Tổng kết kinh nghiệm tại một số quốc gia phát triển về mô hình phát triển khu kinh tế ven biển

KTS. Nguyễn Thị Hồng Diệp

Viện Quy hoạch đô thị và nông thôn quốc gia - VIUP

Bài viết giới thiệu thực tiễn phát triển các KKTVB tại một số quốc gia như Pháp, Ấn Độ, Cu Ba, Trung Quốc… Từ đó đưa ra những bài học kinh nghiệm quý giá cho Việt Nam trong quá trình phát triển hiện nay, khi chúng ta đang phát triển ồ ạt các KTTVB với hiệu quả khai thác và kinh tế còn tương đối thấp và phải đối mặt với nhiều vấn đề về môi trường biển và ảnh hưởng của BĐKH.

1. Định nghĩa

Thuật ngữ “Khu kinh tế” (KKT) xuất hiện từ cuối thập niên 70 cùng với những quan điểm của các nhà kinh tế học trên thế giới về hiệu quả tập trung kinh tế và địa kinh tế mới. Đến nay, có nhiều khái niệm và cách gọi khác nhau về KKT nhưng tên gọi chung quốc tế là “Economic zones”. Theo nghĩa rộng, KKT là một khu vực xác định, được áp dụng những chính sách kinh tế đặc biệt. Cụ thể hơn, KKT là một khu vực có ranh giới địa lý xác định, có không gian kinh tế riêng biệt, được áp dụng những chính sách đặc biệt nhằm thu hút vốn đầu tư, công nghệ, kiến thức quản lý và các nguồn lực khác để phát triển kinh tế với một cơ cấu ngành nghề có lợi thế nhất định, hướng mở cao, chú trọng kinh tế đối ngoại.

Khu kinh tế ven biển (Coastal Economic Zones-CEZ) là một loại hình KKT đặc biệt, được quy hoạch tại các khu vực ven biển để khai thác các tiềm năng về vị trí địa lý, đầu mối giao thông thủy, nguồn nước biển…

Khu kinh tế đặc biệt (Special Economic Zones-SEZ) được định nghĩa khác nhau tùy theo từng quốc gia. Theo định nghĩa của Ngân hàng Thế giới năm 2008: là "khu vực được phân định theo danh giới địa lý, được bảo vệ và phân cách với bên ngoài, có cơ quan quản lý đơn lẻ, đủ điều kiện hưởng lợi như một khu vực thuế quan ưu đãi”.

2. Vai trò

Vai trò của KKT trong phát triển KT - XH trên địa bàn một địa phương cấp tỉnh: (1) Thu hút đầu tư, nhất là đầu tư trực tiếp nước ngoài; (2) Phát triển cơ sở hạ tầng; (3) Hỗ trợ cho chiến lược cải cách kinh tế rộng lớn hơn; (4) Là phòng “thí nghiệm” cho các chính sách và cách tiếp cận mới; (5) Giải tỏa một phần áp lực của tăng dân số và nhu cầu việc làm.

3. Phân loại

- Phân loại các Khu kinh tế đặc biệt:

       + Khu thương mại tự do (FTZ)
       + Khu chế xuất (EPZ)
       + Khu vực tự do/Khu kinh tế tự do (FZ /FEZ)
       + Khu công nghiệp/Khu công nghiệp (IE)
       + Cổng miễn phí
       + Công viên giao nhận kho ngoại quan (BLP)
       + Khu đô thị

Bảng 1. Phân biệt các Khu kinh tế đặc biệt theo Ngân hàng Thế giới

Các KKT đặc biệt - SEZ hiện đại xuất hiện từ cuối những năm 1950 ở các nước công nghiệp. SEZ đầu tiên là ở sân bay Shannon tại Clare, Ireland. Từ những năm 70 trở đi, các khu sản xuất sử dụng nhiều lao động đã được thiết lập, bắt đầu ở Mỹ Latinh và Đông Á.

4. Thực tiễn phát triển các KKTVB tại một số quốc gia

4.1. Tại Việt Nam

a) Tổng hợp khu KKTVB

KKTVB: kể từ khi KKTVB đầu tiên là KKT mở Chu Lai được thành lập vào năm 2003, đến cuối năm 2018, có 16 KKT được thành lập, gồm: 2 KKT ở vùng Đồng bằng sông Hồng là: Vân Đồn (tỉnh Quảng Ninh) và Đình Vũ – Cát Hải (thành phố Hải Phòng); 11 KKT ở vùng Duyên hải miền Trung là Nghi Sơn (tỉnh Thanh Hóa), Đông Nam Nghệ An (tỉnh Nghệ An), Vũng Áng (tỉnh Hà Tĩnh), Hòn La (tỉnh Quảng Bình), Chân Mây-Lăng Cô (tỉnh Thừa Thiên-Huế), Chu Lai (tỉnh Quảng Nam), Dung Quất (tỉnh Quảng Ngãi), Nhơn Hội (tỉnh Bình Định), Vân Phong (tỉnh Khánh Hòa), Nam Phú Yên (tỉnh Phú Yên) và Đông Nam Quảng Trị (tỉnh Quảng Trị); 03 KKT ở miền Nam là KKT đảo Phú Quốc và cụm đảo Nam An Thới (tỉnh Kiên Giang), Định An (tỉnh Trà Vinh), Năm Căn (Cà Mau).

b) Khu kinh tế ven biển Vân Đồn

Bao gồm toàn bộ huyện Vân Đồn, tỉnh Quảng Ninh, Tổng diện tích 217.133ha, trong đó: diện tích đất tự nhiên 55.133ha, mặt biển 162.000ha.

Quy hoạch KKT Vân Đồn: Quy hoạch chung xây dựng KKT Vân Đồn đến năm 2020, tầm nhìn 2030 được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 1296/QĐ-TTg ngày 19/8/2009; Quyết định 1856/QĐ-TTg 2018 ngày 27/12/2018 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Quy hoạch tổng thể KKT Vân Đồn đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050; Quyết định số 232/QĐ-TTg ngày 26/02/2019 của Thủ tướng Chính phủ Phê duyệt Nhiệm vụ điều chỉnh quy hoạch chung xây dựng KKT Vân Đồn đến năm 2040, tầm nhìn đến năm 2050.

Trong giai đoạn 2006 - 2017, nguồn vốn Trung ương hỗ trợ đầu tư hạ tầng KKT Vân Đồn đạt trên 700 tỷ đồng. Cùng với sự hỗ trợ của Trung ương, tỉnh Quảng Ninh cũng ưu tiên từ nguồn ngân sách cho đầu tư xây dựng hạ tầng thiết yếu KKT, tạo điều kiện thuận lợi thu hút các dự án đầu tư. Hệ thống hạ tầng giao thông phát huy hiệu quả, nhiều dự án quan trọng đang triển khai hoặc nghiên cứu đầu tư như: đầu tư xây dựng tuyến đường nối các Khu chức năng chính KKT Vân Đồn, cảng Cái Rồng, cảng tàu, đường trục KKT Vân Đồn và Cầu Vân Tiên... Hoàn thành việc đầu tư đưa lưới điện quốc gia ra 05 xã đảo của huyện Vân Đồn. Đến nay, trên địa bàn KKT Vân Đồn đã thu hút được 50 dự án (05 dự án FDI và 45 dự án trong nước) với tổng vốn đầu tư đạt 131,392 triệu USD và 12.950,093 tỷ đồng, trong đó có dự án động lực Cảng hàng không Quảng Ninh với tổng vốn đầu tư 6.759,752 tỷ đồng. Song song với việc đầu tư cơ sở hạ tầng, tỉnh Quảng Ninh đã tích cực xúc tiến kêu gọi đầu tư vào KKT, đặc biệt tập trung vào các dự án trọng điểm: Dự án Cảng Bắc Cái Bầu; Cải tạo, nâng cấp cảng Cái Rồng; Khu phi thuế quan, khu công nghiệp sạch; Khu du lịch sinh thái đảo Phượng Hoàng; Bệnh viện quốc tế Vân Đồn… Các KKTVB còn tạo điều kiện cho các địa phương giải quyết việc làm, thu hút lao động có trình độ tay nghề cao. Bên cạnh đó, việc thu hút đầu tư sản xuất, kinh doanh vào các KKT còn gặp nhiều khó khan, quá trình triển khai cơ chế, chính sách phát triển KKT có một số vướng mắc: chưa có chính sách ưu đãi đột phá đối với các KKT và thiếu sự ổn định trong các cơ chế, chính sách tài chính ban hành.

4.2. Trên thế giới

- Tại Cộng hòa Pháp: Các KKT cảng biển - Zone Industrialo Portuaire (ZIP) được phát triển từ những năm 1960. ZIP được hình thành trên cơ sở lấy các cảng biển là hạt nhân trung tâm để phát triển các hoạt động công nghiệp, đóng tàu, xuất nhập khẩu và chế xuất dầu… Các KKT cảng biển tiêu biểu là: Dunkerque (1963); Le Havre, Marseille-Fos (1968); Nantes-Saint-Nazaire…

Việc quản lý các hoạt động kinh tế ven biển nói chung, trong đó có các KKTVB nói riêng được thực hiện qua các công cụ pháp lý và quy hoạch, bao gồm: Luật quản lý vùng ven biển (Loi Littoral) liên quan đến vấn đề quy hoạch bảo vệ và phát huy giá trị vùng ven biển, được Quốc hội ban hành năm 1986…, trong đó đưa ra các quy định rất cụ thể về các hoạt động được phép, các quy định về quy hoạch và xây dựng ven biển, tiếp cận bờ biển cũng như các vấn đề bảo tồn cảnh quan, hệ sinh thái ven biển… Các vấn đề của Luật Quản lý khu vực ven biển cũng được tích hợp trong các điều L146-1 và L146-9 của Luật Quy hoạch đô thị (Code de l’urbanisme).

Công cụ quy hoạch quan trọng nhất là Quy hoạch lãnh thổ, được thực hiện với mục tiêu điều tiết các hoạt động kinh tế, xây dựng giữa các vùng lãnh thổ nói chung và đặc biệt là các khu vực nhạy cảm như vùng núi, vùng ven biển. Nhờ có công cụ này, các nguồn lực đầu tư được phân bố hợp lý trên toàn lãnh thổ quốc gia, kiểm soát được tình trạng đầu tư tràn lan hệ thống hạ tầng (đường ven biển, cảng biển…), khu công nghiệp, khu kinh tế ven biển để cạnh tranh lẫn nhau giữa các vùng, các đô thị.  Từ đó cũng giúp tiết kiệm các nguồn tài nguyên thiên nhiên (đất đai, rừng, mặt nước…) và bảo vệ hệ sinh thái, cảnh quan ven biển, góp phần thích ứng với BĐKH và hiện tượng NBD.

- Tại Ấn Độ: Xuất khẩu suy giảm trong những năm gần đây không những đã làm dấy lên các quan ngại về khả năng không đảm bảo được mục tiêu tăng trưởng xuất khẩu theo kế hoạch đến 2020 mà thậm chí còn không duy trì được mức tăng trưởng 8% hiện nay. Để chống lại những lo ngại này, Bộ Thương mại và Công nghiệp đã công bố một sáng kiến ​​mới để xây dựng các KKTVB lớn (CEZ) và cải cách các Khu kinh tế đặc biệt hiện có (SEZ).

CEZ phù hợp để thúc đẩy thương mại kinh tế vì có vị trí thuận lợi và cung cấp chi phí thương mại và giao dịch thấp. Việc giảm thuế thay thế tối thiểu xuống còn 7,5% - hoặc loại bỏ hoàn toàn - có thể làm tăng thu hút đầu tư và sử dụng đất trong các CEZ, SEZ, do đó làm tăng sản lượng xuất khẩu của Ấn Độ.

14 KKTVB đã được xác định theo bản Kế hoạch triển vọng Quốc gia Sagarmala. Không giống như các Khu kinh tế đặc biệt trước đây, các KKTVB có diện tích lớn hơn, có thể tới 2.050km². Bản Kế hoạch này cũng xác đinh phát triển 02 KKTVB mới tại bờ Đông và bờ Tây Ấn Độ trên một khu vực diện tích từ 400-500km².

- Tại Trung Quốc: Khu kinh tế đặc biệt (KKTĐB) Thâm Quyến là KKT tổng hợp ven biển đầu tiên tại Trung Quốc được thành lập sau khi Trung Quốc mở cửa vào năm 1979 do Đặng Tiểu Bình khởi xướng với mục tiêu khuyến khích đầu tư nước ngoài và đồng thời đẩy mạnh công nghiệp hóa ở khu vực này. Hiện nay, Trung Quốc đã có 05 KKTĐB trong đó phần lớn đều là các KKT tổng hợp-đô thị ven biển.

- Tại Cuba: Mặc dù mô hình KKTVB mới được chính thức áp dụng tại Cuba từ sau khi nước này ban hành Luật Đầu tư nước ngoài năm 2014, với Đặc khu kinh tế ven biển Mariel, nhưng Cuba đã có kinh nghiệm trên 50 năm quản lý vận hành rất nhiều các khu du lịch ven biển có nguồn vốn đầu tư từ nước ngoài. Mô hình quản lý các khu du lịch biển và thu hút đầu tư ngay trong điều kiện bị bao vây cấm vận là bài học thành công mà Việt Nam có thể tham khảo. Bên cạnh đó, là một quốc gia biển đảo, Cuba có nhiều kinh nghiệm trong quy hoạch ứng phó với BĐKH và đã có nhiều dự án triển khai cụ thể tại các vùng phụ cận thủ đô Habana. Các nghiên cứu điển hình của Viện Quy hoạch vật thể Cuba (IPF) trong lĩnh vực này có thể kể đến là: Đồ án Quy hoạch lãnh thổ và đô thị thành phố Havana; Quy hoạch phân khu Boca de Camarioca. Trong các đồ án này, các khu vực ven biển có nguy cơ cao bị tổn thương trước BĐKH và NBD đã được xác định và là cơ sở cho việc hoạch định định hướng phát triển không gian đô thị, các hoạt động  kinh tế, cơ sở hạ tầng. Các giải pháp đưa ra bao gồm:

+ Phòng ngừa: Không phát triển đô thị và các khu dân cư, các KKTVB tại các vùng có nguy cơ ngập lụt cao.

+ Thích ứng: Áp dụng các giải pháp sử dụng đất linh hoạt, giải pháp kiến trúc để thích ứng với mực nước biển dâng.

Là một quốc gia biển đảo có nhiều kinh nghiệm trong quy hoạch và quản lý phát triển các khu vực duyên hải, từ năm 2000, Cuba đã ban hành Luật Quản lý phát triển các khu vực ven biển là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc quản lý hiệu quả các hoạt động quy hoạch, xây dựng ven biển, trong đó có các KKTVB và các khu du lịch biển.

Hiện tại, Cuba đang trong quá trình cập nhật nền kinh tế theo mô hình kinh tế thị trường. Mô hình các KKTVB đang được Chính phủ Cuba hết sức quan tâm như một công cụ quan trọng để thu hút đầu tư phát triển kinh tế đất nước. Đặc khu kinh tế ven biển Mariel, Khu chế xuất thương mại tự do đầu tiên của Cuba đã được thành lập gần thủ đô Habana nằm thu hút các nguồn lực đầu tư nước ngoài, trong đó có các tập đoàn Việt Nam cũng đã quan tâm và đầu tư tại đây.

Kết luận

Những bài học kinh nghiệm quý giá của các nước phát triển đi trước cần được nghiên cứu nghiêm túc và đúc kết cho nước ta trong quá trình phát triển hiện nay, khi chúng ta đang phát triển ồ ạt các KTTVB với hiệu quả khai thác và kinh tế còn tương đối thấp trong khi đã phải đối mặt với nhiều vấn đề về môi trường biển và ảnh hưởng của BĐKH.

Các nghiên cứu quốc tế cũng chỉ ra xu thế phát triển mạnh mẽ các KKTVB tại các quốc gia đang phát triển, đặc biệt là các quốc gia có lợi thế bờ biển như Việt Nam. Nếu biết tận dụng tốt các lợi thế này và hạn chế các mặt tác động tiêu cực thì các KKTVB sẽ trở thành các động lực thúc đẩy tăng trưởng và giúp các quốc gia mau chóng hòa nhập với thị trường quốc tế.

Các KKTVB có vị trí đặc thù có các yêu cầu và đặc điểm phát triển riêng liên quan đến các vấn đề quy hoạch các khu vực ven biển, đầu mối giao thông, an ninh quốc phòng, bảo vệ sinh thái ven biển, ứng phó với BĐKH.

Các KKTVB và các loại hình liên quan như khu chế xuất, khu kinh tế cảng biển, đặc khu kinh tế… là các mô hình phát triển kinh tế được các nước phát triển áp dụng trong các giai đoạn đầu phát triển kinh tế quốc gia nhằm khai thác các tiềm năng về vị trí địa lý và ưu đãi thu hút đầu tư. Tuy nhiên, các mô hình này còn khá ít được áp dụng tại các quốc gia Châu Âu hiện tại mà đang phát triển mạnh tại các nước đang phát triển Châu Á như: Trung Quốc, Ấn Độ… do xu hướng toàn cầu hóa và việc lo ngại các vấn đề môi trường.