy theo các tiêu chuẩn cũ và một số nội dung được điều chỉnh theo tình hình thực tế, ví dụ quy hoạch Đại học quốc gia TP.HCM đã áp dụng tiêu chuẩn của Singapore.

< >Khu thể dục thể thao[7] và đã hình thành các trung tâm thể thao trọng điểm làm chức năng trung tâm vùng và các trung tâm hoạt động thể thao cấp quốc gia. Trong đó, trung tâm hoạt động thể thao cấp quốc gia gồm 3 khu tại Hà Nội, Đà Nẵng, TP.HCM đã được lập đồ án quy hoạch xây dựng đáp ứng kịp thời nhu cầu thi đấu và tập luyện.

Về mặt pháp lý, Luật Thể dục, thể thao 2006 [7] (sửa đổi và bổ sung tại Luật số: 26/2018/QH14 [15]) chưa có định nghĩa về “khu thể dục thể thao”, bên cạnh đó, các tiêu chuẩn xây dựng được áp dụng hiện nay sử dụng cho các công trình thể dục thể thao riêng lẻ, các chỉ tiêu hiện nay đều lấy theo tiêu chí QCXD 01, một số chỉ tiêu được nội suy từ các đồ án nước ngoài. Thiếu thốn các hướng dẫn cho các ý tưởng hiện đại, sinh thái, tiết kiệm năng lượng, ứng phó với biến đổi khí hậu, kinh tế tuần hoàn, tăng trưởng xanh, thông minh.

“Quy hoạch mạng lưới cơ sở văn hóa, thể thao quốc gia thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2045” sắp được phê duyệt [8], do vậy, cần có các hướng dẫn thiết kế quy hoạch xây dựng khu thể dục thể thao nhằm đáp ứng yêu cầu khi triển khai các đồ án quy hoạch xây dựng các trung tâm thể thao cấp vùng và cấp quốc gia trong giai đoạn sắp tới.

< >Định hướng hoàn chỉnh các văn bản pháp luật về quy hoạch xây dựng khu chức năng[9]; khu công nghệ cao ở Luật Công nghệ cao năm 2008 [8]; khu du lịch ở Luật Du lịch năm 2017 [12]; còn lại 02 khu là khu thể dục thể thao và khu đào tạo nghiên cứu thì chưa tồn tại một định nghĩa nào chính thức. Do vậy, cần phải có các định nghĩa, khái niệm các khu chức năng trong lĩnh vực quy hoạch xây dựng trong thời gian tới.

Về thực tế triển khai, quá trình thực hiện lập quy hoạch xây dựng khu chức năng chưa có hướng dẫn cụ thể và riêng biệt do chưa có quy chuẩn và tiêu chuẩn riêng cho các khu chức năng, vì vậy, các khu vực chức năng đã và đang lập quy hoạch xây dựng căn cứ vào các quy chuẩn xây dựng các thời kỳ, hiện nay là QCVN 01:2021/BXD Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về quy hoạch xây dựng [1], QCVN 07:2023/BXD Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về Hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật [2] và các tiêu chuẩn thiết kế công trình và kỹ thuật riêng lẻ.

Trên cơ sở đánh giá quá trình thực hiện quy hoạch xây dựng khu chức năng, Bộ Xây dựng đã giao cho Viện Quy hoạch đô thị và nông thôn thực hiện nghiên cứu về 07 khu chức năng trong giai đoạn từ năm 2020-2024 bao gồm:

(1) Nghiên cứu xây dựng tiêu chuẩn quốc gia Quy hoạch xây dựng khu du lịch - Yêu cầu thiết kế (Lê Thị Thúy Hà, 2023)

(2) Nghiên cứu xây dựng hướng dẫn "Thiết kế quy hoạch khu công nghệ cao" (Nguyễn Thị Hồng Vân, 2023)

(3) Nghiên cứu xây dựng tiêu chuẩn quốc gia "Quy hoạch xây dựng khu kinh tế - yêu cầu thiết kế” (Lê Anh Dũng, 2023)

(4) Nghiên cứu xây dựng tiêu chuẩn quốc gia Quy hoạch khu công nghiệp, khu chế xuất - yêu cầu thiết kế” (Lê Thanh Bình, Nguyễn Thúy Hằng, 2024)

(5) Nghiên cứu xây dựng hướng dẫn "Thiết kế quy hoạch khu đào tạo, nghiên cứu” (Lê Thị Thúy Hà, 2024)

(6) Nghiên cứu xây dựng hướng dẫn "Thiết kế quy hoạch khu thể dục thể thao" (Lê Thị Thúy Hà, 2024)

Đến nay, 06 đề tài trên đã được nghiệm thu cấp Bộ và chuyển sang giai đoạn tiếp theo để đi vào thực tể, trong đó, 03 đề tài được lập nhằm mục đích xây dựng tiêu chuẩn quốc gia Quy hoạch xây dựng cho khu du lịch, khu công nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế; 03 đề tài được chuyển tiếp để xuất bản Hướng dẫn thiết kế quy hoạch cho khu công nghệ cao, khu đào tạo nghiên cứu, khu thể dục thể thao.

< >Kết luận1.         Bộ Xây dựng (2021), QCVN 01:2021/BXD Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về Quy hoạch xây dựng, Thông tư 01/2021/TT-BXD ngày 19/05/2021.

 

2.         Bộ Xây dựng (2023), QCVN 07:2023/BXD Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về Hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật, Thông tư 15/2023/TT-BXD ngày 29/12/2023.

3.         Chính phủ (2005), Nghị định 08/2005/NĐ-CP về quy hoạch xây dựng ban hành ngày 24/01/2005.

4.         Chính phủ (2015), Nghị định 44/2015/NĐ-CP quy định chi tiết về quy hoạch xây dựng ngày 06/05/2015.

5.         Chính phủ (2019), Nghị định số 72/2019/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của nghị định số 37/2010 ngày 07 tháng 4 năm 2010 về lập, thẩm định, phê duyệt và quản lý quy hoạch đô thị và nghị định số 44/2015/NĐ-CP ngày 06 tháng 5 năm 2015 quy định chi tiết một số nội dung về quy hoạch xây dựng, ngày 30/08/2019.

6.         Quốc hội (2003), Luật Xây dựng Luật số: 16/2003/QH11.

7.         Quốc hội (2006), Luật Thể dục thể thao, Luật số: 77/2006/QH11.

8.         Quốc hội (2008), Luật Công nghệ cao, Luật số: 21/2008/QH12.

9.         Quốc hội (2009), Luật Quy hoạch đô thị, Luật số: 30/2009/QH12.

10.        Quốc hội (2012), Luật Giáo dục Đại học, Luật số: 08/2012/QH13.

11.        Quốc hội (2014), Luật Xây dựng Luật số: 50/2014/QH13.

12.        Quốc hội (2017), Luật Du lịch, Luật số: 09/2017/QH14.

13.        Quốc hội (2017), Luật Quy hoạch, Luật số: 21/2017/QH14.

14.        Quốc hội (2018), Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 Luật có liên quan đến quy hoạch, Luật số: 35/2018/QH14.

15.        Quốc hội (2018), Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật thể dục, thể thao, Luật số: 26/2018/QH14.