Quy hoạch quỹ đất phát triển nhà ở xã hội - Những bất cập và giải pháp tháo gỡ

KTS. Trần Ngọc Chính

                                                            Chủ tịch Hội Quy hoạch Phát triển đô thị Việt Nam

1- Đặt vấn đề

Trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, vấn đề nhà ở xã hội luôn được Đảng và Nhà nước đặc biệt quan tâm. Quá trình đô thị hoá đang diễn ra mạnh mẽ ở nước ta với tốc độ nhanh, tăng trưởng kinh tế phát triển, kéo theo nhu cầu về nhà ở tại các thành phố và đô thị ngày càng lớn, làm cho người có thu nhập thấp khó có khả năng tiếp cận được nhà ở xã hội, khiến tình trạng mất cân đối trong cơ cấu nhà ở đô thị ngày càng cao. Việc bảo đảm sự phát triển nhà ở xã hội, ổn định trong cơ cấu nhà ở đô thị thời gian qua luôn được Đảng và Nhà nước ta quan tâm, đã góp phần hạn chế sự mất cân đối cơ cấu nhà ở tại đô thị và các thành phố lớn, tạo chỗ ở ổn định, lâu dài cho người dân, đối tượng chính sách, người có thu nhập thấp…nghèo tại khu vực nông thôn, vùng thường xuyên bị thiên tai… đã được hỗ trợ cải thiện nhà ở bằng nhiều hình thức, góp phần quan trọng bảo đảm an sinh xã hội, xóa đói, giảm nghèo bền vững.

Sự phát triển của thị trường nhà ở nói chung và nhà ở xã hội nói riêng đã thu hút nguồn vốn đầu tư lớn của các thành phần kinh tế trong và ngoài nước, khai thác có hiệu quả tiềm năng đất đai, tăng thu cho ngân sách nhà nước, thu hút lực lượng lớn lao động và thúc đẩy các ngành sản xuất khác phát triển. Không chỉ các doanh nghiệp nhà nước như Tổng công ty Viglacera, Công ty Vinaconex, Tổng Công ty LICOGI, Tổng Công ty phát triển nhà và đô thị (HUD)… mà các doanh nghiệp tư nhân, các tập đoàn kinh tế lớn như Tập đoàn Vingroup, Tập đoàn Him Lam, Becamex Bình Dương… cũng đang rất tích cực trong việc tham gia phát triển nhà ở xã hội.

Tuy nhiên, tại các khu công nghiệp, khu chế xuất tập trung, đa số công nhân hầu như không có khả năng tiếp cận với nhà ở xã hội. Mặc dù không có chỗ ở và gặp rất nhiều khó khăn về cải thiện điều kiện ở nhưng đa số cán bộ, công chức, viên chức và công nhân lao động lại có mức thu nhập không đủ để trang trải và tích lũy cho chi phí về nhà ở.

Trong thực tế, khi phân khúc nhà ở trung, cao cấp, bất động sản du lịch đang có biểu hiện dư thừa, thì phân khúc nhà ở xã hội, nhà ở cho công nhân và nhà ở thương mại giá rẻ cho đối tượng thu nhập thấp, thu nhập trung bình lại ngày càng vắng bóng trên thị trường nhà ở. Với các chính sách về nhà ở, đất đai như hiện nay, đa phần các doanh nghiệp bất động sản vẫn quay lưng với phân khúc này, bởi còn rất nhiều khó khăn xuyên suốt quá trình triển khai nhà ở xã hội.

Theo Luật nhà ở, đất để phát triển nhà ở xã hội bao gồm:

a) Đất được Nhà nước giao để xây dựng nhà ở cho thuê, cho thuê mua, bán;

b) Đất được Nhà nước cho thuê để xây dựng nhà ở cho thuê;

c) Diện tích đất ở trong dự án đầu tư xây dựng nhà ở thương mại mà chủ đầu tư phải dành để xây dựng nhà ở xã hội (20%)

d) Đất ở hợp pháp của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân dùng để xây dựng nhà ở xã hội.

Theo đó, Luật Nhà ở năm 2014 đã quy định: "Tại các đô thị loại đặc biệt, loại I, loại II và loại III thì chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở thương mại phải dành một phần diện tích đất ở trong dự án đã đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật để xây dựng nhà ở xã hội theo quy định của Chính phủ". Tại Nghị định số 49/2021/NĐ-CP ngày 1/4/2021, bổ sung một số điều của Nghị định số 100/2015/NĐ-CP ngày 20/10/2015 của Chính phủ về phát triển và quản lý nhà ở xã hội, nội dung này đã được quy định cụ thể hơn: “Tại các đô thị loại đặc biệt, loại I, loại II và loại III trong quá trình lập, thẩm định và phê duyệt quy hoạch đô thị; quy hoạch xây dựng nông thôn; quy hoạch phát triển khu công nghiệp; quy hoạch xây dựng các cơ sở giáo dục đại học, trường dạy nghề (trừ viện nghiên cứu khoa học, trường phổ thông dân tộc nội trú công lập trên địa bàn), UBND cấp tỉnh có trách nhiệm căn cứ vào nhu cầu nhà ở xã hội trên địa bàn và chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở đã được phê duyệt để bố trí đủ quỹ đất dành cho phát triển nhà ở xã hội; chỉ đạo cơ quan chức năng xác định cụ thể vị trí, địa điểm, quy mô diện tích đất của từng dự án xây dựng nhà ở xã hội đồng bộ về hệ thống hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội để phát triển nhà ở xã hội”. “Đối với các dự án đầu tư xây dựng nhà ở thương mại, khu đô thị tại các đô thị loại đặc biệt và loại I có quy mô sử dụng đất từ 2ha trở lên, hoặc từ 5ha trở lên tại các đô thị loại II và loại III, chủ đầu tư phải dành 20% tổng diện tích đất ở trong phạm vi dự án để xây dựng nhà ở xã hội” .

Các quy định này phù hợp với quyết tâm của Chính phủ trong Chiến lược Phát triển nhà ở quốc gia giai đoạn 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2045 (Quyết định số 2161/QĐ-TTg ngày 22.12.2021): “Khi lập, phê duyệt quy hoạch các dự án phát triển nhà ở thương mại, dự án phát triển đô thị, quy hoạch khu công nghiệp phải bố trí quỹ đất để làm nhà ở xã hội”.

Tuy nhiên, trong thực tế, không phải dự án nhà ở thương mại nào cũng phù hợp để xây dựng nhà ở xã hội trong cùng dự án. Việc bố trí 20% quỹ đất bên trong dự án đô thị, nhà ở thương mại vô hình chung sẽ phá vỡ tổng thể dự án, làm ảnh hưởng đến cả hai nhóm đối tượng là người có thu nhập cao và người dân có thu nhập trung bình, thu nhập thấp. Ngoài ra, tại một số thành phố lớn như Hà Nội và TP.HCM, hầu hết các dự án đều có quy mô nhỏ, vị trí đất đai lại có giá trị lớn, nên yêu cầu bố trí quỹ đất 20% là rất khó thực hiện.

Điều này cho thấy, Luật Nhà ở đã và đang phần nào bộc lộ nhiều hạn chế, đặc biệt cùng với sự xuất hiện của các văn bản luật và nghị định sửa đổi, bổ sung trong lĩnh vực đầu tư, xây dựng và đất đai, đã khiến cho hàng trăm dự án nhà ở xã hội trên cả nước bị vướng mắc, gặp khó trong quá trình triển khai thực hiện.

Trong phạm vi bài viết này, tác giả chỉ tập trung phân tích một số những bất cập, vướng mắc trong quy định pháp luật nhà ở hiện hành liên quan đến quỹ đất phát triển nhà ở xã hội.

2- Một số bất cập, hạn chế trong quy định về quỹ đất phát triển nhà ở xã hội

Theo quy định, các dự án nhà ở xã hội được hưởng một số chính sách ưu đãi như vay lãi suất thấp, tăng 1,5 lần các chỉ tiêu so với quy hoạch chung của khu vực. Tuy nhiên, trong thực tế rất nhiều doanh nghiệp đã không mặn mà với phân khúc này.

Đây thực chất là một vòng luẩn quẩn. Vì theo Sở Kế hoạch- Đầu tư ở các địa phương, để được chấp thuận đầu tư thì phải điều chỉnh quy hoạch, trong khi các Sở ngành khác lại cho rằng khi Sở KH-ĐT chưa ra chấp thuận chủ trương đầu tư thì chưa thể điều chỉnh cục bộ được.

Thứ hai, liên quan đến quy định về phát triển nhà ở xã hội trong quỹ đất 20% của các dự án đầu tư xây dựng nhà ở thương mại, khu đô thị. Có nhiều ý kiến cho rằng quy định này trong thực tế không hiệu quả, do việc điều tiết nhà ở xã hội thông qua các chính sách hỗ trợ như hiện nay không đủ hấp dẫn và khó thu hút doanh nghiệp tham gia phát triển nhà ở xã hội, dẫn đến nhiều chủ đầu tư giữ đất nhiều năm nhưng vẫn không chịu triển khai xây dựng. Việc quy định quỹ đất 20% gắn với các khu đô thị, khu dân cư mới đang gây khó khăn trong công tác xây dựng nhà ở xã hội cũng như phát triển nhà ở thương mại. Nhiều chủ đầu tư e ngại xây dựng nhà ở xã hội đồng thời với nhà ở thương mại trong cùng dự án vì sẽ kéo giá trị của dự án, giá bán căn hộ thương mại xuống thấp. Bởi lẽ, giá trị căn nhà không chỉ xác định trên chi phí xây dựng mà còn ở vị trí của dự án, các tiện ích xã hội đi kèm. Việc bắt buộc dành 20% tổng diện tích đất ở để xây dựng nhà ở xã hội sẽ khiến kiến trúc, cảnh quan, không gian chung của cả dự án không đồng bộ, thiếu mỹ quan, giảm hiệu quả đầu tư và khó khăn trong việc cung cấp các dịch vụ, tiện ích... Thêm nữa, khi trong dự án nhà ở thương mại, thường dành cho người có thu nhập cao lại có 20% diện tích nhà ở xã hội dẫn đến tình trạng sản phẩm bị phân mảnh, tạo sự chênh lệch về hình thức và chất lượng, dễ dẫn đến phân biệt đối xử.

Bên cạnh đó, trong dự án thuộc phân khúc cao cấp - trung cấp hoặc trong khu vực trung tâm đô thị, giá trị thực tế của nhà ở xã hội, chi phí sinh hoạt thường sẽ bị đẩy lên cao, dẫn đến người thu nhập thấp khó có điều kiện chi trả.

Mặt khác, đối với một số địa phương ít có nhu cầu phát triển nhà ở xã hội, việc quy định cứng quỹ đất 20% sẽ gây khó khăn cho việc phát triển nhà ở thương mại, nhất là đối với các dự án trung cấp và cao cấp tại khu vực trung tâm. Ví dụ, một dự án chỉ có 2ha đất, ở vị trí “đất vàng” hoặc “đắc địa”, chủ đầu tư phải bồi thường giải phóng mặt bằng với giá cao, trong khi tiền đất được khấu trừ cho quỹ đất nhà ở xã hội lại tính theo đơn giá nhà nước, điều này sẽ gây khó khăn cho nhà đầu tư, đồng thời cũng đẩy giá thành nhà ở xã hội lên cao.

Thứ ba, tại Nghị định 49/2021/NĐ-CP không còn sử dụng cụm từ “không phân biệt quy mô diện tích đất” và quy định dự án nhà ở thương mại “nhỏ hơn 2ha tại các đô thị loại đặc biệt và loại I hoặc nhỏ hơn 5ha tại các đô thị loại II và loại III thì chủ đầu tư không phải dành quỹ đất 20% làm nhà ở xã hội”, điều này gây ra tình trạng không công bằng giữa các dự án nhà ở thương mại và không phù hợp với Luật Nhà ở.

Thứ tư, việc chỉ chú trọng vào 20% quỹ đất trong các dự án phát triển thương mại, khu đô thị mới dẫn đến hầu hết các địa phương không chú ý bố trí quỹ đất để phát triển dự án nhà ở xã hội độc lập. Việc bố trí quỹ đất không phù hợp với chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở của địa phương; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quy hoạch đô thị, dẫn đến quỹ đất để phát triển nhà ở xã hội trong thời gian qua thiếu nhiều so với nhu cầu và không tạo sự chủ động cho địa phương.

Thứ năm, Nghị định 49/2021/NĐ-CP  quy định “Đối với trường hợp thuộc diện phải bố trí quỹ đất 20% để xây dựng nhà ở xã hội theo quy định nhưng do có sự thay đổi quy hoạch chung, quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết của địa phương dẫn đến việc bố trí quỹ đất 20% không còn phù hợp thì UBND cấp tỉnh phải báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, chấp thuận”. Việc cho phép hoán đổi quỹ đất 20% do có sự thay đổi QHCT sẽ dẫn đến tình trạng rất nhiều chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại sẽ đề xuất hoán đổi quỹ đất 20% với lý do không phù hợp quy hoạch và việc quy định phải được Thủ tướng Chính phủ xem xét chấp thuận sẽ kéo dài thời gian triển khai dự án.

Thứ sáu, việc không có quy định cụ thể về vị trí, thời điểm thực hiện đầu tư xây dựng nhà ở xã hội trong dự án nhà ở thương mại, dự án phát triển đô thị, nên các chủ đầu tư thường bố trí quỹ đất 20% ở vị trí không thuận lợi của dự án hoặc bố trí tại vị trí khó giải phóng mặt bằng, dẫn đến mặc dù đã có quy hoạch về quỹ đất nhà ở xã hội trong dự án nhà ở thương mại nhưng không được thực hiện.

Như vậy, để tháo gỡ các nút thắt trong phát triển nhà ở xã hội, Luật Nhà ở sửa đổi lần này cần theo hướng Nhà nước phải giữ vai trò dẫn dắt, tạo điều kiện thuận lợi, ưu đãi về hạ tầng, đất đai, tài chính, ban hành những cơ chế, chính sách phát triển nhà ở xã hội đủ mạnh thay cho những quy định cứng nhắc, để cho các tổ chức, cá nhân, doanh nghiệp chung tay tham gia xây dựng nhà ở xã hội.

3- Một số đề xuất, kiến nghị

Phát triển nhà ở xã hội là hướng đến sản phẩm bình dân để người nghèo, người thu nhập thấp, công nhân dễ dàng tiếp cận và sở hữu. Vì vậy, dự án nhà ở xã hội nên là đầu tư công, trong đó Nhà nước giữ vai trò chủ đạo. Nhà nước cần phải tạo quỹ đất sạch cho các dự án phát triển nhà ở xã hội, hướng tới nhà ở xã hội có giá mua, thuê hoặc thuê mua thấp để phù hợp với khả năng tài chính của các đối tượng được thụ hưởng, để người mua hoặc thuê, thuê mua chỉ phải bỏ ra một khoản tiền ít hơn mà vẫn thỏa mãn về điều kiện ở của mình. Điều này lại càng đúng khi Luật Nhà ở đã định nghĩa nhà ở xã hội là nhà ở có sự hỗ trợ của Nhà nước. Đó cũng là lý do tại sao Luật lại quy định phải dành 20% quỹ đất trong các dự án phát triển nhà thương mại cho nhà ở xã hội. Điều này là để tạo cơ hội cho các đối tượng xã hội được thụ hưởng với chất lượng cao hơn khi được tiếp cận, sử dụng hệ thống hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội của nhà ở thương mại.

Trong dự thảo sửa đổi Luật Nhà ở lần này, Bộ Xây dựng đang đề xuất phương án, bỏ quy định dành 20% quỹ đất để đầu tư xây dựng nhà ở xã hội trong các dự án xây dựng nhà ở thương mại, khu đô thị; quy định việc bố trí quỹ đất phát triển nhà ở xã hội là trách nhiệm của UBND cấp tỉnh. Trong khi lập, phê duyệt quy hoạch tỉnh, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch đô thị, quy hoạch chi tiết xây dựng, quy hoạch phát triển khu công nghiệp, quy hoạch xây dựng các cơ sở giáo dục đại học, cơ sở giáo dục nghề nghiệp… phải bố trí quỹ đất dành để phát triển nhà ở xã hội. Hiện phương án này đang nhận được sự đồng tình của các doanh nghiệp. Tuy nhiên, cần phải cân nhắc kỹ việc sửa đổi này vì theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ trong Chiến lược Phát triển nhà ở quốc gia giai đoạn 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2045 (Quyết định số 2161/QĐ-TTg ngày 22.12.2021), đã nêu “khi lập, phê duyệt quy hoạch các dự án phát triển nhà ở thương mại, dự án phát triển đô thị, quy hoạch khu công nghiệp phải bố trí quỹ đất để làm nhà ở xã hội”. Quỹ đất 20% của hàng nghìn dự án nhà ở thương mại trên cả nước đang là con số cần quan tâm để tạo thêm quỹ nhà ở xã hội vốn đang rất thiếu và hiếm này.

Khi giao cho các địa phương, thì phải quy định: khi lập quy hoạch đô thị các khu đô thị mới, khu công nghiệp, khu đại học… phải quy hoạch quỹ đất để xây các khu nhà ở xã hội, bảo đảm đồng bộ hệ thống hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội để phục vụ công nhân, người lao động làm việc tại khu công nghiệp. Cần dành quỹ đất và kêu gọi các chủ đầu tư hạ tầng khu công nghiệp, các doanh nghiệp sản xuất và doanh nghiệp bất động sản tham gia đầu tư. Tuân thủ Nghị định số 35/2022/NQ-CP, ngày 28-5-2022, của Chính phủ quy định: khi lập danh mục các khu công nghiệp phải dành tối thiểu 2% tổng diện tích của các khu công nghiệp để quy hoạch xây dựng nhà ở, công trình dịch vụ, tiện ích công cộng cho người lao động làm việc trong khu công nghiệp.Việc bố trí quỹ đất cho các dự án nhà ở xã hội phải thuận nhất để mọi thành phần đều có thể chủ động tham gia vào phân khúc này. Có thể nghiên cứu cho phép chủ đầu tư lựa chọn một trong các hình thức sau: (i) được chọn làm chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở xã hội; (ii) hoán đổi quỹ đất xây nhà ở xã hội có giá trị tương đương tại vị trí khác (theo hệ số hoán đổi phù hợp); (iii) chọn việc thanh toán bằng tiền cho nhà nước theo giá thị trường, dùng vào việc xây dựng nhà ở xã hội, chứ không hòa chung vào vốn ngân sách như hiện nay.

Cần nghiên cứu bổ sung các quy định trong quy chuẩn, tiêu chuẩn để xác định quỹ đất phát triển nhà ở xã hội trong các đồ án quy hoạch chung đô thị. Cụ thể, nghiên cứu các chỉ tiêu quy hoạch xây dựng nhà ở xã hội trong công tác lập, thẩm định, phê duyệt đồ án quy hoạch đô thị; bổ sung quy định về xác định quỹ đất xây dựng nhà ở xã hội ngay khi đề xuất chủ trương phát triển các khu công nghiệp; nghiên cứu mô hình cư trú, tổ chức các hệ thống hạ tầng xã hội thiết yếu, thuận lợi về giao thông kết nối giữa khu ở và khu sản xuất… Các khu nhà ở xã hội phải được kết nối thuận tiện với khu vực trung tâm bằng các phương tiện vận chuyển hành khách công cộng như hệ thống xe buýt nhanh, metro.

Ban hành cơ chế riêng đối với trình tự, thủ tục thực hiện dự án phát triển nhà ở xã hội nhằm thu hút các nhà đầu tư tham gia. Có cơ chế khuyến khích (về đất đai, tài chính, xây dựng...) đối với hộ gia đình, cá nhân tham gia đầu tư xây dựng nhà ở cho thuê (nhà trọ) theo mô hình nhà ở xã hội, để nâng cao chất lượng nhà ở cho thuê, phục vụ tốt hơn chất lượng sống của người lao động.

Cần thay đổi chính sách, cho phép chủ đầu tư được bán 20% diện tích nhà ở xã hội cho thuê trong dự án để sớm thu hồi được vốn, chống lãng phí và tăng sức hút đầu tư vào nhà ở xã hội. Rà soát quỹ đất công trong khu đô thị không có nhu cầu hoặc sử dụng kém hiệu quả để kêu gọi đầu tư làm nhà ở xã hội.

Nhà nước phải bố trí nguồn lực để đầu tư hệ thống hạ tầng xã hội thiết yếu như: trường học, bệnh viện, khu sinh hoạt cộng đồng, vui chơi thể thao, chợ... trong và ngoài các dự án nhà ở xã hội, đặc biệt là tại các khu vực có đông công nhân và người lao động. Đồng thời có riêng chính sách nhà ở cho công nhân để có cơ chế khuyến khích, ưu đãi nhằm phát triển loại hình nhà lưu trú cho công nhân trong khu công nghiệp.

Đẩy mạnh công tác tuyên truyền về trách nhiệm phát triển nhà ở xã hội là của toàn xã hội trên nguyên tắc bảo đảm hài hoà lợi ích của các bên tham gia, khẳng định việc phát triển nhà ở xã hội là giải pháp phát triển xã hội bền vững, thúc đẩy thị trường nhà ở xã hội phát triển theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, góp phần ổn định chính trị, bảo đảm an sinh xã hội và phát triển xã hội theo hướng văn minh, hiện đại.

Hy vọng rằng, với sự thay đổi của Luật Nhà ở bằng những quy định cụ thể về đối tượng, điều kiện thụ hưởng; quy định về quy hoạch, quỹ đất phát triển nhà ở xã hội; lựa chọn chủ đầu tư dự án; các cơ chế, chính sách ưu đãi của Nhà nước và bãi bỏ những quy định chưa thực sự khuyến khích phát triển nhà ở xã hội sẽ là những công cụ hữu ích trong quản lý thị trường nhà ở xã hội. Giải quyết tốt nhà ở xã hội cho các đối tượng được điều tiết trong Luật Nhà ở là góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế- xã hội, an sinh xã hội là điều mà Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm trong giai đoạn hiện nay.