TS.KTS. Hoàng Ngọc Lan, Ths.KTS. Lê Thị Bích Ngọc
Tóm tắt
Đối với các nước đang phát triển, các đô thị cực lớn hoặc các vùng đại đô thị luôn có một vai trò quan trọng trong sự phát triển của quốc gia. Hầu hết các đại đô thị này đóng vai trò là đầu tàu phát triển kinh tế của một đất nước. Tuy nhiên, quá trình phát triển luôn gặp nhiều thách thức về các vấn đề kinh tế, xã hội, môi trường nảy sinh trong quá trình tăng trưởng nhanh chóng của vùng đại đô thị. Do đó, hầu hết các đô thị này đều được lập các đồ án quy hoạch từ cấp vùng cho tới cấp độ đô thị để định hướng cho sự phát triển không gian kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ theo các mục tiêu của từng giai đoạn phát triển.
Thành phố Bangkok, Thái Lan là một đô thị cực lớn thuộc vùng đại đô thị Bangkok, có nhiều điểm tương đồng về bối cảnh phát triển với thành phố Hồ Chí Minh (TP.HCM) trong vùng TP.HCM. Các thành phố này cũng nằm trong hệ thống đô thị cực lớn của vùng Đông Nam Á nói riêng, thế giới nói chung. Bài viết này xem xét các giải pháp quy hoạch của thành phố Bangkok qua từng thời kỳ phát triển để tìm ra những điểm tương đồng, những bài học kinh nghiệm cho việc định hướng phát triển một đô thị cực lớn. Các giai đoạn quy hoạch của thành phố Bangkok sẽ được trình bày từ bối cảnh dẫn đến các giải pháp quy hoạch thông qua đồ án để rút ra một số bài học kinh nghiệm trong việc giải quyết các bất cập và đón đầu các cơ hội do sự tăng trưởng nhanh chóng của TP.HCM, góp phần cho công tác điều chỉnh Quy hoạch chung TP.HCM sắp tới của chính quyền thành phố.
Keywords: đô thị cực lớn, vùng đại đô thị, Bangkok,hệ thống quy hoạch
Mở đầu
Khái niệm về đô thị cực lớn được đưa ra từ giữa thế kỷ 20, khởi đầu là thành phố New York, một đô thị cực lớn duy nhất trên thế giới vào năm 1950. Quá trình phát triển kinh tế mạnh mẽ trong suốt giai đoạn sau của thế kỷ 20 và đầu thế kỷ 21, đến năm 2014, số lượng đô thị cực lớn với dân số trên 10 triệu người đã là 30 thành phố, trong đó có 17 thành phố tại châu Á, đặc biệt là tại các nước phát triển như Trung Quốc, Ấn Độ và vùng Đông Nam Á.
Trong bối cảnh toàn cầu hoá hiện nay, một loạt các đô thị của các nước đang phát triển có xu hướng phát triển theo hướng tăng trưởng nhanh, dẫn đến việc gia tăng dân số một cách nhanh chóng tại các đô thị lớn. Đây là một yếu tố chính trong việc hình thành các đô thị cực lớn tại các nước đang phát triển.
Đối với các nước đang phát triển, đặc biệt là tại châu Á nói chung, vùng Đông Nam Á nói riêng, quá trình đô thị hoá có những điểm tương đồng về mức độ phát triển kinh tế, yếu tố cộng đồng xã hội và sự tăng trưởng nhanh. Tuy nhiên, do bối cảnh và các thể chế chính trị khác nhau dẫn đến sự khác nhau của hệ thống quy hoạch. Điều này làm cho các định hướng quy hoạch không gian của các đô thị cực lớn và các chính sách tương ứng nhằm giải quyết các bất cập trong quá trình đô thị hoá nhanh chóng sẽ khác nhau. Mặt khác, các giải pháp quy hoạch thông qua hệ thống đồ án quy hoạch cũng có nhiều vấn đề trong quá trình thực thi quy hoạch. Một số khu vực của đô thị sẽ phát triển hoặc không phát triển theo quy hoạch, hoặc phát triển ngoài tầm kiểm soát của chính quyền. Các không gian phát triển chính quy và phi chính quy đan xen, làm cho đô thị phát triển manh mún, không đồng bộ theo các định hướng đã đề xuất. Do đó, để giải quyết các vấn đề của đô thị cực lớn thông qua các giải pháp quy hoạch, cần rà soát lại quá trình phát triển của các đô thị thông qua các giai đoạn quy hoạch. Dưới đây là một số tóm tắt của đồ án quy hoạch thành phố Bangkok, một đô thị cực lớn tiêu biểu của vùng Đông Nam Á để có cái nhìn chung về cách thức giải quyết vấn đề đô thị.
Giới thiệu thành phố Bangkok – Thái Lan
Bangkok là thủ đô và là thành phố lớn nhất của Vương quốc Thái Lan. Chính quyền quản lý của Thái Lan chia làm ba cấp: Chính quyền Trung ương, Chính quyền Tỉnh và Chính quyền Địa phương, trong đó Vùng đô thị Bangkok là một dạng Tổ chức Chính quyền Địa phương đặc biệt như cấp quản lý một tỉnh độc lập.
Thủ đô Bangkok thuộc Vùng đại đô thị Bangkok (Greater Bangkok), bao gồm thành phố Bangkok và 5 tỉnh lân cận. Trong đó, Bangkok là đô thị trung tâm và là cửa ngõ giao thương đường biển quốc gia và quốc tế tại khu vực Đông Nam Á từ Vịnh Thái Lan. Dân số Bangkok xấp xỉ 10 triệu người, là đô thị đông dân lớn thứ chín của Đông Á và là vùng đô thị có diện tích lớn thứ năm của Đông Á và đứng thứ sáu về GDP tại Châu Á.
Lịch sử phát triển đô thị
Lịch sử phát triển đô thị Bangkok bắt đầu từ một làng nhỏ trên bờ tây sông Chao Phraya vào thế kỷ 15, đến thế kỷ 16 trở thành thủ đô và đến đầu thế kỷ thứ 18, thành phố chính thức trở thành một đơn vị quản lý hành chính cấp quốc gia.
Quá trình phát triển của thành phố theo dạng lan toả từ trục bắc nam dọc hai bên bờ sông Chao Phraya - con sông dài và lớn nhất Thái Lan sang hướng đông - tây và dọc các trục giao thông kết nối với các tỉnh lân cận.
Hệ thống quy hoạch - đồ án quy hoạch đô thị Bangkok
Hệ thống quy hoạch tại Thái Lan phân chia ba cấp: cấp quốc gia, cấp vùng/ tỉnh và cấp địa phương/thành phố, với yêu cầu Quy hoạch cấp dưới phải tuân thủ Quy hoạch cấp trên; Quy hoạch cấp địa phương/thành phố chịu trách nhiệm thực thi theo các quy định trong “Luật Quy hoạch đô thị” năm 1975.
Quy hoạch cấp quốc gia và vùng bao gồm Quy hoạch quốc gia, Quy hoạch phát triển kinh tế xã hội (cấp quốc gia), Quy hoạch phát triển không gian quốc gia (cấp quốc gia và vùng), quy hoạch vùng. Quy hoạch cấp tỉnh và địa phương bao gồm quy hoạch tỉnh, quy hoạch không gian cấp đô thị/địa phương, cụ thể là quy hoạch toàn diện (Comprehensive Plan) hoặc quy hoạch tổng thể (General Plan), quy hoạch chi tiết, quy hoạch nông thôn.
Trước 1960, quy hoạch không gian tại Thái Lan nói chung và Bangkok nói riêng được thực hiện bởi các kiến trúc sư công trình và là nền tảng cho phát triển kinh tế - xã hội. Năm 1960, quy hoạch Vùng đại đô thị Bangkok với ý tưởng quy hoạch không gian đô thị với thời hạn 30 năm là bản quy hoạch chung đầu tiên được thực hiện bởi Lichfiled - nhóm tư vấn quy hoạch Hoa Kỳ. Nội dung bao gồm phân vùng sử dụng đất và định hướng phát triển, tập trung vào quy hoạch không gian vật thể của đô thị.
Năm 1990, dân số đô thị tăng nhanh từ 4.5 triệu lên 6.5 triệu khiến đồ án quy hoạch cũ không còn hợp thời nữa. Chính quyền Bangkok nhận thấy vai trò của hệ thống giao thông, đặc biệt là giao thông công cộng hiện đại (tàu điện ngầm, đường sắt trên không) đối với việc phát triển của đô thị nên đến năm 1994, quy hoạch chung hệ thống giao thông công cộng (đa phương tiện phối hợp) cho Vùng đại đô thị Bangkok (M-MAP) ra đời.
Với tốc độ phát triển dân số nhanh, Chính phủ và Chính quyền Bangkok đã sớm nhận ra vai trò quan trọng của giao thông đối với việc định hướng phát triển và quy mô đô thị. Các tuyến cao tốc đầu tiên hoàn thành vào những năm 1980 tiếp tục cho đến những năm 1990. Đầu những năm 1990, Bangkok đã bắt đầu đề xuất hệ thống giao thông công cộng như một giải pháp cho vấn đề giao thông, đồng thời định hướng phát triển của thành phố theo định hướng của giao thông (TOD). Tuy nhiên việc tiếp tục mở rộng và phát triển năng lực giao thông đường bộ vẫn không đáp ứng đủ nhu cầu giao thông của đô thị.
Năm 1999, đồ án quy hoạch toàn diện Bangkok (bản sửa đổi lần 1) ra đời với đề xuất phát triển theo mô hình phân cực (Polycentric Model - đa trung tâm) kết hợp TOD nhằm giảm tải cho khu vực trung tâm cũ và tạo động lực phát triển cho các khu vực khác của đô thị. Các hoạt động kinh tế của đô thị sẽ được phân tán về các trung tâm mới để hạn chế các dòng dân cư đi vào trung tâm Bangkok để làm việc hay tìm kiếm những dịch vụ cao cấp. Có tổng cộng 5 trung tâm, nằm rải gần các tuyến giao thông nhanh đô thị.
Hệ thống các bản đồ quy hoạch:
+ Quy hoạch sử dụng đất: khống chế phát triển theo từng khu vực cụ thể
+ Quy hoạch hệ thống giao thông: phát triển 3 hệ thống giao thông nhanh đô thị bao gồm đường cao tốc, giao thông công cộng và giao thông công cộng chuyển tiếp.
+ Quy hoạch hệ thống không gian mở: cho vui chơi giải trí, bảo vệ môi trường và phòng chống ngập lụt.
Năm 2006, đồ án quy hoạch toàn diện Bangkok đến 2035 (bản sửa đổi lần 2) ra đời đề xuất mô hình phát triển đa cực. Các khu dân cư, công nghiệp và thương mại dịch vụ sẽ di dời và phát triển ra các hướng và tỉnh xung quanh đô thị Bangkok. Các bản đồ quy hoạch:
+ Quy hoạch sử dụng đất và các quy định
+ Quy hoạch hệ thống giao thông
+ Quy hoạch không gian mở và không gian xanh
+ Thực thi quy hoạch
Đồ án quy hoạch toàn diện đô thị cực lớn Bangkok (năm 2013)Năm 2013, đồ án quy hoạch toàn diện Bangkok B.E.2556 (bản sửa đổi lần 3)
Bối cảnh chung:
Với tốc độ tăng dân số chóng mặt (trung bình 1,84%), thủ đô Bangkok cũng như các đô thị cực lớn khác trên thế giới đang phải đối mặt với những vấn đề đô thị như hệ thống hạ tầng xã hội và hạ tầng kỹ thuật không kịp phát triển để đáp ứng với lượng dân số mới. Các vấn đề giao thông, ô nhiễm môi trường, chất thải, ngập lụt, nước sạch, dịch vụ và tiện ích công cộng, các vấn đề xã hội như: bất bình đẳng xã hội, chênh lệch giàu nghèo… là các vấn đề tiêu biểu của hầu hết các đô thị cực lớn tại các nước đang phát triển dẫn đến sự phát triển thiếu kiểm soát của thành phố Bangkok. Về mặt thực thi quy hoạch theo các đồ án đã được phê duyệt, sự thiếu hiệu quả trong thiết kế và kiểm soát của đồ án đã làm nảy sinh các vấn đề về giao thông. Cấu trúc tầng bậc của giao thông không rõ ràng và đặc biệt là hệ thống giao thông công cộng chưa đáp ứng với sự phát triển quá nhanh của thành phố. Từ đó, đồ án điều chỉnh quy hoạch thành phố Bangkok ra đời năm 2013 nhằm giải quyết các vấn đề trên.
Tầm nhìn và mục tiêu phát triển đô thị
5 tầm nhìn:
< >Là đô thị có những bản sắc văn hoá và nghệ thuật dân tộc;Là đô thị có mạng lưới giao thông hoàn chỉnh;Là đô thị trung tâm về lĩnh vực kinh tế và công nghệ của Đông Nam Á;Là đô thị trung tâm về hành chính, các tổ chức xã hội lớn và các tổ chức công ty quốc tế;Là đô thị lành mạnh với môi trường tự nhiên được bảo tồn.Hướng đến chất lượng cuộc sống tốt hơn cho cư dân Bangkok bằng việc cung cấp những dịch vụ xã hội đầy đủ và có tiêu chuẩn;Hướng Bangkok trở thành một trung tâm kinh doanh, thương mại và dịch vụ của quốc gia và Đông Nam Á bằng việc cung cấp những tiện ích phù hợp để tăng tính cạnh tranh của Bangkok với những đại đô thị khác; Hướng Bangkok trở thành một trung tâm du lịch, cửa ngõ của Thái Lan và các nước ASEAN khác bằng việc phát triển những nguồn lực và dịch vụ du lịch;Hướng Bangkok trở thành một trung tâm hành chính và địa điểm cho những tổ chức quốc gia và quốc tế bằng việc phát triển những khu vực đặc biệt dành cho những tổ chức chính phủ và các tổ chức quốc tế;Hướng đến những loại hình giao thông thuận tiện, nhanh và an toàn bằng việc phát triển những hệ thống giao thông phối hợp và hệ thống giao thông vận chuyển hoàn chỉnh;Đảm bảo cân bằng về việc làm và nhà ở bằng việc phát triển, cải thiện và bảo đảm những khu vực dân cư và các trung tâm cộng đồng ở vùng ngoại ô;Tăng cường chất lượng môi trường bằng việc định hướng phát triển những khu công nghiệp công nghệ cao với công nhân tay nghề cao, không ô nhiễm môi trường;Bảo đảm sản xuất của những khu nông nghiệp hiện hữu bằng việc quản lý đô thị hoá tại Bangkok theo ý tưởng phát triển đô thị nén;Hướng đến một Bangkok và Thái Lan có đặc trưng bằng việc bảo tồn và phục hồi văn hoá và nghệ thuật bản xứ bao gồm các giá trị kiến trúc đặc trưng, lịch sử và nhân chủng;Bảo tồn nguồn tài nguyên môi trường và tự nhiên bằng việc duy trì, phục hồi và bảo vệ;Tăng cường an toàn của cá nhân và tài sản bằng việc phòng chống và giảm nhẹ những hậu quả do thiên tai hoặc tai nạn do con người gây ra;Hướng đến những giải pháp cho hiện tượng nóng dần của trái đất bằng việc mở rộng các khu vực xanh nhằm giảm hiện tượng nhà kính.
a) Quy hoạch sử dụng đất:
Quy hoạch sử dụng đất được định hình theo phương pháp phân vùng chức năng đô thị. Tương tự như những Quy hoạch toàn diện trước đó của thành phố, Quy hoạch sử dụng đất 2013 xác định tổng cộng 10 nhóm quản lý đất:
< >Khu dân cư mật độ thấpKhu dân cư mật độ trung bìnhKhu dân cư mật độ cao: tập trung chủ yếu tại khu vực trung tâm BangkokKhu thương mạiKhu công nghiệpKhu kho tàngKhu nông nghiệp được bảo vệKhu nông thôn Khu bảo vệ nghệ thuật và văn hoá TháiKhu các cơ quan hành chính Chính phủ và tiện ích công cộngQuản lý về hoạt động: cho phép, cấm và có điều kiện.Quản lý về xây dựng: Hệ số sử dụng đất; Hệ số không gian mở; Kích thước lô đất tối thiểu; Chiều cao tối đa; Khoảng lùi công trình.
b) Hệ thống giao thông đô thị
Hệ thống giao thông công cộng:
< >Quy hoạch dự kiến xây dựng mở rộng thêm 32km cho các tuyến đường sắt trên không.Đường metro dự kiến đến năm 2020 sẽ xây dựng thêm 28km với tổng cộng 19 trạm dừng.Tiếp tục kéo dài một số tuyến đường sắt kết nối trung tâm đến các khu vực phía Bắc, Nam, Đông Nam và Tây Bắc, với tổng số 65 trạm.Những khu vực được cho phép xây dựng: được liệt kê với chức năng cho phép nằm trong một phân vùng cụ thể, bao gồm những chức năng chính và chức năng phụ trợ (ví dụ: nhà ở đơn lập và khu dân cư mật độ thấp, chức năng phụ trợ là các cửa hàng bán lẻ qui mô nhỏ, nhà dưỡng lão và trường học).Những khu vực bị cấm: được liệt kê cụ thể cho từng khu vực, thường bị cấm do gây hại đến môi trường sống xung quanh (ví dụ: các công trình quy mô quá lớn trong khu vực dân cư mật độ thấp hay công trình công nghiệp).Những khu vực cho phép có điều kiện: được liệt kê cụ thể cho từng khu vực (ví dụ: các công trình quá lớn cần xây dựng cách các tiện ích giao thông công cộng 500m).Hệ số sử dụng đất: là công cụ giúp quản lý sử dụng đất và cân bằng giữa mật độ phát triển và tiện ích công cộng. Trong đó có quy định 5 trường hợp cụ thể có thể được đặc cách điều chỉnh Hệ số sử dụng đất nhằm khuyến khích chủ đầu tư và nhà phát triển phát triển các dự án có lợi cho cộng đồng: Các dự án phát triển nhà ở cho người thu nhập thấp, không gian mở xanh trong đô thị, không gian đỗ xe công cộng trong các công trình công cộng, cung cấp không gian mở xanh và trữ nước mưa, xây dựng công trình xanh. Hệ số không gian mở và yếu tố mảng xanh trên mái:nhằm giảm bớt tác hại của hiệu ứng ấm dần của trái đất và tăng cường diện tích thoát nước bề mặt.Kích thước lô đất tối thiểu: phòng ngừa sự phát triển quá đông của cộng đồng dân cư, đặc biệt tại các khu vực mật độ thấp và bảo vệ môi trường cho khu nông nghiệp.Chiều cao công trình tối đa và khoảng lùi xây dựng: là công cụ kiểm soát không gian cảnh quan đô thị.
Một số bài học kinh nghiệm từ quy hoạch đô thị cực lớn Bangkok
Mặc dù Bangkok đã nhìn nhận tầm quan trọng của quy hoạch từ rất sớm, nhưng việc lập đồ án quy hoạch, thực thi và quản lý phát triển theo đồ án vẫn còn nhiều trở ngại lớn. Hầu hết các dự án phát triển của thành phố chỉ giải quyết được những vấn đề trước mắt, đôi khi đi lệch những chiến lược dài hạn. Tuy nhiên, không thể phủ nhận được những kết quả mà thành phố đã đạt được để có một Bangkok với tầm phát triển của vùng Đông Nam Á.
Từ đồ án quy hoạch toàn diện Bangkok chỉnh sửa lần 1 năm 1999 với định hướng phát triển đa trung tâm và mô hình phát triển TOD để cuối những năm 1990 và đầu 2000 các tuyến giao thông công cộng như đường sắt trên không, tàu điện ngầm và các tuyến vận chuyển nhanh đô thị dần hình thành. Tuy nhiên, quy hoạch sử dụng đất của Bangkok vẫn chưa phù hợp với định hướng TOD, một phần do sự phát triển lan toả ngay từ trước năm 1992. Trước thời điểm này, phần lớn Bangkok phát triển khá mất kiểm soát do không có các quy định cụ thể như phân vùng, tiêu chuẩn cho các công trình hay quy hoạch tiện ích công cộng.
Quy hoạch toàn diện Bangkok hiện nay là công cụ quản lý quy hoạch đô thị có tính chất chiến lược trên diện rộng. Tuy nhiên TOD lại cần có những kế hoạch và quy hoạch rất cụ thể, như cần có quy hoạch sử dụng đất theo TOD. Hiện nay tại Bangkok, các khu đất dọc các tuyến giao thông công cộng đường sắt hiện vẫn chưa có quy hoạch cụ thể nào để khai thác hết giá trị tiềm năng của vị trí và giá trị của những đầu mối giao thông công cộng.
Phát triển giao thông công cộng là điều cấp thiết nhất đối với đối với một đô thị cực lớn. Chính quyền Bangkok đã nhận thấy tầm quan trọng của hệ thống giao thông công cộng từ rất sớm và cho đến nay vẫn không ngừng cố gắng phát triển. Hệ thống giao thông tại đô thị này vẫn luôn không ngừng mở rộng và nâng cấp để đáp ứng với dân số và phương tiện giao thông cá nhân đang tăng hàng năm. Bên cạnh việc phát triển giao thông bộ, giao thông thuỷ cũng là một giải pháp để giải quyết vấn đề tắc nghẽn giao thông của Bangkok. Tuy nhiên với sự ô nhiễm nặng của của hệ thống kênh rạch như hiện nay thì giải pháp này còn phải đợi thêm nhiều hành động nữa.
Từ những bối cảnh và hệ thống quy hoạch nêu trên, có thể thấy Bangkok và TP.HCM có nhiều điểm tương đồng. Sự phát triển tự phát theo dạng lan toả trong thời kỳ đầu của quá trình đô thị hoá thành phố cực lớn, sự gia tăng nhanh chóng của dân số và các phương tiện giao thông cá nhân gây áp lực mạnh cho hệ thống hạ tầng cũ kỹ của thành phố. Hệ thống đồ án quy hoạch với mặt bằng tổng thể, quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch giao thông... và kiểm soát sự phát triển thông qua các chính sách để thực thi quy hoạch. Tuy nhiên, sự thiếu đồng bộ của hệ thống này cũng là một cản trở lớn trong thực thi quy hoạch, mà Bangkok là một trường hợp cụ thể. Các mô hình phát triển đô thị từng thời kỳ đã được cụ thể hoá bằng các đồ án quy hoạch theo mục tiêu và tầm nhìn để định hướng phát triển đô thị bền vững nhưng đã phát sinh ra nhiều bất cập như sự thiếu đồng bộ trong quy hoạch sử dụng đất theo mô hình TOD hoặc mô hình đa cực. Điều này có thể thấy ở đồ án quy hoạch chung TP.HCM năm 2008 với mô hình phát triển đa cực đến nay vẫn chỉ có cực phía đông phát triển mạnh nhất. Bên cạnh đó, mô hình TOD mà thành phố đang định hướng đến cũng cần có bước nghiên cứu và quy hoạch chặt chẽ để tránh tình trạng như ở thành phố Bangkok.
Kết luận- kiến nghị
Quá trình phát triển của đô thị cực lớn là luôn gặp nhiều thách thức về các vấn đề kinh tế, xã hội, môi trường xảy ra do sự tăng trưởng nhanh, đặt biệt là tại các nước đang phát triển. Do đó để các đô thị này phát triển bền vững thì cần có các giải pháp quy hoạch thông qua hệ thống đồ án quy hoạch làm công cụ để kiểm soát phát triển. Bối cảnh hiện nay của TP.HCM đang trong quá trình nghiên cứu để lập đồ án điều chỉnh quy hoạch lần 3, cần xem xét lại các bài học của các đô thị cực lớn trong vùng Đông Nam Á có bối cảnh tương đồng để rút ra bài học kinh nghiệm cho việc lập và thực thi quy hoạch. Ngoài thành phố Bangkok, cũng cần nghiên cứu thêm một số đô thị cực lớn khác trong vùng Đông Nam Á như Manila - Philippine và Jakarta - Indonesia, kể cả một đô thị cực lớn tăng trưởng nhanh tiêu biểu của châu Á là thành phố Thượng Hải. Đây là điều cần thiết cho việc nghiên cứu đồ án quy hoạch chung của TP.HCM trong giai đoạn tới.
Tài liệu tham khảo
info@viup.vn 
Tel : 04 22210888
Số 10 Hoa Lư, Hai Bà Trưng, Hà Nội
© 2015 VIUP Corporation. All rights reserved.
