Một số vấn đề quy hoạch sử dụng đất tại các khu kinh tế ven biển nước ta

TS.KTS. Nguyễn Trung Dũng

Viện Quy hoạch đô thị và nông thôn quốc gia - Bộ Xây dựng

Tóm tắt:

Trải qua hơn 10 năm phát triển, các Khu kinh tế ven biển (KKTVB) nước ta đã có những đóng góp tích cực cho sự phát triển kinh tế - xã hội đất nước và địa phương. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện quy hoạch và khai thác, các KKTVB đã bộc lộ nhiều điểm hạn chế cơ bản, trong đó phải kể đến đầu tiên đó là hiệu quả khai thác các nguồn lực tài nguyên, chủ yếu là đất đai để tạo ra sản phẩm vật chất và việc làm tại đây còn rất thấp so với các KKT tại các nước trong khu vực. Trong nhiều nguyên nhân dẫn đến tồn tại trên có nguyên nhân đến từ công tác quy hoạch xây dựng nói chung và quy hoạch sử dụng đất nói riêng. Bài viết thông qua phân tích các số liệu thống kê chính thức để chỉ ra những vấn đề tồn tại, hạn chế cần khắc phục trong quy hoạch sử dụng đất các KKTVB nước ta hiện nay để hướng tới sự phát triển bền vững các KKTVB.  

Từ khóa: Khu kinh tế ven biển, Quy hoạch xây dựng, Quy hoạch sử dụng đất

1. Tổng quan về phát triển các khu kinh tế ven biển

Nhằm đưa nước ta trở thành “quốc gia mạnh lên từ biển và làm giàu từ biển”, Hội nghị lần thứ 4 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa X đã thông qua Nghị quyết số 09-NQ/TW ngày 9/2/2007 về Chiến lược biển Việt Nam đến năm 2020, trong đó đề ra mục tiêu phấn đấu đến năm 2020, các KKTVB sẽ đóng góp khoảng 53-55% tổng GDP của cả nước.

Hiện cả nước có 17 KKTVB được thành lập, thu hút 254 dự án đầu tư nước ngoài với tổng vốn đăng ký là 42 tỷ USD và 1.079 dự án đầu tư trong nước, với tổng vốn đầu tư đăng ký khoảng 805,2 nghìn tỷ đồng. Ngoài ra, còn có 1 KKT (KKT Ninh Cơ, tỉnh Nam Định) có trong quy hoạch nhưng chưa được thành lập.

Trải qua hơn 10 năm phát triển, các KKTVB đã góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của các địa phương. Các dự án sản xuất kinh doanh trong KKTVB đã lấp đầy 40% tổng diện tích đất dành cho sản xuất nông nghiệp, công nghiệp, du lịch, dịch vụ trong KKTVB. Hiện tại, một số dự án lớn quan trọng tại các KKTVB đã hoàn thành và đi vào hoạt động như: Nhà máy Lọc dầu Dung Quất; Nhà máy TNHH Công nghiệp nặng Doosan Việt Nam (KKT Dung Quất); Khu công nghiệp cơ khí ô tô Chu Lai - Trường Hải (KKT mở Chu Lai); Các nhà máy xi măng, nhiệt điện tại KKT Nghi Sơn…

Bảng 1. Danh sách các KKTVB đã được thành lập và đưa vào quy hoạchđến năm 2020

TT	KKTVB	Địa phương	Năm thành lập	Diện tích (ha)
I	KKT đã thành lập
1	Chu Lai	Quảng Nam	5/6/2003	27.108
2	Dung Quất	Quảng Ngãi	21/3/2005	45.332
3	Nhơn Hội	Bình Định	14/6/2005	12.000
4	Chân Mây - Lăng Cô	Thừa Thiên -  Huế	5/1/2006	27.108
5	Vũng Áng	Hà Tĩnh	3/4/2006	22.781
6	Vân Phong	Khánh Hòa	25/4/2006	150.000
7	Nghi Sơn	Thanh Hóa	15/5/2006	106.000
8	Vân Đồn	Quảng Ninh	31/5/2007	217.133
9	Đông Nam Nghệ An	Nghệ An	11/6/2007	19.576
10	Đình Vũ - Cát Hải	Hải Phòng	10/1/2008	22.540
11	Nam Phú Yên	Phú Yên	29/4/2008	20.730
12	Hòn La	Quảng Bình	10/6/2008	10.000
13	Định An	Trà Vinh	27/4/2009	39.020
14	Nam Căn	Cà Mau	23/11/2010	11.000
15	Phú Quốc	Kiên Giang	14/2/2013	58.923
16	Đông Nam Quảng Trị	Quảng Trị	27/2/2015	23.972
17	Thái Bình	Thái Bình	9/2/2017	30.583
	Tổng diện tích đã thành lập			843.738
II	KKT có trong Quy hoạch đến năm 2020 nhưng chưa có quyết định thành lập
1	Ninh Cơ	Nam Định	Đến 2020	13.950
	Tổng diện tích đã quy hoạch			13.950
III	Tổng diện tích đã thành lập và đưa vào quy hoạch			857.688

Nguồn: Báo cáo của Vụ Quản lý KKT - Bộ Kế hoạch & Đầu tư.

2. Một số vấn đề trong quy hoạch sử dụng đất các KKTVB

Với quy mô tăng trưởng khá nhanh, cơ cấu ngành, nghề chuyển dịch theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa, các KKTVB của nước ta đã hình thành một số trung tâm phát triển công nghiệp, nông nghiệp, dịch vụ. Tuy nhiên, việc khai thác, sử dụng các nguồn tài nguyên, đặc biệt là đất đai trong các KKT ven biển còn thiếu bền vững.

a. Quy mô quy hoạch

Các KKTVB nước ta hiện nay có quy mô diện tích quy hoạch từ 10.000ha (Hòn La) cho đến 217.000ha (Vân Đồn) dựa trên quy định về điều kiện để thành lập hay bổ sung mới, mở rộng KKTVB, trong đó xác định các KKTVB phải có “quy mô diện tích đất từ 10.000ha trở lên”.

So sánh với quy mô các KKTVB nước ngoài thì quy mô diện tích của các KKTVB nước ta hiện nay là quá lớn. Ví dụ Khu kinh tế đặc biệt (KKTĐB) Thẩm Quyến - Trung Quốc, vào thời điểm bắt đầu thành lập (1980), diện tích của KKT này chỉ là 300ha. Phải đợi đến gần 10 năm sau đó, khi thành công đã được khẳng định, thì diện tích của KKTĐB Thâm Quyến mới được mở rộng lên gần 1.000ha, và lên tới 33.000ha như hiện nay.

b. Cơ cấu sử dụng đất tại các KKTVB

- Về cơ cấu sử dụng đất tổng thể

15 KKTVB đã được thành lập đầu tiên có tổng diện tích 662.249ha, trong đó khoảng 54.300ha (8% tổng diện tích KKT) sử dụng cho mục đích sản xuất kinh doanh, du lịch, dịch vụ; 12.100ha (khoảng 2%) cho khu thuế quan; 71.100ha (11%) đất nông - lâm - ngư nghiệp; 36.800ha (6%) đất dân cư; 25.200ha đất (4%) công trình công cộng, khu hành chính và đất mặt nước; sông ngòi, đồi núi khoảng 318.800ha (48%).

Diện tích mặt biển tại một số KKTVB chiếm tỉ trọng rất lớn như tại KKT Vân Đồn, KKT Vân Phong, KKT Nghi Sơn (Bảng 2). Điều này khiến cho hiệu quả sử dụng và khai thác chung của các KKT này rất thấp.    

Bảng 2. Tỉ trọng diện tích mặt biển trên tổng diện tích tại một số KKTVB

STT	KKTVB	Tổng diện tích quy hoạch (ha)	Diện tích mặt biển (ha)	Tỉ trọng (%)
1	Vân Đồn	217.133	158.950	73,2
2	Vân Phong	150.000	80.000	53,3
3	Nghi Sơn	106.000	39.502	37,2
4	Hòn La	10.000	1.012	10,1

Nguồn: Nhóm nghiên cứu tổng hợp

Đánh giá: Dựa trên các số liệu nêu trên, có thể nhận thấy trong cơ cấu tổng thể quy hoạch sủ dụng đất các KKTVB nước ta, tỉ trọng đất tự nhiên (sông ngòi, đồi núi, mặt biển…) chiếm tỉ trọng khá lớn (48%), cá biệt tại KKTVB Vân Đồn, riêng diện tích mặt biển đã chiếm tới 73,2% diện tích toàn khu. Về mặt lý thuyết và thực tiễn, thì phần diện tích tự nhiên ít hoặc không đóng góp nhiều vào dây chuyền kinh doanh, sản xuất tại các KKT, trong khi đó lại gây ra các vấn đề phức tạp trong phân cấp quản lý hành chính, môi trường, bảo vệ rừng… giữa Ban quản lý các KKT và chính quyền địa phương sở tại (Thành phố, huyện, phường, thị xã, thị trấn) có địa giới chồng lấn với địa phận các KKT. Tỉ trọng diện tích tự nhiên quá cao cũng là nguyên nhân khiến cho hiệu suất khai thác, sử dụng đất đai, tài nguyên tại các KKTVB hiện nay rất thấp.

- Về cơ cấu sử dụng đất trong từng KKT

Cơ cấu sử dụng đất cụ thể tại từng KKTVB cũng cho thấy một số bất cập, đặc biệt là tỉ trọng đất các khu chức năng (khu vực trực tiếp tạo ra sản phẩm vật chất) còn thấp, đặc biệt là tại các KKT có diện tích lớn như: Vân Đồn, Vân Phong, Phú Quốc. Điều này cho thấy sự lãng phí lớn trong sử dụng nguồn tài nguyên đất đai, mặt biển tại các KKTVB.

- Khu phi thuế quan

Do bối cảnh hiện nay, Việt Nam đã ký rất nhiều các hiệp định tự do thương mại FTA với các nước và nhiều khối trên thế giới với mức thuế suất gần bằng 0, vai trò của các khu phi thuế quan trong các KKT, Khu chế xuất đã không còn. Do vậy việc quy hoạch các khu phi thuế quan cần được điều chỉnh chuyển sang các mục đích sử dụng khác để tránh lãng phí quỹ đất.

c. Đánh giá tổng hợp thực trạng sử dụng đất các KKTVB

Cơ cấu sử dụng đất và phân khu chức năng của các KKTVB khá giống nhau.

Quỹ đất giao cho KKT quản lý lớn nhưng nhu cầu sử dụng thực sự còn khá hạn chế (Tỷ trọng đất xây dựng các khu chức năng chính chiếm 28,4% với KKTVB, trong đó 10% phục vụ trực tiếp cho kinh doanh sản xuất).

Diện tích đất dự án công nghiệp, đô thị trong các KKTVB quản lý khá lớn chưa phủ kín (Max 30%) trong khi diện tích đất đô thị, công nghiệp tại các địa bàn khác trong tỉnh cũng đang dư thừa.

Hiện nay diện tích đất công nghiệp trong KKTVB chưa tính vào diện tích các KCN  trên địa bàn tỉnh.

d. Hiệu quả khai thác quỹ đất còn thấp

Tỷ lệ phủ kín diện tích: Tỷ lệ đăng ký dự án mới đạt trung bình khoảng 20-30%. Tỷ lệ các dự án thực hiện cao nhất gần 30% (Vân Phong) và thấp khỏang 2-3% (Đông Nam Nghệ An, Chân Mây-Lăng Cô)…

Đóng góp ngân sách: Sau 1/3 chu kỳ QH các hoạt động sản xuất trong hầu hết các KKTVB chỉ đạt tỷ trọng đóng góp từ 5-7% thu ngân sách mỗi tỉnh. Cá biệt có các khu là hạt nhân thu ngân sách do có các dự án trọng điểm của quốc gia đầu tư (Dung Quất, Vũng Áng trên 80%).

Thu hút việc làm: Mức độ hấp dẫn và khả năng phát triển dân cư, lao động của các KKTVB chưa cao. Sau khoảng 6-8 năm (1/3 chu kỳ quy hoạch) lượng lao động mới đạt mức khoảng dưới 10% so với dự báo, ngoại trừ 1 số khu đặt biệt (Dung Quất).

Bảng 4. Hiệu suất đóng góp ngân sách trên diện tích chiếm đất của các KKTVB

STT	KKTVB	Tổng diện tích đất (ha)	Đóng góp ngân sách (tỷ đồng)	Hiệu suất (Tỷ đồng/1ha đất)
1	Dung Quất	45.332	12.204	0,269
2	Chu Lai	27.040	13.052	0,482
3	Đình Vũ	22.140	3.805	0,171
4	Nghi Sơn	106.000	11.837	0,111
5	Vũng Áng	22.781	7.669,4	0,336
6	Phú Quốc	58.923	4.120	0,069
7	Vân Phong	70.000	142,2	0,002
8	Chân Mây-Lăng Cô	27.108	265	0,009
9	Vân Đồn	58183	0.55	0,000
10	Nhơn Hội	14.308	80	0,005
11	Đông Nam-Nghệ An	20.776	1.084,8	0,052
12	Năm Căn	11.000	66	0,006
13	Hòn La	10.000	68	0,006
14	Nam Phú Yên	20.730	50,6	0,002
15	Định An	39.020	614,5	0,015
16	Đông Nam Quảng Trị	23.792	0.37	0,000
	Tổng	577.133	55.059,4

Nguồn: Nhóm tác giả tổng hợp từ Báo cáo của Vụ Quản lý KKT - Bộ Kế hoạch & Đầu tư.

Bảng 5. Hiệu suất thu hút vốn đầu tư nước ngoài trên diện tích chiếm đất tính đến năm 12/2017

STT	KKTVB	Tổng diện tích đất (ha)	Giá trị thu hút đầu tư nước ngoài đã thực hiện (triệu USD)	Hiệu suất thu hút đầu tư (triệu USD/1ha)
1	Dung Quất	45.332	1.594	0,035
2	Chu Lai	27.040	1.039	0.038
3	Đình Vũ	22.140	5577,6	0,251
4	Nghi Sơn	106.000	10.108	0,095
5	Vũng Áng	22.781	12645,96	0,555
6	Phú Quốc	58.923	59	0,001
7	Vân Phong	70.000	438,2	0,006
8	Chân Mây-Lăng Cô	27.108	313,8	0,011
9	Vân Đồn	58183	7,3	0,000
10	Nhơn Hội	14.308	358,3	0.025
11	Đông Nam-Nghệ An	20.776	203,9	0,009
12	Năm Căn	11.000
13	Hòn La	10.000	4,5	0,000
14	Nam Phú Yên	20.730	15,8	0,000
15	Định An	39.020	93,3	0,002
16	Đông Nam Quảng Trị	23.792	2,4	0,000
	Tổng	577.133	32.461	0.056

Nguồn: Nhóm tác giả tổng hợp từ Báo cáo của Vụ Quản lý KKT - Bộ Kế hoạch & Đầu tư.

- Theo kết quả tổng hợp: Hiệu quả khai thác quỹ đất tính trên tỷ trọng đóng góp ngân sách trên 1ha diện tích cho thấy sự chênh lệch khá lớn giữa các KKT. KKT Vũng Áng đứng đầu với hệ số 0,336 tỷ/ha, tiếp sau là các KKT Đình Vũ, Nghị Sơn.

- Các KKT có hiệu số thấp nhất là Vân Đồn, Đông Nam Quảng trị và Vân Phong do các KKT này vẫn đang trong quá trình đầu tư xây dựng (Đông Nam- Quảng Trị) và do có diện tích đất tự nhiên và mặt biển quá lớn như Vân Đồn, Vân Phong.

- Hiệu suất thu hút đầu tư của các KKTVB khá thấp, đặc biệt là hiệu quả thu hút đầu tư vốn nước ngoài (trung bình 0,056 triệu USD/ha). Con số này là quá thấp so với các KKTVB thành công tại các nước trong khu vực. Ví dụ KKT Jurong Singapore có diện tích 3.000ha, với tổng mức đầu tư khoảng 42 tỷ USD, tương đương 14 triệu USD/1ha (COMCEC, 2017:89).

e. Nguyên nhân

+ Công tác quy hoạch tổng thể phát triển các KKTVB

- Số lượng các KKTVB lớn, chức năng tương tự, vị trí gần nhau và gần các KCN tỉnh khác à cạnh tranh lẫn nhau;

- Quy hoạch các cơ sở hạ tầng kỹ thuật lớn, đầu mối cảng biển, sân bay, đường sắt… chưa hợp lý, dàn trảià đầu tư dàn trải, hiệu quả sử dụng nguồn lực đầu tư thấp;

- 100% các KKTVB đã lập QHCXD, 12/15 đã phê duyệt QHC; Tỉ lệ phủ kín quy hoạch phân khu, chi tiết đạt 40-50%;

- Tính ổn định của QHXD chưa cao: 6/12 KKTVB phải điều chỉnh quy hoạch;

- Nội dung đồ án QHXD có nhiều bất hợp lý.

+ Nội dung quy hoạch xây dựng các KKTVB

- Quy mô quy hoạch quá lớn;

- Cơ cấu sử dụng đất thiếu hợp lý;

- Các yếu tố xã hội, môi trường chưa được nghiên cứu kỹ;

- Phân kỳ, kế hoạch đầu tư thiếu khả thi;

- Thiếu cơ chế giám sát thực hiện quy hoạch hiệu quả.

3. Kết luận

Nhìn chung, hiện nay hiệu quả khai thác của các KKTVB nước ta còn khá thấp, bên cạnh các nguyên nhân về chiến lược lựa chọn địa điểm, cơ chế, chính sách thu hút đầu tư, thúc đẩy, thì nguyên nhân do công tác quy hoạch xây dựng cũng góp phần không nhỏ. Việc chỉ quy định quy mô tối thiểu để thành lập các KKTVB khiến cho việc quy hoạch các KKTVB có xu hướng phình to tối đa để hưởng các cơ chế chính sách ưu đãi và nguồn ngân sách đầu tư trong khi không tính đến hiệu suất khai thác.

Để tăng quy mô diện tích, các KKTVB được quy hoạch với tỷ trọng diện tích đất tự nhiên, mặt biển khá lớn làm giảm hiệu suất khai thác chung và phát sinh nhiều vấn đề phức tạp trong công tác quản lý, do có sự chồng chéo giữa công tác quản lý trong phạm vi các KKTVB và chính quyền địa phương và các sở ban ngành liên quan.

Việc thiếu vắng tiêu chuẩn riêng cho quy hoạch xây dựng các KKTVB cũng là một nguyên nhân. Các KKTVB hiện nay vẫn sử dụng các tiêu chuẩn quy hoạch xây dựng khu chức năng thông thường, dẫn đến một số bất hợp lý trong cơ cấu sử dụng đất. Việc tính toán quy mô đất công nghiệp, đất đô thị trong các KKT chưa có sự liên thông, tích hợp với quy hoạch phát triển công nghiệp và quy hoạch đô thị của tỉnh, dẫn đến tình trạng dư thừa đất công nghiệp và đô thị.

Một số khu chức năng trong KKTVB như khu phi thuế quan đã tỏ ra không còn phù hợp trong điều kiện hiện nay, khi các hiệp định tự do thương mại giữa Việt Nam và các nước, các tổ chức quốc tế đã xóa bỏ gần hết các hàng rào thuế quan cho hàng hóa xuất nhập cảnh. Do đó, đất quy hoạch khu phi thuế quan cần được xem xét điều chỉnh chuyển sang các loại hình sử dụng đất khác, ưu tiên cho quỹ đất sản xuất và phát triển hạ tầng xã hội, đặc biệt là nhà ở cho công nhân.

Tài liệu tham khảo

1. Ban soạn thảo Luật đơn vị hành chính đặc biệt, Báo cáo tổng kết hoạt động các mô hình khu công nghiệp, khu kinh tế và các mô hình tương tự khác, ngày 30/8/2017.
2. Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Báo cáo Thực trạng xây dựng và phát triển các khu kinh tế ven biển, 2019.
3. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2012), Kỷ yếu Hội nghị tổng kết 20 năm xây dựng và phát triển khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế ở Việt Nam.
4. Nghị định số 29/2008/NĐ-CP quy định về khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế.
5. Quyết định 1353/QĐ-TTg phê duyệt đề án quy hoạch phát triển các khu kinh tế ven biển Việt Nam 2020.
6. Trang thông tin điện tử Ban quản lý Khu kinh tế các tỉnh Hải Phòng, Nam Định, Thái Bình, Quảng Ninh, Quảng Nam, Quảng Trị, Quảng Ngãi, Thừa Thiên-Huế, Phú Yên, Bình Định, Kiên Giang, Cà Mau, Phú Yên.
7. https://elearning.tdmu.edu.vn/elearning-ebook/T%E1%BA%A1p%20Ch%C3%AD%20S%E1%BB%91%20Ho%C3%A1/Phattriendackhukinhte206.pdf.