Thực trạng và một số định hướng phát triển khu dân cư nông thôn gắn với quá trình đô thị hoá Việt Nam thời kỳ 2021-2030

Thực trạng và một số định hướng phát triển

khu dân cư nông thôn gắn với

 quá trình đô thị hoá việt nam thời kỳ 2021-2030

KTS. Phạm Thị Nhâm, PVT Viện Quy hoạch đô thị và nông thôn quốc gia - BXD

 

Đô thị hoá là tất yếu của sự phát triển mỗi quốc gia trên thế giới. Nghị quyết 06-NQ/TW ngày 24/1/2022 của Bộ Chính trị về quy hoạch và xây dựng, quản lý và phát triển bền vững đô thị Việt Nam đến năm 2030, xác định tỷ lệ đô thị hoá cả nước khoảng 36,8% (năm 2020), dự báo đến 2030 tăng khoảng 50% (năm 2030). Quá trình đô thị hoá (ĐTH) tác động đến vùng nông thôn làm biến đổi cấu trúc thiên nhiên, cấu trúc làng xã, văn hoá truyền thống, biến động dân số, đất đai, kinh tế-xã hội. Nếu quản lý ĐTH hiệu quả sẽ là động lực tăng trưởng quốc gia, nếu quản lý ĐTH không hiệu quả sẽ gây hệ luỵ cho cuộc sống nông dân.

Tham luận này chia sẻ kết quả đề tài NCKH “Nghiên cứu quản lý phát triển quy hoạch xây dựng nông thôn mới khu vực ven đô đô thị lớn giai đoạn 2015 – 2035” và Quy hoạch hệ thống đô thị - nông thôn thời kỳ 2021-2030 của Viện Quy hoạch đô thị nông thôn quốc gia đề cập nhận diện hiện trạng và một số quan điểm định hướng quản lý phát triển khu dân cư nông thôn gắn với quá trình đô thị hoá thời kỳ 2020-2030.

Từ khoá: quy hoạch nông thôn, đô thị hoá nông thôn, vùng ven đô.

1. Thực trạng khu dân cư nông thôn thời kỳ 2010-2020

a) Khái niệm và thuật ngữ liên quan

Quá trình đô thị hoá làm cho một số không gian nông thôn chuyển đổi thành đô thị. Quá trình chuyển hoá này rất phức tạp, làm suy thoái môi trường, văn hoá-xã hội, hệ luỵ đến sự phát triển bền vững của vùng lãnh thổ. Để quản lý khu dân cư nông thôn gắn với quá trình đô thị hoá, cần phải nắm bắt khu vực nào chịu tác động ĐTH, hiểu mức độ tác động đô thị hoá đến đâu, yếu tố nào tác động đến quá trình chuyển đổi này. Không gian định cư có 2 hình thức là đô thị và nông thôn.

Đô thị: Theo khoản 1, điều 3 Luật Quy hoạch đô thị định nghĩa: “Đô thị là nơi tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp; là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa hoặc chuyên ngành; có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế-xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương; bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố, nội thị, ngoại thị của thị xã, thị trấn.”; dân số tối thiểu từ 4.000 người trở lên.

Về bản chất, đô thị là khu vực có sự tập trung cao về dân cư, mật độ xây dựng và tiềm lực kinh tế so với các khu vực xung quanh. Hình thức kinh tế chính là phi nông nghiệp. Đô thị có quy mô càng lớn càng có tiềm lực phát triển và có tầm ảnh hưởng vượt ra khỏi ranh giới hành chính của nó trong hệ thống mạng lưới đô thị, vùng lãnh thổ liền kề.

Nông thôn (điểm dân cư nông thôn viết tắt là DCNT): Theo điều 3, Luật Xây dựng 2014: “Điểm dân cư nông thôn là nơi cư trú tập trung của các hộ gia đình gắn kết với nhau trong sản xuất, sinh hoạt và các hoạt động xã hội khác trong phạm vi một khu nhất định, được hình thành do điều kiện tự nhiên, điều kiện KT-XH, văn hoá và các yếu tố khác”.

Về bản chất, nông thôn (hay nông thôn thuần tuý) là khu vực có mật độ dân cư thấp, nền kinh tế nông nghiệp là chủ đạo. Do đặc tính tự cung tự cấp và tương đối khép kín nên nông thôn thuần tuý không có nhiều tiềm năng tăng trưởng.

Phân cấp hành chính, đô thị có ranh giới hành chính được gọi là quận (nội thành) hoặc phường (nội thị). Nông thôn có ranh giới hành chính gọi là huyện (huyện ngoại thành, huyện thuộc tỉnh) hoặc xã (xã ngoại thị, xã thuộc huyện). Hình 1: Sơ đồ phân cấp hành chính đô thị - nông thôn

 

Quá trình chuyển đổi từ nông thôn thành đô thị hình thành thêm không gian định cư thứ 3 có dạng thức nửa đô thị, nửa nông thôn, có thể gọi là không gian định cư hỗn hợp đô thị - nông thôn. Loại hình định cư này đã được nghiên cứu ở nhiều chiều cạnh khác nhau, nhưng thuật ngữ và khái niệm trong quy định pháp luật chưa có. Do đó làm khó khăn trong công tác quản lý thực hiện quy hoạch.

Đô thị hoá là quá trình mở rộng đô thị và hình thành lối sống đô thị, có 3 loại: Đô thị hoá nông thôn, Đô thị hoá ngoại vi, Đô thị hoá tự phát. Trong đó:

(1) Đô thị hóa nông thôn là quá trình phát triển nông thôn và xây dựng lối sống thành thị ở khu vực nông thôn (hình thức nhà cửa, cách sống, phong cách sinh hoạt…). Đây là cách tăng trưởng đô thị theo xu hướng bền vững và có tính quy luật, có sự can thiệp của Nhà nước, thường được chỉ đạo từ trên xuống theo “quy hoạch và kế hoạch”, nhằm mục tiêu đô thị hoá tại chỗ “ly nông bất ly nông”. Loại này, cần quản lý và kiểm soát phát triển theo quy hoạch đô thị và quy hoạch đất đai hiện hành. Đảm bảo cơ chế chính sách hợp lý chuyển đổi cơ cấu đất đai và cơ cấu lao động, tái định cư.  

 

            Hình 2: ĐTM Nhơn Trạch, tỉnh Đồng Nai (dạng đô thị hóa nông thôn thành lập ĐTM)

(Nguồn: Internet)

 

(2) Đô thị hóa ngoại vi là quá trình phát triển mạnh khu vực ngoại vi thành phố do ảnh hưởng của cơ sở hạ tầng, phát triển công nghiệp tạo ra các cụm liên đô thị, đô thị góp phần thúc đẩy quá trình đô thị hóa nông thôn. Loại này có tên gọi khác là đô thị hoá VEN ĐÔ hay vùng ven đô. Dạng thức này diễn ra trên diện rộng từ khi thực hiện công cuộc ĐỔI MỚI.

             

 

            Hình 3: Đô thị hoá ngoại vi trên địa bàn huyện Hoài Đức (Nguồn: Internet)

(3) Đô thị hóa tự phát là quá trình phát triển thành phố do sự gia tăng dân số quá mức và tỷ lệ di dân từ nông thôn đến khu vực thành thị lớn dẫn đến tình trạng thất nghiệp, giảm sút chất lượng cuộc sống. Loại này phản ánh tình trạng phát triển thiếu sự kiểm soát của Nhà nước. Dạng thức này diễn ra trên diện hẹp và cục bộ.           

 

            Hình 4: Đô thị hoá tự phát dọc quốc lộ 1A

 (Nguồn: Internet)

Trong 3 loại nêu trên, đô thị hoá ngoại vi (vùng ven đô) có tính phức tạp nhất và khó quản lý nhất. Đô thị lớn càng lớn thì vùng ven đô càng lớn và càng phức tạp.

b) Tổng quan thực trạng điểm dân cư nông thôn

- Giảm đơn vị hành chính nông thôn và tăng đơn vị hành chính đô thị giai đoạn 2010-2020.

Theo TCTK, số liệu thống kê về đơn vị hành chính, dân số đô thị và nông thôn trong nhiều năm vừa qua có sự biến đổi theo hướng tăng trưởng đô thị hoá. Trên 6 vùng KT-XH hiện có nhiều xã chuyển đổi thành phường hoặc thị trấn, nhiều huyện được chuyển thành thành phố trực thuộc tỉnh, thị xã hoặc quận (TPTW). Chuyển đổi mạnh mẽ nhất diễn ra ở vùng ĐBSH và vùng ĐNB, nơi có 2 thành phố loại đặc biệt là Hà Nội và TP.HCM. Giai đoạn 10 năm tới số lượng các đơn vị hành chính nông thôn chuyển thành đô thị sẽ tiếp tục gia tăng. Chuyển đổi không gian hành chính là một trong những nguyên nhân hình thành khu định cư nông thôn ảnh hưởng đô thị hoá, hay khu định cư nửa đô thị nửa nông thôn.

Bảng 1: Biến đổi không gian hành chính nông thôn giai đoạn 2010 -2020

            2010    2015    2020    Giai đoạn 2010-2020 tăng giảm số huyện      Giai đoạn 2010-2020 tăng giảm số xã

            Huyện Xã       Huyện Xã       Huyện Xã                  

CẢ NƯỚC      553      9.084   546      8.978   529      8.295   (-) 24   (-) 789

Đồng bằng sông Hồng            95        1.944   92        1.901   88        1.769   (-) 7     (-) 175

Trung du và miền núi phía Bắc          119      2.274   122      2.283   117      2.038   (-) 2     (-) 236

Bắc Trung Bộ và duyên hải miền Trung         140      2.474   137      2.436   132      2.201   (-) 8     (-) 273

Tây Nguyên    52        598      53        600      53        590      (+) 1    (-) 8

Đông Nam Bộ 41        490      40        465      37        430      (-) 4     (-) 60

Đồng bằng sông Cửu Long     106      1.304   102      1.293   102      1.267   (-) 4     (-) 37

Nguồn: TCTK

 

Bảng 2: Biến đổi không gian hành chính đô thị giai đoạn 2010 -2020

Vùng   Số tỉnh 2010    2015    2020

                        Thành phố trực thuộc tỉnh       Thị xã  Thị trấn            Thành phố trực thuộc tỉnh       Thị xã  Thị trấn      Thành phố trực thuộc tỉnh       Thị xã  Thị trấn

Đơn vị hành chính đô thị (không bao gồm 5 TPTW) 63        54        43        624      67        51        603      78            51        605

                        721      721      734

Tỷ lệ đô thị hóa (%)                30,39               36,82

Nguồn: TCTK

- Mở rộng không gian đô thị và vùng đô thị giai đoạn 2010-2020

Nghiên cứu chuyển hóa không gian lãnh thổ, hình dưới đây cho thấy đô thị hoá và phân bố dân số đô thị tăng nhanh ở vùng ven biển [1]. Tiến trình đô thị hoá phát triển lan toả mạnh từ 2 đô thị đặc biệt là Hà Nội và TP.HCM đến các khu vực Bắc đồng bằng sông Hồng, vùng Đông Nam Bộ và dải ven biển miền Trung, các đô thị tỉnh lỵ các tỉnh miền núi. Quá trình biến đổi tăng trưởng dân số và MDDS gắn với quá trình đô thị hoá và tăng trưởng kinh tế trên địa bàn nông thôn; mở rộng không gian đô thị đáp ứng nhu cầu dịch cư trên phạm vi toàn quốc. Đồng thời đã phân chia khu vực nông thôn làm 2 vùng khác biệt nhau là: Vùng nông thôn có mức độ đô thị hoá cao (vùng ĐBSH, vùng ĐNB, ven biển miền Trung) và Vùng nông thôn thuần nông (các vùng còn lại).

Hình 5: Biến đổi tăng trưởng dân số và MĐ DS 1996-2017, phân bố dân cư đô thị (WB)

 

 

- Các thành tựu

CTMTQG XD NTM giai đoạn 2010-2020 đã tác động tích cực đến khu định cư nông thôn trên phạm vi toàn quốc, nâng cao chất lượng sống, hạ tầng nông thôn kết nối tốt hơn và cung cấp các dịch vụ an sinh xã hội cơ bản cho nông dân, kinh tế nông thôn được cải thiện bởi kết nối tốt hơn với đô thị. Nhiều khu định cư nông thôn có chất lượng sống tương đương với khu vực đô thị, đã thu hút dân cư phù hợp với định hướng “ly nông không ly hương”; là tiền đề để vùng nông thôn trở thành đô thị với chất lượng môi trường sống được đảm bảo.

- Các bất cập

Tuy nhiên, CTMTQG XD NTM giai đoạn 2010-2020 tỏ ra chưa phù hợp với khu định cư nông thôn ảnh hưởng đô thị hoá, nhất là khu định cư nông thôn nằm xung quanh các đô thị lớn và cực lớn.

c) Hiện trạng vùng ven đô thành phố lớn (khảo sát 3 thành phố Hà Nội, Đà Nẵng, Cần Thơ)

- Đặc trưng vùng nông thôn ven đô

Đô thị hoá vùng nông thôn ven đô thuộc dạng đô thị hóa ngoại vi, là hiện tượng phổ biến của quá trình tăng trưởng đô thị và mở rộng không gian đô thị lớn, từ trung tâm lõi đô thị lớn đến khu vực nông thôn để chuyển đổi từ dạng đô thị phi chính thức sang đô thị chính thức. Các nước Đông Nam Á, đô thị hoá vùng ven đô diễn ra ở vùng đồng bằng và ven biển, nơi có mật độ dân số cao và chịu tác động của BĐKH. Ở Việt Nam, quá trình hình thành các đô thị lớn và đô thị hoá vùng ven đô hầu hết nằm ở đồng bằng sông Hồng, đồng bằng ven biển Trung bộ, đồng bằng Đông Nam Bộ và đồng bằng sông Cửu Long, do có số lượng lao động phi nông thôn chiếm ưu thế.

Đô thị lớn là những cực tăng trưởng quan trọng của đất nước, là thỏi nam châm hút các nguồn lực đầu tư lớn, nên vùng ven đô thành phố lớn có nhiều tiềm năng để phát triển và có đặc trưng khác biệt. Vùng ven đô đô thị lớn là vùng đa chức năng, có động lực phát triển kinh tế và có mối quan hệ hữu cơ với trung tâm lõi đô thị; có quy mô diện tích và dân số lớn, luôn biến động về nhân khẩu, đất đai và ranh giới đô thị luôn được mở rộng không ngừng. Do tính phức tạp, nên vùng ven đô đô thị lớn luôn được quan tâm trong chiến lược phát triển đô thị quốc gia.

- Xác định vùng ven đô

Vấn đề quan trọng nhất là làm thế nào để xác định ranh giới của vùng ven đô để quản lý và phát huy tiềm năng phát triển của nó. Nhận dạng vùng ven đô đô thị lớn: có nhiều cách nhận dạng vùng ven đô, ví dụ nhận dạng theo hình thái không gian đô thị - nông thôn hoặc mật độ cư trú… Ranh giới vùng ven đô không có trên thực tế, thường chỉ mang tính ước lệ. Ranh giới vùng ven đô dựa trên mật độ cư trú (MDDS), tổng dân số trên tổng đất tự nhiên [3]. Khi mật độ cư trú đạt ngưỡng >1000 người/km2, thì > 50% cư dân không thể sinh sống bằng kinh tế nông nghiệp, và khu vực định cư đó đạt tiêu chí đô thị loại V (Nghị quyết 26/NQ-QH về phân loại đô thị).

Theo TS Phó Đức Tùng, ngoài mật độ dân cư thì một trong những yếu tố quan trọng để xét một vùng có thể gọi là ven đô của một đô thị lớn hay không phụ thuộc vào khoảng cách của vùng đó vào vùng lõi đô thị lớn. Bán kính di chuyển thường được tính khoảng 1 giờ. Trong phạm vi này, vùng có thể coi như không gian sống, dịch vụ của đô thị lớn. Nếu thời gian di chuyển quá xa, sẽ không thể tính vào đó được nữa. Do thước đo là thời gian chứ không phải khoảng cách, nên ranh giới vùng ven đô phụ thuộc nhiều vào hạ tầng giao thông chứ không phải khoảng cách địa lý. Giao thông càng thuận tiện thì ranh giới vùng càng lan rộng. Do vậy, cấu trúc vùng thường có dạng sao nhiều cánh, bám dọc theo các trục giao thông chính. Tuy nhiên, những cao tốc lớn thường ít khả năng tiếp cận từ hai bên, mà chỉ kết nối một số điểm chính. Khi đó, các cánh sao sẽ không đều cả hai bên, mà là dạng chùm đa tâm.

Cấu trúc của vùng ven đô đô thị lớn là hình thành các vành đai với 3 mức độ có mối quan hệ mật thiết với Trung tâm lõi đô thị, gồm: (i) vành đai ven đô tiếp giáp trực tiếp trung tâm lõi đô thị có yếu tố đô thị nổi trội hơn; (ii) vành đai ven đô giữa có yếu tố đô thị yếu hơn; (iii) vành đai ven đô ngoài nằm ở ngoại ô thành phố giáp vùng nông thôn.

 

Hình 6: Bản đồ hiện trạng dân số 3 thành phố Hà Nội, Đà Nẵng, Cần Thơ (năm 2016)

 

Nguồn: Viện Quy hoạch đô thị - nông thôn, quốc gia (VIUP)

Các bản đồ trên đây phản ánh mức độ đô thị hoá diễn ra khác nhau ở các huyện xung quanh 3 đô thị lớn Hà Nội, Đà Nẵng và Cần Thơ. Màu đỏ là khu vực có MDDS từ 10.000 ng/km2 đạt mức tích tụ dân số và xây dựng của khu vực đô thị nén. Màu vàng da cam có MDDS từ 1.000 -10.000 ng/km2 là khu vực hỗn hợp đô thị - nông thôn (ven đô). Màu xanh có MDDS < 1.000 ng/km2, mức tích tụ dân số thấp tương đương với khu vực nông thôn. Nét đen là ranh giới hành chính khu vực đô thị trung tâm (ranh giới quận). Các bản đồ phản ánh vùng ven đô nằm cả bên trong và ngoài ranh giới hành chính đô thị, có nghĩa là trong ranh giới hành chính đô thị vẫn có các làng nông thôn và đất nông nghiệp. Các làng xóm ven đô có cùng một tính chất vùng hỗn hợp đô thị - nông thôn, với tỷ trọng có thể khác nhau, nhưng về pháp lý chúng được đối xử và quản lý theo những nguyên tắc hoàn toàn khác nhau; khi nằm trong hai khu vực hành chính khác nhau là quận và huyện.

Khảo sát thực tế đô thị hoá vùng ven đô Hà Nội, Đà Nẵng và Cần Thơ cho thấy đây là khu vực thu hút nguồn lực đầu tư và tăng trưởng kinh tế công nghiệp và dịch vụ, tạo nên tính lan toả phát triển vùng. Có thể ví vùng ven đô như những mô sụn, là vùng tăng trưởng của hệ thống xương trong cơ thể. Vùng ven đô có mối quan hệ tương hỗ cộng sinh với trung tâm lõi đô thị. Quy mô trung tâm lõi đô thị càng lớn thì vùng ven đô càng lớn và tính lan toả kinh tế vùng càng mạnh. Vùng ven đô có đa dạng các dự án trọng điểm kinh tế vùng, đô thị càng lớn thì tính đa dạng càng lớn. Vùng ven đô Hà Nội, chứa đựng các hoạt động kinh tế đa dạng, đa cấp độ hơn so với vùng ven đô của Đà Nẵng và Cần Thơ.

Vùng ven đô luôn biến động, đô thị càng lớn thì tính biến động của vùng ven đô càng lớn. Hà Nội mở rộng ranh giới nội thành liên tục trong những năm gần đây, tiếp theo là Đà Nẵng. Cần Thơ tính biến động nhỏ hơn do vùng ven đô nằm lọt trong ranh giới nội thành đã được quản lý như đô thị. Công cụ quản lý quy hoạch trong thời gian chưa đáp ứng được với xu hướng biến động của vùng ven đô.

- Đặc điểm vùng ven đô Hà Nội

Làng xóm nông thôn vùng ven Hà Nội thích nghi với môi trường đô thị hoá, sẵn sàng hội nhập vào không gian đô thị, tự chuyển hoá “mềm” cấu trúc không gian cư trú để hoà nhập với sự vận hành đô thị. Sự sẵn sàng này xuất phát từ cấu trúc lịch sử vùng ĐBSH. Vùng này từ xa xưa vốn là vùng trũng thấp, chủ yếu sử dụng làm lúa nước. Các làng xóm do đó buộc phải tập trung ở một số khu vực nhỏ, mật độ cao, với ranh giới rõ ràng như luỹ tre, bờ đê. Do vậy, khi chuyển hoá từ nông nghiệp sang phi nông nghiệp, các khu dân cư này đã có sẵn mật độ và cấu trúc không gian như những khu đô thị nhỏ. Vùng ven đô Hà Nội có 3 vành đai cộng sinh với trung tâm lõi đô thị. Ranh giới ước lệ của vùng ven đô Hà Nội, nằm ở bên trong và bên ngoài ranh giới nội thành, lan rộng đến hầu hết các huyện xã ngoại thành, vượt ra khỏi ranh giới hành chính Hà Nội và lan sang các tỉnh liền kề.

 

- Vùng ven đô Đà Nẵng

Làng xóm nông thôn vùng ven Đà Nẵng chưa thích nghi với môi trường đô thị hoá, chưa sẵn sàng hội nhập vào không gian đô thị. Điều này đặc biệt đúng với các làng chài ven sông, ven biển và các làng mạc ở khu vực trung du, đồi núi. Các nỗ lực của Chính quyền Đà Nẵng trong những năm qua tập trung xây dựng thành công một cực tăng trưởng lớn ở vùng KTTĐMT theo mục tiêu phát triển quốc gia. Nhưng các làng xóm ven đô, nhất là làng chài ven biển đã bị mất đi không gian cư trú của mình, nhường chỗ cho hoạt động kinh tế mới mang tầm vóc quốc gia. Như vậy, có thể nói là không có sự chuyển hoá nội tại từ định cư nông thôn lên thành thị, mà có sự tái cấu trúc, di dời từ các vùng nông thôn sang vùng đô thị và thôn tính các diện tích khu định cư nông thôn cũ bởi các hoạt động dịch vụ đô thị khác. Vùng ven đô Đà Nẵng có 2 vành đai cộng sinh với trung tâm lõi đô thị. Các khu vực Hội An, Điện Bàn, và một số khu vực bắc hầm Hải Vân cũng xem như ven đô của Đà Nẵng.

 

- Đặc điểm vùng ven đô Cần Thơ

Làng xóm nông thôn vùng ven Cần Thơ  đặc biệt chưa thích nghi với môi trường đô thị hoá, do cấu trúc các làng xóm ven đô bám dọc theo hệ thống sông, kênh rạch và thuyền; Đến nay đã và đang dần hội nhập vào không gian đô thị, chuyển hoá dần thành những khu cư trú mới bám đường bộ và ô tô. Các nỗ lực của Chính quyền Cần Thơ trong những năm qua, mở rộng không gian trung tâm lõi đô thị để phát triển một cực tăng trưởng lớn ở vùng ĐBSCL theo mục tiêu phát triển quốc gia. Ranh giới ước lệ của vùng ven đô Cần Thơ nằm ở bên trong ranh giới nội thành. Vùng ven đô Cần Thơ có 1 vành đai cộng sinh với trung tâm lõi đô thị.

 

Hình: Biến đổi không gian đô thị Cần Thơ giai đoạn đến 2019

- Thách thức vùng ven đô đô thị lớn

Về quy hoạch xây dựng: Từ 3 ví dụ nghiên cứu ở Hà Nội, Đà Nẵng, Cần Thơ cho thấy, mỗi đô thị có những cấu trúc và tính chất khu vực ven đô rất khác nhau. Khó có một đáp án, giải pháp quản lý, quy hoạch cho tất cả các vùng ven đô trong nước. Cần có một số nguyên lý chung, do bản chất giống nhau của các vùng, và lại có giải pháp chuyên biệt cho từng vùng. Hiện nay, chúng ta chưa thực sự xác định và hiểu về cấu trúc không gian vùng các đô thị lớn luôn biến động này và chính quyền chưa đủ năng lực để đối mặt với sự biến động đó.

Về quản lý phát triển: Thiếu công cụ quản lý mang tính chiến lược, để phát triển vùng ven đô một cách linh hoạt cho khu vực đô thị - nông thôn cùng tham gia vào quá trình tái cấu trúc nền kinh tế. Mục tiêu của một quản lý phát triển ven đô tốt cần phải đồng thời đạt được việc kiểm soát quá trình mở rộng đô thị không bị tràn lan và thúc đẩy vùng ven tăng trưởng kinh tế hiệu quả.

Các vấn đề chính là:

 - Đô thị hoá khu vực nông thôn xung quanh các thành phố lớn, cực lớn làm mở rộng không gian thành phố và biến đổi cấu trúc thiên nhiên, cấu trúc làng xã, văn hoá truyền thống, biến động dân số, đất đai, kinh tế-xã hội.

Về kinh tế, tác động của đô thị hoá vùng ven đô làm biến đổi kinh tế nông nghiệp nông thôn trở thành kinh tế dịch vụ - công nghiệp.

Về môi trường, tác động của đô thị hoá vùng ven thường diễn ra ở khu vực nhạy cảm về sinh thái môi trường, không gian thiên nhiên bị xâm lấn. Cảnh quan nông nghiệp bị suy thoái. Không gian làng xã truyền thống bị chia cắt hoặc phát triển tự phát, chất lượng môi trường sống nông thôn ven đô bị suy giảm.

Về xã hội, cư dân vùng ven đô luôn bị đe doạ bởi nguồn lực sinh kế bị cạn kiệt, bởi môi trường bị suy thoái và mẫu thuẫn xã hội nảy sinh từ không hoà nhập với cư dân nhập cư.

- Bất cập trong quản lý

(i) Đối với các quận và phường mới thành lập, nơi còn nhiều làng xã và không gian nông nghiệp xen kẹp, đang được quản lý như đô thị, nhưng chưa giải quyết được một cách thoả đáng những yếu tố nông thôn trong đó.

(ii) Đối với các huyện, xã theo quy hoạch sẽ trở thành quận, phường đang diễn ra quá trình đô thị hoá mạnh mẽ, đang được quản lý như nông thôn và chưa giải quyết được vấn đề nhu cầu đô thị hoá trong thời gian gần.

(ii) Đối với các huyện, xã theo quy hoạch không trở thành quận, phường nhưng là vùng hậu phương cung cấp những dịch vụ hậu cần nhất định cho đô thị. Những khu này chưa biến thành đô thị trong thời gian gần, nhưng cũng không phải là nông thôn thuần tuý, mà là một vùng nông thôn nhưng cung cấp đan xen nhiều dịch vụ cho khu đô thị.

Công tác quy hoạch và quản lý hiện nay đang theo không gian hành chính. Quận/phường theo quy hoạch đô thị và Huyện/xã theo quy hoạch nông thôn. Vùng nông thôn ven đô đang bị xung đột bởi 2 công cụ quản lý này.

2. Kinh nghiệm quốc tế quản lý vùng nông thôn gắn với đô thị hoá

Có 2 quan điểm quản lý vùng nông thôn gắn với đô thị hoá. Quan điểm thứ nhất là phát triển tự do, không kiểm soát, nhất là vùng ven đô. Nhiều đô thị của Mỹ có hình thành vùng ven đô rộng lớn gấp nhiều lần so với khu vực đô thị trung tâm. Quan điểm thứ hai là phát triển có kiểm soát không để cho đô thị hoá lan rộng. Hầu hết các nước châu Âu, Nhật, Hàn Quốc… và Việt Nam theo xu thế kiểm soát đô thị hoá nông thôn.

- Các công cụ để kiểm soát vùng ven đô [3]:

Có 3 hướng tiếp cận: (1) sử dụng ‘vành đai xanh’ (green belt), (2) sử dụng ranh giới đô thị hiện hữu để ‘nén’ không gian đô thị (compact/containment), và (3) sử dụng ranh giới tăng trưởng đô thị tương lai (urban growth boundery). Mỗi cách tiếp cận trên, đều gắn với nhiều giải pháp quy hoạch, chính sách, và các biện pháp kỹ thuật khác trong trào lưu tăng trưởng ‘thông minh’ (smart growth). Các chính quyền đô thị còn sử dụng nhiều giải pháp đi kèm sử dụng đất hỗn hợp (mixed used planning) và phát triển định hướng sử dụng giao thông công cộng (Transit Oriented Development - TOD).

- Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam [3]

(1)- Desakota - đô thị hoá trong lòng nông thôn: Đô thị hoá vùng ven đô thành phố lớn Việt Nam có thể theo dạng desakota, tương đồng với các nước Đông Nam Á mang đặc trưng văn hoá lúa nước. Desakota là thuật ngữ chỉ đặc điểm vùng đô thị - nông thôn, nơi tạo ra nhiều hoạt động kinh tế phi nông nghiệp trong vùng nông thôn dân cư đông đúc. Lao động ở lại làng quê và di chuyển hàng ngày đến các trung tâm việc làm ở vùng ven thành phố lớn tạo nên những dòng di cư con lắc. Desakota không chỉ nằm xung quanh thành phố lớn mà bám dọc trên các hành lang kinh tế quốc gia. Có thể nói Desakota là đô thị hoá trong lòng nông thôn, theo phương châm "ly nông bất ly hương".

Phương thức này kết hợp việc phát triển kinh tế trong những khu vực tập trung và duy trì cấu trúc định cư, quan hệ xã hội, môi trường văn hoá, nhân văn trong các không gian làng xã cổ truyền. Càng ngày, người ta càng nhận ra rằng môi trường sống của con người cần rất nhiều yếu tố, trong đó có lịch sử, ký ức, quan hệ xã hội, họ hàng, dòng tộc, quê hương, cấu trúc không gian cảnh quan đặc thù... Tất cả những thứ này là tài sản lớn mà một khu tái định cư hay một khu ở công nhân không thể tạo ra được và vì thế không thể tính hết vào đồng lương. Vì thế làm sao để tận dụng được những giá trị vốn có này, cộng thêm khả năng thu nhập trong những trung tâm công nghiệp, dịch vụ mới, thì sẽ tạo ra mức sống cao nhất cho người lao động cũng như cho xã hội nói chung.

(2)- Nông nghiệp đô thị - nông nghiệp trong lòng đô thị: Xu hướng phát triển nông nghiệp đô thị được nhiều quốc gia áp dụng, mang lại hiệu quả về cảnh quan môi trường, về xã hội và kinh tế vùng ven đô trong thời kì quá độ từ nông thôn lên đô thị. Về mặt bản chất, đây là nhận thức cho rằng giữa con người với thiên nhiên, với nguồn lương thực thực phẩm có quan hệ chặt chẽ hơn người ta tưởng. Việc đưa nông nghiệp đến sát với người sử dụng trong đô thị sẽ tạo ra nhiều giá trị về nhận thức, xã hội. Đặc biệt khi có nhu cầu gia tăng về chất lượng nông sản, nông sản sạch thì việc người sử dụng trực tiếp quan sát, giám sát hoạt động nông nghiệp là rất quan trọng từ đầu tới khi thu hoạch, chế biến đảm bảo sạch sẽ, sinh thái, chất lượng... Đồng thời, không gian nông nghiệp đô thị có thể đáp ứng nhiều yêu cầu kỹ thuật cho đô thị, nơi tập trung nhiều dân cư, như vấn đề thông gió, thoát nước tự nhiên, trữ nước, điều hoà vi khí hậu, cảnh quan, thư giãn... Vì thế, thay vì tách biệt riêng đô thị và nông thôn như trước đây, phát triển những vùng nông nghiệp trong lòng đô thị là cơ hội cho một mô hình mới về việc đô thị hoá vùng ven đô hoặc vùng nông thôn chịu ảnh hưởng của đô thị hoá.

3. Gợi ý một số định hướng quản lý vùng nông thôn ven đô

Phát triển bền vững khu vực ven đô thông qua mô hình quản lý và phát triển tích hợp đa ngành đa lĩnh vực; đảm bảo sự hội nhập, đổi mới sáng tạo của khu vực đô thị và gìn giữ các giá trị tinh thần, văn hoá truyền thống của khu vực nông thôn.

Thiết lập chiến lược vùng nông thôn đô thị hoá theo năm chủ đề chính: kinh tế, xã hội, môi trường, quản trị và không gian. Trong đó chủ đề quy hoạch không gian đóng vai trò quan trọng, kết hợp phát triển đất đô thị với hạ tầng ít ảnh hưởng, kiểm soát mở rộng không gian đô thị tràn lan, ưu tiên liên kết đô thị - nông thôn.   

Hình: Mô hình quy hoạch không gian và quản lý phát triển vùng ven đô, mối quan hệ về quy mô và chất lượng đô thị

Đổi mới công cụ quy hoạch và quản lý không gian vùng đô thị - nông thôn cho 2 khu vực: KHÔNG GIAN XÂY DỰNG VÀ KHÔNG GIAN TRỐNG.

(i)         Không gian xây dựng: Hình thành cấu trúc khung phát triển đô thị quản lý không gian xây dựng. Với các công cụ quy hoạch và quản lý không gian xây dựng theo các nguyên tắc mô hình chùm đô thị và quản lý thị trường bất động sản đô thị.

(ii)        Không gian trống: Hình thành cấu trúc khung hạ tầng xanh nhằm quản lý không gian trống vùng ven đô. Trong đó, thiết lập khung thiên nhiên bảo tồn tài nguyên sinh thái rất quan trọng trong bối cảnh BĐKH ngày càng gia tăng.

(iii)       Quản lý không gian nông nghiệp: Không gian cảnh quan nông nghiệp đóng vai trò quan trọng là hồn cốt biểu hiện đặc trưng của “nơi chốn”, là yếu tố căn cốt tạo dựng văn hoá bản sắc khu vực nông thôn. Khu vực nông nghiệp ở vùng thuần nông là nơi sản xuất hàng hoá nông nghiệp. Khu vực nông nghiệp ở vùng nông thôn đô thị hoá là động lực tiềm năng phát triển ngành dịch vụ đô thị; du lịch; tạo dựng môi trường sống của đô thị; là hạ tầng xanh của đô thị. Để quản lý không gian nông nghiệp hiệu quả cần tạo dựng khuôn khổ pháp lý mới phát triển nông nghiệp đô thị ven đô, lập kế hoạch ngắn hạn và dài hạn để quản lý không gian nông nghiệp ven đô phù hợp với đặc điểm đô thị lớn của mỗi vùng miền, khuyến khích sáng kiến phát triển nông nghiệp đô thị đa dạng từ địa phương.

Quy hoạch và QLĐT, cần quan tâm và ứng xử phù hợp hơn với vùng có tính chất đô thị - nông thôn. Hiện nay, mỗi khu vực đô thị và nông thôn đều đã có công cụ quản lý, nhưng chưa phù hợp với tính chất và đặc điểm của vùng lưỡng cư đô thị - nông thôn. Kiến nghị công cụ quy hoạch như sau:

- Quy hoạch vùng tỉnh & liên tỉnh (vùng thủ đô Hà Nội & vùng TP.HCM; các tỉnh có mức độ đô thị hoá cao): Xác định ranh giới, nhận diện tính chất khu vực ven đô; xác định chiến lược vùng ven đô trong mối quan hệ với lõi đô thị động lực vùng. Định hướng khu vực ven đô trong quá trình chuyển đổi từ nông thôn sang đô thị.

- Quy hoạch chung: Đối với các quận mới có nhiều không gian nông thôn nằm trong & ngoài ranh giới phát triển đô thị, cần bổ sung các quy định sử dụng không gian trống dưới hình thức mô hình đô thị nông nghiệp để cư dân phát huy vai trò nông nghiệp đô thị trong quá trình chuyển đổi cơ cấu lao động. Đối với nông thôn ven đô nằm trong ranh giới phát triển đô thị theo quy hoạch, áp dụng chính sách điều chỉnh đất (Nhật Bản) để cải thiện môi trường sống của cư dân và giúp làng xã hòa nhập vào môi trường đô thị bền vững.

4. Kết luận

Nghiên cứu quá trình chuyển hoá từ nông thôn lên đô thị trên phạm vi toàn quốc rất phức tạp, nhưng cần thiết và cấp bách.

Một số kiến nghị đặt ra là:

1- Định nghĩa lại khái niệm “đô thị” đưa vào hệ thống văn bản pháp luật và thống kê cơ bản của Nhà nước đối với khu vực lưỡng cư nửa đô thị nửa nông thôn, xây dựng cơ sở dữ liệu cấp quốc gia và cấp địa phương để ban hành chính sách quản lý riêng.

2- Xây dựng Luật quy hoạch đô thị - nông thôn hướng đến tiếp cận Quy hoạch tích hợp, cần được điều tiết từ các quy hoạch quốc gia, liên quan đến các ngành các lĩnh vực. Trong 4 vấn đề sau:

(i) vai trò của nhà nước - thị trường - cộng đồng đối với vùng lưỡng cư nửa đô thị nửa nông thôn;

(ii) đảm bảo tính nhất quán trong các luật đất đai, luật đầu tư công, luật quy hoạch đô thị... để đô thị hoá vùng nông thôn hiệu quả;

(iii) liên kết vùng đô thị - nông thôn đặc biệt là kết nối giao thông để phát huy lợi thế các đô thị lớn đảm bảo hội nhập và cạnh tranh quốc tế;

(iv) về quản lý, không thiết lập chính quyền vùng, nên thiết lập hợp tác giữa các chính quyền cấp tỉnh trong phát triển vùng đô thị lớn và quản lý khu vực ven đô.

3- Quy hoạch đô thị: Đổi mới công tác quy hoạch đô thị, thay đổi chính sách phân loại đô thị, liên quan đến vùng ven đô; không đặt nặng tiêu chí dân số, đề xuất tiêu chí về môi trường thích ứng với BĐKH, kinh tế xanh, văn hoá – xã hội; đối với đô thị lớn bổ sung các tiêu chí hội nhập kinh tế toàn cầu như thu hút vốn FDI, nguồn nhân lực chất lượng cao...

4- Quy hoạch nông thôn: Đổi mới công tác lập quy hoạch xây dựng nông thôn mới, ngoài các nội dung hợp nhất là Quy hoạch về dân cư và hạ tầng + Quy hoạch sản xuất + Quy hoạch đất đai, bổ sung Quy hoạch xã hội bao gồm: Giáo dục và dạy nghề, y tế, chăm sóc sức khỏe, văn hóa thông tin – phát thanh – truyền hình và thể dục thể thao… và môi trường nông thôn phục hồi lại hệ thống khung thiên nhiên đã bị xâm lấn, kiểm soát môi trường đối với các cơ sở sản xuất, chăn nuôi và khu vực đầu mối xả thải nước bẩn, CTR từ đô thị.

 

Tài liệu tham khảo:

1-         WB, Đô thị hoá Việt Nam trước ngã rẽ, 2020.

2-         KTS. Phạm Thị Nhâm, Nghiên cứu quản lý phát triển quy hoạch xây dựng nông thôn mới khu vực ven đô thành phố lớn giai đoạn 2015 – 2035, 2017. VIUP.

3-         KTS. Phạm Thị Nhâm, Dự thảo Quy hoạch hệ thống đô thị - nông thôn thời kỳ 2021-2030 tầm nhìn đến 2050, 2023. VIUP.

4-         Tổng Cục thống kê (2012, 2013, 2014, 2018) - Niên giám thống kê năm 2011, 2012, 2013, 2017. NXB Thống kê.

5-         Phó Đức Tùng (2018) Chuyên đề nghiên cứu kinh tế đô thị. VIUP.