Bàn về một số giải pháp phát triển khu vực kề cận ga đường sắt đô thị theo mô hình TOD

Bàn về một số giải pháp phát triển khu vực kề cận ga đường sắt đô thị theo mô hình TOD

TS. Nguyễn Ngọc Hiếu, chương trình phát triển đô thị bền vững, Trường Đại học Việt Đức

 

Thách thức rất lớn trong phát triển đô thị theo mô hình TOD là phải cải tạo và phát triển đô thị đồng bộ ngoài hàng rào dự án hiện hữu để thu lại giá trị gia tăng, và phát huy hiệu quả hệ thống vận tải công cộng sức chở lớn. Bài viết đề xuất giải pháp quản lý phát triển theo 4 lớp không gian và một số cơ chế linh hoạt giúp giải quyết vướng mắc về quy hoạch, đất đai và điều tiết lợi ích tại các khu vực kề cận các nhà ga, ở cả khu vực ngoại vi và nội đô trong bối cảnh còn nhiều vướng mắc về cả thể chế và các khung khổ pháp lý hiện hành.

TỪ KHÓA: TOD, giải phóng mặt bằng, quy hoạch khu vực kề cận nhà ga đường sắt, thu lại giá trị gia tăng, chuyển nhượng quyền phát triển, điều chỉnh đất đai, hợp tác phát triển.

 

Discussions on the (re)development solutions for the station plaza areas following the TOD model

Abstract: (Re)development of the station plaza area is challenging tasks when combining multi-objectives of urban renewal, land value capture, and enhancing the impact of mass transit system’s impacts outside of the urban transport project boundary in the TOD model. The author proposed a 4 layer model of station plaza (re)development and implementation strategy/mechanism to flexibly address planning, land, and benefits harmonization issues in both urbanized and newly developed areas, given the existence of legal and institutional barriers.

Keywords: TOD, land acqusition, station plaza area development strategy, land value capture,TDR, land readjustment, collaborative development.

1          Những bài toán cần lời giải

Mục tiêu phát triển đường sắt đô thị nhanh, khai thác hiệu quả được nguồn lực đất đai, góp phần chỉnh trang, tái phát triển đô thị, giảm ùn tắc, và ô nhiễm, giảm chi phí đi lại và gia tăng hiệu quả vận hành hạ tầng giao thông và sức cạnh tranh của đô thị đã được xác định trong kết luận 49/TW, ngày 28/02/2023 của Bộ Chính trị. Tuy nhiên, có nhiều bài toán lớn với mục tiêu tổng hợp cần được giải bằng nhiều giải pháp đồng bộ để quản lý phát triển bên ngoài ranh dự án hạ tầng. Nhiều năm qua, việc thu hồi đất để có mặt bằng trong phạm vi dự án hạ tầng giao thông đã khó và để cải tạo chỉnh trang đồng bộ bên ngoài phạm vi giải tỏa và thu lại giá trị gia tăng cần những khung khổ mới, cách làm mới có tính đột phá.

Vấn đề đầu tiên là đảm bảo việc giải phóng mặt bằng (GPMB) - đặc biệt là khu vực nội đô (hoặc ven đô đã có công trình xây dựng và đất ở) cần đảm bảo sự phân phối lại lợi ích công bằng hơn giữa nhóm được ở lại (thường là ngoài ranh và hưởng lợi) và nhóm phải di dời (trong ranh ít khi hoặc ít được hưởng lợi từ dự án).

Vấn đề thứ hai là cải thiện để các giải pháp quy hoạch phải trở thành công cụ để điều chỉnh lâu dài khi việc phát triển quy mô lớn không phải là một đồ án hay giải pháp ngắn hạn mà là cả quá trình điều chỉnh lan tỏa kết nối đa chiều có chiều sâu với hệ sinh thái đô thị kề cận xuyên qua các chu kỳ tăng trưởng phụ thuộc vào khả năng hấp thụ của thị thị trường bất động sản.

Vấn đề thứ ba là cải thiện được và phát huy khả năng thích ứng và năng lực nội sinh tại các khu vực đặc thù, kể cả ở nội đô thiếu không gian để khai thác hiệu quả kết nối nhanh cũng như tại các khu vực ngoại vi nơi thiếu vắng hệ sinh thái dịch vụ có chiều sâu.

Các giải pháp cũng cần ý thức nhiều nguyên nhân chủ quan như định giá tài sản và xác định nguồn gốc đất, bố trí tái định cư tại chỗ, thiếu linh hoạt và chậm bổ sung nguồn vốn tài chính phải kéo dài dự án. Các nguyên nhân khách quan về ảo tưởng giá trị đất khi chưa đầu tư, các khu đất kề cận đã bị găm giữ để bán lại, chậm triển khai và khó ‘tạo được đủ quy mô để phát huy hiệu quả mô hình TOD.

2          Một số kinh nghiệm quốc tế  

Mô hình TOD cần kết hợp cả tiếp cận thu trước (dựa vào đất đai và quy hoạch) và thu sau - dựa vào thuế và tài chính - chứng khoán hóa đầu tư đất đai; song cách tiếp cận thu trước dễ áp dụng hơn trong bối cảnh hiện nay.

Mô hình thu trước cũng không nhất thiết phải giải tỏa phạm vi kề cận để cải tạo chỉnh trang mà có thể thu lại lợi ích dựa vào các công cụ như việc chuyển nhượng quyền phát triển (Transferable Development Rights - TDR), phí tác động phát triển (DC), tái điều chỉnh đất đai (Land Readjustment - LR) và bán quyền sử dụng không gian phía trên không gian công cộng (Air rights) hay Hợp tác phát triển (Joint Development program - JD) hạn chế giải pháp thu hồi đất [1-8] (Xem Bảng dưới). Việc sử dụng các công cụ này cũng linh hoạt và áp dụng khác nhau cho các không gian khác nhau (1, 2, hay 3).

 

 

 

 

Bảng 1: Kinh nghiệm áp dụng các công cụ thu lại giá trị gia tăng ở khu vực kề cận

Phạm vi           Đất đai Không gian trên công trình

Trong phạm vi công trình giao thông (1)        Thu hồi để xây dựng công trình phục vụ đi lại & trung chuyển phương tiện (chỉ có bãi đỗ xe đạp hoặc xe hơi ngắn hạn)      Hợp tác đầu tư hoặc bán quyền phát triển, quyền kinh doanh khai thác không gian (AR), (PPP)

Không gian kề cận công trình giao thông (2) Hợp tác đầu tư hoặc điều chỉnh theo quy hoạch xây dựng các công trình phục vụ gia tăng giá trị kết nối - thương mại - dịch vụ, đỗ xe dài hạn     Bán quyền phát triển tăng thêm (TDR/LR)

Không gian chuyển tiếp (2)    Sử dụng quy hoạch theo khu vực định hướng cải tạo không gian tăng cường khả năng tiếp cận phi cơ giới         Bán quyền phát triển tăng thêm (LR/TDR/AR)

Khu vực chỉnh trang (3)          Cá nhân và tổ chức mua trái phiếu công trình lợi tức thấp được miễn/giảm thuế thu nhập cá nhân/doanh nghiệp          TDR, JD

Nguồn: Tổng hợp từ [1-8]

Việc khai thác các công cụ nói trên thường phải đi kèm với một số chính sách nhất quán về quản lý phát triển. Cụ thể là:

•           Nước Pháp sử dụng công cụ thuế cơ sở hạ tầng (planning charge - khoảng 800euro mỗi m2 xây mới để thu lại phí phát triển) và kiểm soát đầu cơ/thu lại giá trị gia tăng đối với khu vực dự định phát triển thông qua mua đất trước giá rẻ theo giá thị trường hoặc bắt buộc chủ đất muốn bán phải bán cho nhà nước trước khi bán ra ngoài. Cộng hòa Pháp có Luật quy hoạch đô thị (L’Ubanism) quy định về quyền thu hồi và cơ chế thuê doanh nghiệp hợp doanh để ủy thác tái phát triển các khu vực phát triển chiến lược cần sự điều phối tập trung như các ga đường sắt (Zone d’Amenagement Concerte - ZAC).

•           Nước Anh sử dụng nguyên tắc thỏa thuận riêng (planning gain) giữa chính quyền địa phương và nhà đầu tư để phân bổ lại lợi ích dựa vào đạo Luật Quy hoạch (Planning Act). Ngoài ra, nước Anh đã sử dụng Luật về đô thị mới (New Town), trao quyền cho doanh nghiệp ủy thác là thực thể đặc biệt (City Corporation) đảm bảo tái phát triển đồng bộ cả khu vực đô thị mới hoặc cải tạo (Housing and Regeneration Act).

•           Hoa Kỳ ngoài việc trao quyền cho các cộng đồng được quyết định về quy hoạch của mình (Zoning Law), họ còn trao cho các thành phố được ban hành thuế, phí (development charge) để yêu cầu chủ tài sản hay nhà đầu tư đóng góp [3]. Mỹ là quốc gia đầu tiên xây dựng cơ chế chuyển nhượng quyền phát triển (TDR) giúp chính quyền địa phương hoặc cơ quan giao thông, hoặc cơ quan tái phát triển thu hồi đất, quy hoạch và điều phối hoạt động tái phát triển. Đồng thời, Hoa Kỳ ban hành đạo luật về cải tạo đô thị (Urban Redevelopment Act) giúp thúc đẩy tái phát triển đô thị một cách đồng bộ.

•           Chính quyền Hong Kong trao quyền cho cơ quan đường sắt Metro Transit Authority (MTRC) để áp dụng chính sách Đường sắt kết hợp giá trị Tài sản (Rail Plus Property - R+P) nhằm bán quyền phát triển cho chủ đất hay nhà đầu tư trong khu vực TOD, đồng thời nắm quyền khai thác các dịch vụ giá trị gia tăng gắn với đường sắt.

•           Nhật Bản xây dựng đạo luật về “tái thiết đô thị” (Urban Renaissance) và Luật Nhà ở và đường sắt (Housing and Urban Rail Integration) để thu hút khu vực tư nhân vào cải tạo chỉnh trang các ưu tiên gắn với đường sắt đô thị ở quy mô lớn [2].

•           Bra-xin sử dụng Đạo luật thành phố (2001) tạo điều kiện cho chính quyền đô thị “bán” giấy ‘Chứng nhận xây dựng tiềm năng’ (CEPAC ) để cải thiện hạ tầng khu vực [9, 10].

•           Ấn Độ cũng sử dụng công cụ bán “giấy chứng nhận quyền xây dựng chưa sử dụng”, kết hợp cùng các “Chương trình quy hoạch cải tạo đặc thù” (TPS ) để huy động nông dân đóng góp đất nông nghiệp và đổi lại đất dịch vụ có diện tích nhỏ hơn để thực hiện các dự án đường sắt đô thị và hạ tầng chiến lược [11].

Tuy nhiên, Trung Quốc là quốc gia thành công vượt bậc trong phát triển đường sắt đô thị đã phát tận dụng tốt khung khổ pháp luật (đất đô thị là đất thuê, sở hữu thuộc về Nhà nước) để thâu tóm đất nông nghiệp với giá rẻ và bán/cho thuê đất dịch vụ và trao cho một số tỉnh/thành phố quyền áp dụng chính sách liên thông để thực thi. Trung Quốc vận dụng linh hoạt các bài học quốc tế để xây dựng các mô hình phát triển như Thâm Quyến làm giống Hong Kong thành lập doanh nghiệp bất động sản và đường sắt; Vũ Hán - thành lập doanh nghiệp thu gom đất tổ chức thu hồi và kinh doanh cho thuê đất thuộc chính quyền thành phố hoặc nằm trong doanh nghiệp ủy thác của riêng thành phố, hoặc nằm trong tổng công ty/tập đoàn phát triển đường sắt [12, 13].

Một bài học đáng chú ý là tập trung đủ quyền lực và năng lực vào tổ chức thực hiện, bảo vệ lợi ích của cả khu vực công và nhà đầu tư tham gia theo mô hình doanh nghiệp ủy thác. Mô hình này khắc phục tình trạng phân mảnh quản lý của chính quyền, yếu điểm trong chuyên môn và động lực làm việc nhờ khai thác mô hình doanh nghiệp để thu hút được chất xám để triển khai các nhiệm vụ phức tạp nhưng vẫn giữ được tính minh bạch và bảo vệ lợi ích công cộng (Xem Bảng 1).

 

 

 

 

Bảng 1: Một số mô hình phát triển TOD ở một số quốc gia và công cụ thu giá trị gia tăng

Thành phố       Tên dự án triển khai    Tổ chức, đơn vị thực hiện       Cơ chế thu hồi giá trị và công cụ tài chính

Vũ Hán (Trung Quốc) Wuhan Metro  Chính quyền chuyển giao cho doanh nghiệp ủy thác phát triển đường sắt đô thị   Bán quyền thuê đất

Hỗ trợ tài chính từ Ngân hàng phát triển Trung Quốc và các ngân hàng thương mại (vay mượn bằng giá trị đất gia tăng tương lai)

Mua gom đất,

Đặc khu hành chính Hong Kong, Trung Quốc           Hong Kong Metro       Tập đoàn Vận tải đường sắt Hong Kong (MTRC) Phát triển trực tiếp tài sản chính phủ

Hợp tác phát triển

Bán giá trị thặng dư, quyền phát triển, quyền sở hữu không gian

Mumbai,

Ấn Độ Mumbai Metro            Cơ quan phát triển Vùng đô thị Mumbai (MMRDA) Phát hành trái phiếu chính phủ

Bán quảng cáo và đấu giá quyền đặt tên các nhà ga, trạm dừng

FAR, TDR và bán đất

New York - New Jersey, Hoa Kỳ        Đường sắt Bergen - Hudson - New Jersey      Chủ đầu tư NJ Transit vận hành bởi công ty đường sắt thế kỷ 21 Hợp tác công - tư phát triển dự án

Chính sách Khu vực tái phát triển

Phát hành trái phiếu thay vì thuế theo cơ chế PILOT

Quỹ tài trợ giao thông thu từ thuế bổ sung nhiên liệu của vùng

Tokyo, Nhật Bản         Các cự án tái phát triển đô thị quy mô lớn.     Chính sách cải tạo ưu tiên cho các khu vực tái phát triển quy mô lớn, chủ đầu tư tư nhân và các bên tham gia nhờ cơ chế xây dựng đồng thuận, chia sẻ lợi ích       Công cụ tái phân thửa

Cơ chế nới lỏng quy hoạch để xây dựng nén

Cơ chế thỏa thuận và điều phối liên ngành, thu hút đầu tư thông qua trao đổi giá trị gia tăng cộng đồng.

Nguồn: Tác giả tổng hợp từ [13-17]

 

  Hình 1: Mô hình ủy thác phát triển các khu vực phát triển chiến lược ở cộng hòa pháp

Nguồn: [18].

3          Quan điểm phát triển khu vực kề cận đường sắt đô thị

Trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm quốc tế, tác giả đề xuất quan điểm phát triển khu vực kề cận các nhà gao như sau:

1.         Khu vực kề cận ga tại nội đô có hệ sinh thái dịch vụ hoàn chỉnh, có chiều sâu cần hạn chế giải tỏa và áp dụng các giải pháp sáng tạo theo từng vị trí. Tại các khu vực có hệ sinh thái có chiều sâu cần “hạn chế” thu hồi và linh hoạt trong cách thức cải thiện khả năng kết nối tại các không gian kề cận nhà ga đường sắt. Không gian kề cận giải tỏa có thể dùng để đấu giá và giảm chi phí thu hồi tiền đầu tư trực tiếp cho việc thu hồi đất khu vực lõi. Nếu có quỹ đất công ở gần đó, có thể sắp xếp để hoán đổi các vị trí để giữ các hộ dân có nhà liền thổ tái định cư tại chỗ, vừa giảm chi phí thu hồi và chia sẻ lợi ích giá trị gia tăng. Việc thu lại giá trị gia tăng nên chăng áp dụng thông qua quyền xây dựng tăng thêm và khuyến khích hợp thửa và bán cho chủ đầu tư và cải tạo theo quy hoạch thay vì thu hồi đất (thu trắng). Cách tiếp cận này khai thác khả năng tự sắp xếp, sáng kiến cộng đồng, cải thiện và hoàn thiện của các doanh nghiệp và chủ tài sản quy mô nhỏ hợp thửa và tái phát triển theo định hướng.

2.         Việc mua và thu hồi khu vực kề cận ở ngoại vi cần làm sớm với sự tham gia của các nhà đầu tư chiến lược (kể cả trước khi có quy hoạch chi tiết và ranh giải tỏa công trình công cộng). Nguồn vốn để đầu tư sớm có thể lấy từ các quỹ đầu tư, trái phiếu Chính phủ/công trình và các khoản ứng trước của các nhà đầu tư chiến lược. Cần áp dụng kết hợp nhiều giải pháp đầu tư chiến lược với đối tác có năng lực để thu lại giá trị gia tăng lâu dài khi các bên cùng bỏ tiền đầu tư phát triển theo giai đoạn. Cách làm ở khu vực ngoại vi cũng có thể linh hoạt kết hợp các giải pháp mua đất tự nguyện/hoặc thu hồi bắt buộc/ hoặc điều chỉnh đất đai (dân tự nguyện đóng góp và nhận lại tỉ lệ đất ở/thương mại). Đất nông nghiệp hoặc đất khác có giá trị thấp khi mua/thu hồi cần giải quyết linh hoạt về lợi ích như cơ chế đóng góp để lấy lại đất diện tích nhỏ hơn (chỉ bằng 15-30% so với ban đầu) nhưng là đất ở và được xây có hệ số sử dụng đất cao hơn.

3.         Áp dụng cơ chế hoán đổi và bên hưởng lợi phải đóng góp linh hoạt bù chéo giữa nhóm đi và ở lại. Việc cải thiện các chức năng phục vụ đi lại và thu lại giá trị gia tăng từ đất không cần giải tỏa trắng phải đi kèm với các cơ chế thực thi linh hoạt như: hoán đổi không gian và điều chỉnh đất đai theo cả chiều ngang và chiều đứng. Ví dụ khi vận dụng cơ chế chuyển nhượng quyền xây dựng tăng thêm (TDR), nhóm phải di dời có được bán lại quyền này cho nhóm ở lại để bù chéo giữa lợi ích nhóm đi và ở.

4          Định hướng phát triển khu vực kề cận theo 4 lớp không gian

Khu vực kề cận ga có thể vận dụng chính sách linh hoạt theo lớp. Với 4 lớp không gian khai thác hiệu quả, có thể giảm phạm vi cần giải tỏa và điều tiết để giảm xáo trộn hệ sinh thái tại chỗ (Xem Hình dưới). Ví dụ nếu là khu vực đất trống có thể giải tỏa rộng hơn và nếu cần thiết chỉ cần thu hồi lớp 0 và lớp 1. Các khu vực bên ngoài (2 và 3 cho đến 4) có thể áp dụng linh hoạt, kết hợp các giải pháp khác nhau trong quá trình mua đồng thuận (lớp 3 và 3), điều chỉnh đất đai đồng thuận (lớp 4), và thu hồi và giải tỏa cưỡng chế (chủ yếu là lớp 2), dựa vào doanh nghiệp (lớp 2 hoặc dựa vào cộng đồng tự nguyện ở ngoại vi là đến lớp 3, và khu vực mua tích trữ khi có người bán (lớp 4). Các ga có vị trí và quy mô khác nhau có thể áp dụng linh hoạt dựa vào khả năng hấp thụ của thị trường và hệ sinh thái nhà ở, việc làm kề cận để mở rộng đến lớp 3 ở ga nhỏ hơn đã phát triển nhà ở thấp tầng hoặc lớp 4 ở ga lớn hơn mới làm nhà thấp tầng.

 

Hình 2: Mô hình không gian 4 lớp khu vực kề cận nhà ga. Nguồn: Tác giả

Với hệ số khai thác không gian giảm dần từ trong lõi ra ngoài và mật độ xây dựng cùng hạ tầng xã hội - không gian sinh thái sẽ được bố trí tương ứng, mô hình này đem lại một hệ sinh thái cân bằng về cả kinh tế trong khai thác không gian và giá trị sinh thái khi tiếp cận gần đến cây xanh (Xem Bảng 2). Tại các khu vực ngoại vi, không gian thương mại và nhà ở được phân bổ để tiếp cận tối ưu đến cả cây xanh, không gian công cộng, và kết nối nhanh trong phạm vi đi bộ với mật độ xây dựng thấp, hệ số sử dụng đất trung bình cao và giá trị tổng thể cao. Các khu vực không phát triển đầy đủ 4 lớp có thể làm 3 lớp (nhưng bỏ lớp 3 mà là 1, 2 và 4 - nhà thấp tầng ở các khu vực nhu cầu thấp) hoặc 1 lớp tại các vị trí nhà ga trong nội thành.

 

 

Bảng 2: Phân tích giá trị kinh tế và sinh thái của mô hình không gian. Nguồn: Tác giả.

Tuy nhiên, điều quan trọng trong thiết kế quy hoạch là xây dựng các chính sách thực thi hiệu quả theo khả năng thực thi và khả năng hấp thụ của thị trường. Quá trình phát triển cần một lộ trình để thu xếp tài chính, dàn xếp về mặt xã hội, và đầu tư kinh doanh. Các công cụ pháp lý cần được bổ sung để các bên tham gia có thể thực hiện các nhiệm vụ như huy động vốn, thỏa thuận để góp đất/giải phóng mặt bằng, và tổ chức thực hiện (Xem Bảng 3).

 

 

Bảng 3: Chiến lược đầu tư mua gom - thu hồi và phát triển theo lớp và vị trí. Nguồn: Tác giả.

Khu vực nội đô cần vận dụng nguyên tắc mua nhà lớp 2 đền nhà lớp 1. Ví dụ tại một khu vực ga có thể chọn giải pháp thu hồi các căn nhà mặt tiền (lớp 0 và lớp 1) để tạo dựng mặt bằng lớp 1 mới rồi bán đấu giá cho chủ đầu tư xây theo dự án (cao tầng). Các chủ tài sản thấp tầng vốn ở mặt đường lớp 1 sẽ cho hoán đổi vị trí mặt đường bên trong (lớp 1) (Xem Hình 3). Với giải pháp này, chỉ cần giải phóng mặt bằng lớp 1 và sắp xếp lại. Khu vực nội đô có cơ hội cải tạo rộng hơn có thể làm tới lớp 2 nhưng cần làm đồng bộ với lớp 0 và 1 để tạo quỹ đất và nhà tái định cư tại chỗ cho lớp 1. Bên ngoài đô thị có thể làm mở rộng hơn và từ lớp 3 và có thể áp dụng các giải pháp điều chỉnh đất đai tự nguyện.

 

Hình 3: Một giải pháp đền bù nhà mặt tiền lớp 1 linh hoạt tái định cư tại chỗ. Nguồn: Tác giả.

5          Gợi ý về cơ chế tổ chức thực hiện

Việc tổ chức làm quy hoạch và thiết kế đô thị nên chăng làm song song cùng quá trình xây dựng các Luật và Nghị định (Nghị định hướng dẫn thi hành Luật đất đai, Luật Quản lý phát triển đô thị, Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn, Luật Thủ đô,...) và thí điểm cho các địa phương như Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh xây dựng cơ chế và tổ chức quản trị riêng trên cơ sở các kinh nghiệm quốc tế. Việc xây dựng Luật cần nhiều thời gian nên sẽ áp dụng cơ chế sandbox (thử nghiệm mới - cho phép tạo khuôn mẫu mới nếu vướng mắc với Luật cũ để nhân rộng). Giai đoạn hiện nay cần thành lập các nhóm nghiên cứu tư vấn về quy hoạch và tổ chức đánh giá, phản biện rộng rãi về tiềm năng phát triển, đặc biệt là xác định khu vực và phạm vi ranh giới các lớp không gian phát triển. Từ đó, tiến hành các nhiệm vụ như:

•           Nghiên cứu về cơ hội hợp tác và tổ chức thi các phương án thiết kế cho các nhà ga, tìm đối tác chiến lược thực hiện.

•           Xác định các khu vực ga TOD tiềm năng làm tập trung quy mô lớn đầy đủ và cơ hội cải tạo khu vực kề cận tại các ga nhỏ hơn. Có thể tách riêng dự án cho quản lý phát triển bởi chủ đầu tư quy mô lớn làm và phê duyệt quy hoạch khu vực kề cận.

•           Nhóm các khu vực kề cận quy mô nhỏ có thể được điều phối bởi một chủ đầu tư ủy thác với quy hoạch điều chỉnh chồng lên các khu vực cũ.

•           Việc chồng quy hoạch lên các khu vực nội thành hoặc ngoại thành đã có quy hoạch phân khu (và hoặc chi tiết) cần được quản lý và phê duyệt đồng bộ các nhóm chính sách về

o          (1) thiết kế đô thị/quy hoạch;

o          (2) chuẩn bị mặt bằng (thu hồi lớp 0 và có thể cả lớp 0 và lớp 1 để đấu giá và đầu tư linh hoạt để quản lý phát triển theo định hướng hợp thửa và xây dựng theo thiết kế đô thị lớp 2 và áp dụng thỏa thuận điều chỉnh đất đai ở các lớp 2 và 3);

o          (3) tính toán và quản lý chi phí đóng góp quyền xây dựng tăng thêm và chi trả đền bù khi hoán đổi, và;

o          (4) quản lý hoạt động xây dựng.

Về mặt thể chế, cần nghiên cứu cơ chế để thí điểm áp dụng các quy định, cơ chế tháo gỡ các rào cản về pháp lý để tổ chức bộ máy quản trị theo mô hình doanh nghiệp ủy thác, cụ thể là:

•           Thành lập cơ quan điều phối và phát triển đường sắt đô thị cấp thành phố - (nghiên cứu nâng cấp hoặc bổ sung chức năng cho Ban đường sắt hiện có) giúp kết nối các Sở và quận/huyện và cơ quan chuyên môn để giải quyết các vấn đề liên ngành liên cấp nhanh chóng - thông suốt về đất đai, quy hoạch, và cơ chế đền bù và đóng góp, cơ chế tài chính và nhân sự, tiêu chuẩn quy chuẩn kỹ thuật.

•           Xây dựng mô hình doanh nghiệp ủy thác, vừa đại diện cho Nhà nước đánh giá và chuẩn bị các đề xuất phát triển và cơ chế thi tuyển, vừa xây dựng chỉ tiêu phát triển cụ thể và cơ chế để đẩy nhanh tiến độ đấu thầu lựa chọn tư vấn, đấu thầu xây dựng, đấu giá đất, và thúc đẩy các thỏa thuận cộng đồng.

•           Cần cho phép áp dụng các quy trình và phương pháp triển khai giúp đẩy nhanh quá trình đánh giá, định giá, đấu thầu, giám sát và kiểm định, áp dụng quy chuẩn/tiêu chuẩn thiết kế quốc tế (của các nước G7) khi Việt Nam chưa có quy chuẩn/tiêu chuẩn tương ứng.

•           Áp dụng các cơ chế mới để cho phép doanh nghiệp được ủy thác về phát triển đất chủ động mua gom đất tại các khu vực trong lớp 4 - kể cả khi chưa có quy hoạch chi tiết phê duyệt để áp dụng tại các khu vực ngoại vi để bán lại và tạo quỹ đất hoán đổi linh hoạt; áp dụng các nguyên tắc và cơ chế để bán quyền xây dựng tăng thêm (TDR); và quy trình thỏa thuận đóng góp đất đai và xây dựng đồng thuận (LPR) thí điểm ở một khu vực và nhân rộng.

6          Kết luận

Việc tái cấu trúc đô thị thành công khi có đường sắt phản ánh rõ nét ở khu vực kề cận các nhà ga. Dù còn rất nhiều thách thức và trở ngại, song người đi sau có thể rút ra bài học “đi nhanh” khai thác cơ chế thu hồi đất sớm sử dụng nguồn lực đất đai hiệu quả, bài học ‘đi cùng nhau’ và cơ chế hợp tác với tư nhân, bài học “sử dụng đòn bẩy” nhờ bài học huy động vốn hiệu quả trên thị trường tài chính từ nhiều quốc gia khác, và “trao quyền” cho chính quyền địa phương thử nghiệm các chính sách mới khi chưa có Luật và vận dụng mô hình các doanh nghiệp ủy thác (của Trung Quốc). Tuy nhiên, bài học cần học cả thất bại và thành công của người đi trước.

Công cụ thu lại giá trị gia tăng dựa vào đất và dựa vào quyền xây dựng tăng thêm hiện chưa có đầy đủ khung pháp lý, nhưng sớm hay muộn cũng phải làm. Để cấy ghép thành công hạ tầng đường sắt vào hệ sinh thái hiện hữu cần các công cụ không chỉ mạnh mà còn linh hoạt và sâu sắc như điều chỉnh đất đai (LPR) và khai thác quyền sử dụng tăng thêm (TDR) để giảm cưỡng chế, phát huy khả năng phát triển tự nguyện và đồng thuận.

Xây dựng các giải pháp linh hoạt theo mô hình bốn lớp không gian là ví dụ sinh động giúp giải quyết linh hoạt các trở ngại xung đột lợi ích bên đi và bên ở lại. Mô hình này giúp giảm gánh nặng tài chính phải mua và bán đấu giá đất đai quy mô lớn, giảm phải cưỡng chế diện rộng. Tuy nhiên, để áp dụng cần nghiên cứu thấu đáo cùng năng lực các bên tham gia và điều kiện thực thi cụ thể của cả thị trường và nhận thức xã hội.

Giải được các bài toán thể chế sẽ giúp xây dựng giá trị giúp “tạm ứng” vốn từ lòng tin cả bên cho vay và các bên tham gia. Lòng tin sẽ giúp các bên góp đất/tài sản và chi trả đầu tư cải tạo hạ tầng khu vực trước nhằm hưởng lợi sau, đồng lòng trong phát huy khả năng sáng tạo của các bên tham gia giúp đẩy nhanh quá trình thiết kế, ra quyết định, huy động vốn, và quá trình xây dựng và phát triển dự án.

 

Tài liệu tham khảo

1.         Cervero, R., Growing smart by linking transportation and land use: Perspectives from California. Built Environment, 2003. 29(1): p. 66.

2.         Suzuki, H., R. Cervero, and K. Iuchi, Transforming Cities with Transit: Transit and Land-Use Integration for Sustainable Urban Development. Urban Development. 2013: World Bank Publications.

3.         McIntosh, J.R., et al., Framework for land value capture from investments in transit in car-dependent cities. 2015, 2015. 10(1).

4.         Joe, H., Value Capture Finance, in Making urban development pay its way, A. Notay and G. Clark, Editors. 2009, Urban Land Institute: London, UK.

5.         Smolka, M., Implementing land value capture in Latin America - policies and tools for urban development. Implementing land value capture in Latin America, ed. M. Smolka. 2013, Cambridge, M.A., USA: Lincoln Land Institute.

6.         Smolka, M. and F. Furtado, Mobilising land value increments for urban development: Learning from the Latin America experience. IDS Bulletin, 2002. 33(3): p. 84.

7.         Hong, G.K.I.Y.-H., Value capture and and policies. 2012, Cambridge, MA: The Lincoln Land Institute.

8.         Hong, Y.H., Assembling land for urban development, in Analyzing land readjustment, Y.H. Hong and B. Needham, Editors. 2007, Lincoln Institute of land policy: Cambridge Massachusetts, USA. p. 3-36.

9.         Sandroni, P.H., Recent experience with land value capture in Sao Paulo, Brazil. Landlines, 2011. July.

10.       Alliance, C., N.S.f.U. Programmes, and B.M.o. Cities, The city statute of Brazil - A commentary. 2010.

11.       Sanyal;, B. and C. Deuskar, A Better Way to Grow?: Town Planning Schemes as a Hybrid Land Readjustment Process in Ahmedabad, India, in Value capture and land policies, B. Sanyal; and C. Deuskar, Editors. 2012, The Lincoln Land Institute of Land Policy: Cambridge, MA. p. 149-183.

12.       Wang, J., D.A.A. Samsura, and E. van der Krabben, Institutional barriers to financing transit-oriented development in China: Analyzing informal land value capture strategies. Transport Policy, 2019. 82: p. 1-10.

13.       Song, Y., M. de Jong, and D. Stead, Bypassing institutional barriers: New types of transit-oriented development in China. Cities, 2021. 113: p. 103177.

14.       Jillella, S.S.K. and P. Newman, Innovative value capture based rail transit financing: an opportunity for emerging transit cities of India. Journal of Sustainable Urbanization, Planning and Progress, 2016. 1(1): p. 56-65.

15.       UNDP, Paying for Urban Infrastructure and Services: A Comparative Study of Municipal Finance in Ho Chi Minh City, Shanghai and Jakarta. 2007.

16.       McIntosh, J.R., et al., Framework for land value capture from investments in transit in car-dependent cities. Journal of Transport and Land Use, 2015. 10(1).

17.       Peterson, G.E., Land leasing and land sale as an infrastructure-financing option. 2006: The World Bank.

18.       Paddi and R.A. Region, Khoa tap huan cai tao chinh trang do thi hien huu, T.T.T.e.a. Hien, Editor. 2008, Paddi. p. 28.