Đô thị hóa Việt Nam từ góc nhìn mật độ dân số

Phạm Thị Nhâm

Phó Viện trưởng - VIUP

Mật độ dân số toàn đô thị thể hiện trong Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13 về phân loại đô thị (trước đó là Nghị định 72/NĐ-CP và Nghị quyết 42/NĐ-CP), là một trong những tiêu chí phản ánh mức độ đô thị hoá do tích tụ dân số và hoạt động kinh tế phi nông nghiệp trong diện tích không gian giới hạn bởi ranh giới hành chính toàn đô thị. Đánh giá thực trạng đô thị toàn quốc thông qua chỉ số mật độ dân số có thể nhận dạng diễn biến quá trình đô thị hoá, hình thái phân bố dân cư đô thị trên toàn lãnh thổ, phục vụ công tác nghiên cứu hoạch định chính sách vĩ mô quản lý và phát triển đô thị Việt Nam.

Từ khoá: Mật độ dân số đô thị, Nghiên cứu đô thị

Bất cập khái niệm đô thị và nông thôn

Cả nước hiện có khoảng gần 800 đô thị được phân làm sáu loại (đặc biệt, 1, 2, 3, 4, 5) và bốn cấp (thành phố TW, thành phố và thị xã thuộc tỉnh, thị trấn thuộc huyện). Bảng dưới đây thể hiện mối quan hệ giữa phân loại và phân cấp đô thị.

Bảng 1: Mối quan hệ giữa phân cấp và phân loại đô thị

Theo bảng Mối quan hệ giữa phân cấp và phân loại đô thị trên đây, chỉ duy nhất thị trấn – đô thị loại 5 có toàn bộ ranh giới được coi là đô thị. Bởi thị trấn không có nội ngoại thị. Còn lại tất cả thành phố/thị xã từ loại đặc biệt đến loại 4 chỉ có một phần được gọi là đô thị (phường/quận hay khu vực nội thành/nội thị), phần còn lại gọi là nông thôn (xã/huyện). Tổng điều tra Dân số và Nhà ở năm 2019 vừa qua xác định tỷ lệ đô thị hoá toàn quốc trên 35%.

Khái niệm đô thị và nông thôn ở nước ta hiện nay được quy định bởi ranh giới hành chính (Hình 1). Đô thị là khu vực nằm trong ranh giới phường/quận, còn nông thôn nằm trong ranh giới xã/huyện. Khái niệm này chưa phản ánh đúng thực trạng mức độ đô thị hoá toàn quốc.

Trên thực tế có nhiều xã/huyện đã đạt mức độ đô thị hoá cao nhưng chưa được công nhận đô thị và vẫn coi là nông thôn. Từ đó gây ra nhầm lẫn trong thống kê toàn quốc về tỷ lệ đô thị hoá và nhầm lẫn khi áp dụng pháp luật quản lý phát triển đối với khu vực đô thị hay nông thôn. Hai thành phố đặc biệt là Hà Nội và TP.HCM dân cư đông đúc, có mật độ dân số rất cao và cư dân chủ yếu làm việc phi nông nghiệp mà vẫn có nhiều khu vực được coi là nông thôn. Đã đến lúc, cần nhận dạng sát thực hơn về khu vực đô thị - nông thôn, để ban hành chính sách đô thị hoá phù hợp.

Đô thị hoá thực tế và đô thị hành chính

Theo Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13 về phân loại đô thị quy định các khu vực được công nhận là đô thị khi đạt 70% các tiêu chí thuộc các nhóm tiêu chuẩn:

• Vị trí, chức năng, vai trò, cơ cấu và trình độ phát triển kinh tế - xã hội;
• Quy mô dân số;
• Mật độ dân số;
• Tỷ lệ lao động phi nông nghiệp;
• Trình độ phát triển cơ sở hạ tầng và kiến trúc, cảnh quan đô thị.

Quy định này chưa tính đến các vùng nông thôn đang chuyển đổi lên đô thị. Quá trình chuyển đổi từ nông thôn lên đô thị sẽ kéo dài trong vài năm hoặc hàng chục năm mới đạt quy định của Nghị quyết số 1210. Khi chưa được công nhận đô thị, các vùng nông thôn đang đô thị hoá gặp rất nhiều thách thức, bất cập do sự chuyển đổi đất đai, nhân khẩu, nghề nghiệp và cấu trúc định cư. Quy hoạch xây dựng nông thôn mới chưa phân biệt nông thôn thuần tuý và nông thôn đô thị hoá. Như vậy, khu vực đô thị hoá sẽ gồm có khu vực đô thị đã được công nhận tại Nghị quyết số 1210 và khu vực nông thôn đang đô thị hoá.

Bảng 2: Mật độ dân số, tỷ lệ đô thị hóa (Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13)

Theo bảng Mật độ dân số toàn đô thị (Nghị quyết số 1210): Khu vực được công nhận là đô thị cấp tỉnh tối thiểu đạt 2.000 người/km², đô thị cấp huyện tối thiểu đạt 1.200 người/km², đô thị cấp xã tối thiểu đạt 1.000 người/km².

Khu vực đô thị hoá sẽ là các khu vực cấp tỉnh, cấp huyện hay cấp xã đạt mật độ dân số từ 1.000 người/km² trở lên, bởi nó phản ánh mức độ tích tụ dân số đủ điều kiện chuẩn bị cho quá trình đô thị hoá nông thôn và cần được quản lý phát triển để định hình trở thành đô thị. Cụ thể như sau:

Tỉnh nào có mật độ dân số chưa đạt 2.000 người/km² (Nghị quyết số 1210), nhưng đạt 1.000 người/km² trở lên có thể coi tỉnh đó chưa đạt tiêu chuẩn đô thị cấp tỉnh nhưng đạt mức đô thị hoá toàn tỉnh. Còn đối với tỉnh không đạt mật độ dân số 1.000 người/km² thì có thể xét cấp huyện.

Huyện nào có mật độ dân số chưa đạt 1.200 người/km² (Nghị quyết số 1210), nhưng đạt 1.000 người/km² trở lên có thể coi huyện đó chưa đạt tiêu chuẩn đô thị cấp huyện nhưng đạt mức đô thị hoá toàn huyện. Còn đối với huyện nào không đạt mật độ dân số 1.000 người/km² thì có thể xét cấp xã.

Xã nào có mật độ dân số đạt 1.000 người/km² trở lên có thể coi xã đó đạt mức đô thị hoá toàn xã, mặc dù chưa được công nhận thị trấn hay đô thị loại 5.

Khu vực đô thị hoá toàn quốc sẽ là tập hợp các khu vực cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã có mật độ dân số từ 1.000 người/km² trở lên (Hình 4) và đạt khoảng 52% (cao hơn nhiều số với thống kê đô thị hoá trên 35%). Điều đó cho thấy có sự khác biệt lớn về chỉ số đô thị hoá thực tế và đô thị hoá hành chính.

Kết luận

Quản lý kiểm soát và phát triển đô thị đang được nhìn chủ yếu dưới dạng một tập hợp các ranh giới hành chính của thành phố, thị xã, thị trấn đã được công nhận là đô thị (Hình 1). Những đô thị này được phân loại thành loại đặc biệt, loại 1,2,3,4,5. Tập hợp này là quan trọng đối với góc độ quản lý hành chính, nhưng ít ý nghĩa đối với việc xây dựng chính sách pháp luật đô thị, vì nó không bao hàm hết những vùng có tính chất đô thị thực sự. Đối với việc hoạch định pháp luật đô thị trên phạm vi toàn lãnh thổ, cần được nhìn dưới dạng các khu vực đô thị hoá gồm đô thị đã được công nhận và nông thôn đang đô thị hoá (Hình 2). Theo đó, toàn quốc sẽ có nhiều khu vực được coi là vùng đô thị. Vùng đô thị là vùng có nhiều tỉnh, huyện đạt mức độ đô thị hoá nằm cạnh nhau, như: vùng ĐBSH và vùng ĐNB. Khái niệm vùng đô thị Việt Nam hiện đang còn thiếu về mặt lý luận, cần được giới khoa học quan tâm nghiên cứu làm nền tảng xây dựng hệ thống pháp luật quản lý.