Mô hình tod: từ tài chính đất đai đến tăng trưởng toàn diện
TOD: FROM LAND FINANCE TO INCLUSIVE GROWTH
TS. Nguyễn Văn Minh - VIUP
Tóm tắt
Phát triển theo định hướng giao thông công cộng (TOD) là một công cụ quy hoạch sử dụng đất bền vững dựa trên việc nắm bắt giá trị gia tăng của đất và cải thiện chất lượng đô thị. Tuy nhiên, có rất ít nghiên cứu về vai trò của mô hình tài chính đất đai và cách tiếp cận quy hoạch hướng tới con người, tập trung vào tăng trưởng toàn diện đô thị. Bài báo tập trung vào mô hình tăng trưởng toàn diện lồng ghép trong quy hoạch phát triển theo định hướng giao thông nhằm đảm bảo sự công bằng về tài chính trong thị trường nhà ở, đất đai; khả năng tiếp cận không gian và thúc đẩy chiến lược phát triển đô thị đa trung tâm. Vị trí TOD áp dụng mô hình tăng trưởng toàn diện tại các thị trấn, khu đô thị mới, khu lõi và vùng ngoại ô, gắn với các khu vực động lực hiện có (như khu kinh tế, khu cụm công nghiệp, khu công nghệ cao, làng đại học, trung tâm thương mại…) nhằm thúc đẩy việc sử dụng tối đa các cơ sở dịch vụ công cộng hiện có.
Từ khóa: TOD, kinh tế đô thị, tăng trưởng toàn diện, tài chính đất đai.
Abstract
Transit-oriented development (TOD) is a sustainable land use planning tool based on capturing the added value of land and improving urban quality. However, there is little research on the role of land finance models and people-oriented planning approaches focusing on inclusive urban growth. The article focuses on the comprehensive growth model integrated into transportation-oriented development planning to ensure financial fairness in the housing and land market; spatial accessibility and promote polycentric urban development strategies. TOD locations apply a comprehensive growth model in towns, new urban areas, core areas and suburbs, associated with existing driving areas (such as economic zones, industrial clusters, industrial parks). high technology, university village, commercial center...) to promote maximum use of existing public service facilities.
Keywords: TOD, urban economic, land finance, inclusive growth.
1. Mở đầu
Các nước đang phát triển phải đối mặt với thách thức về điều kiện sống ngày càng xấu đi của người nghèo thành thị. Việt Nam là một trong các nước đang phát triển có tốc độ tăng trưởng và đô thị hóa mạnh mẽ. Việc dân số dịch cư từ các khu vực nông thôn về thành thị làm gia tăng tỷ lệ người thu nhập thấp tại đô thị và đang tạo ra sức ép lớn về nhà ở cũng như cơ sở hạ tầng. Nhóm người này sẽ gặp hạn chế nghiêm trọng trong tiếp cận nhà ở, việc làm và hệ thống giao thông. Để giảm bớt tình trạng khó khăn này, chính phủ đã ban hành các chính sách cung cấp nhà ở xã hội cho các đối tượng thu nhập thấp.
Phát triển theo định hướng giao thông công cộng là một công cụ quy hoạch tập trung vào việc sử dụng hỗn hợp các chức năng đất đai gắn kết với mạng lưới giao thông công cộng. Mô hình này nhấn mạnh các khu chức năng chính của đô thị phải nằm trong khoảng cách đi bộ đến các trạm giao thông công cộng. Các đô thị trên thế giới đã và đang ứng dụng mô hình phát triển này nhằm thúc đẩy phát triển bền vững đô thị thông qua việc tăng cường chức năng sử dụng đất, tăng giá trị đất, giảm sự phụ thuộc vào phương tiện cá nhân, nền kinh tế tích tụ và cải thiện chất lượng đô thị. Việt Nam cũng đang triển khai nghiên cứu, ứng dụng mô hình TOD trong phát triển đô thị. Hầu hết các nghiên cứu và dự án chủ yếu nhấn mạnh đến hiệu quả sử dụng đất và tối ưu hóa cảnh quan đô thị từ góc độ quy hoạch mà rất hạn chế quan tâm đến các vấn đề công bằng xã hội.
Trong khuôn khổ tài chính đất đai, các đô thị đang coi tích lũy vốn thông qua thương mại hóa đất đô thị và cơ sở hạ tầng là cốt lõi. Tài chính đất đai đóng góp kinh phí đáng kể để hỗ trợ xây dựng cơ sở hạ tầng cho phát triển đô thị. Quá trình đô thị hóa cũng gây ra những thách thức riêng, bao gồm cả bất bình đẳng trong đô thị. Thời gian qua, Việt Nam cũng đã phê duyệt các chiến lược chuyển đổi lộ trình phát triển, tập trung vào nguyên tắc “hướng tới con người” để đạt được tăng trưởng kinh tế bền vững và chú ý nhiều hơn đến sự cân bằng giữa công bằng và hiệu quả, cấu thành một nền kinh tế toàn diện. TOD có thể đóng vai trò là phương tiện liên kết giao thông và nhà ở nhằm thúc đẩy bình đẳng xã hội.
2. Khái niệm
2.1. Khái niệm, điểm mạnh, điểm yếu của TOD
TOD (Transit Oriented Development) là lấy định hướng phát triển giao thông công cộng làm cơ sở cho phát triển, quy hoạch đô thị, lấy đầu mối giao thông làm điểm tập trung dân cư để từ đó hình thành tiếp hệ thống giao thông phân tán. Hay nói cách khác, sự phát triển đô thị theo thuyết TOD là dựa trên định hướng phát triển của hệ thống giao thông công cộng. TOD như một cách tiếp cận, nhằm giải quyết những vấn đề liên quan tới sự tắc nghẽn giao thông và bảo vệ môi trường. Sự tắc nghẽn giao thông, sự gia tăng nhu cầu đi bộ và nhu cầu về chất lượng cuộc sống đô thị, chính sách hỗ trợ của Nhà nước... tất cả những yếu tố đó đã tác động tới xu hướng phát triển của TOD. Khi không có một bộ khung cơ bản về định hướng phát triển giao thông, chúng ta sẽ phải luôn đối phó với những vấn đề nảy sinh ngoài ý muốn, không kiểm soát được trong quá trình phát triển đô thị… Đô thị phát triển dựa theo sách lược TOD là đô thị có chức năng sử dụng hỗn hợp giữa khu ở và khu tài chính, nó được thiết kế để tận dụng một cách tối đa các phương tiện giao thông công cộng nhằm thúc đẩy sự phát triển của thành phố, đồng thời vẫn cân bằng được lợi ích của cộng đồng. Trung tâm của những khu vực này thường có: ga tàu điện, trạm xe buýt... và hệ thống các dịch vụ thương mại, công nghiệp, văn phòng... sẽ được thiết lập xung quanh gọi là các điểm TOD. Đây là một hệ thống hạ tầng tiên tiến, hoàn thiện, đáp ứng được cho nhu cầu sinh hoạt của con người. Khu vực này thường có bán kính từ 0,4km - 0,8km để phù hợp với người đi bộ. Càng gần trung tâm, mật độ dân cư càng lớn và lợi ích kinh tế càng nhiều nhưng mật độ cho thuê nhà thấp. Ngược lại, càng xa trung tâm mật độ dân cư càng giảm dựa trên nguyên tắc cơ bản giao thông xa gần. Ở khu vực này, lợi ích kinh tế giảm nhưng mật độ cho thuê nhà tăng.
Nhiều nghiên cứu đã ghi nhận vai trò tích cực của phương pháp này trong việc xây dựng các đô thị đáng sống và bền vững. Phần lớn các nghiên cứu đã chỉ ra rằng sức mạnh tổng hợp giữa khả năng tiếp cận phương tiện giao thông công cộng và sử dụng đất hỗn hợp trong phát triển hài hòa kinh tế - xã hội do khả năng tiếp cận các hoạt động đô thị được cải thiện. Khi kết hợp với các chính sách quy hoạch phù hợp, các tiếp cận này có thể thúc đẩy một cách hiệu quả quá trình hồi sinh các thành phố cũ và phát triển các đô thị mới bằng cách tạo ra các khu đô thị nhỏ gọn, được kết nối chặt chẽ bằng mạng lưới giao thông công cộng. Việc sử dụng đất hỗn hợp, nén gọn trong một khu đô thị tăng cường khả năng tiếp cận với công việc, mua sắm, giải trí… do đó làm tăng mức độ đáng sống của khu đô thị.
Mặc dù có rất nhiều lợi ích trong phát triển bền vững đô thị, tuy nhiên các nhà hoạch định chính sách vẫn cần phải giải quyết những điểm yếu của mô hình này về tính toàn diện. Việc tiếp cận thuận lợi của khu vực đô thị theo mô hình TOD chắc chắn sẽ đẩy giá nhà đất lên cao; khi đó, khả năng tiếp cận khu vực TOD của các hộ gia định có thu nhập thấp trở nên khó khăn và sẽ làm trầm trọng hơn vấn đề kinh tế xã hội. Quá trình đô thị hóa gắn liền với đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông nói chung gây ra mối đe dọa đối với công bằng xã hội.
2.2. TOD theo mô hình tăng trưởng toàn diện
Con đường để đạt được “phát triển bền vững” phải trải qua nhiều giai đoạn, điểm bắt đầu là những khái niệm về tăng trưởng, sau đó được mở rộng và toàn diện hơn so với sự tăng trưởng đơn thuần. Tăng trưởng toàn diện có thể được xem là một bước phát triển cao hơn của tăng trưởng vì người nghèo. Đến nay trên thế giới chưa có định nghĩa chính thức về tăng trưởng toàn diện. Tùy vào mục tiêu nghiên cứu, các tổ chức nghiên cứu đưa ra những quan điểm khác nhau về tăng trưởng toàn diện: (i) Tăng trưởng toàn diện là sự tăng trưởng kinh tế góp phần tạo ra cơ hội công bằng hơn cho người dân; (ii) Tăng trưởng toàn diện là sự tăng trưởng đa chiều… Tuy nhiên, các nghiên cứu khá thống nhất khi xác định tăng trưởng toàn diện luôn đi cùng với cơ hội công bằng trên tất cả các mặt kinh tế, xã hội và thể chế cho mọi người dân. Tăng trưởng kinh tế là tiền đề để tăng trưởng toàn diện. Trong khi tăng trưởng toàn diện lại tạo động lực cho tăng trưởng kinh tế cao và bền vững.
Như vậy, TOD theo mô hình tăng trưởng toàn diện là mô hình phát triển theo định hướng giao thông và hướng tới sự công bằng cho người dân – TOD công bằng. TOD công bằng có thể nâng cao khả năng tiếp cận việc làm thông qua giao thông công cộng, giảm chi phí vận chuyển và cung cấp các lựa chọn di chuyển thay thế cho các hộ gia đình có thu nhập thấp. Tại các đô thị như Los Angeles, HongKong, Punggol Newtown… đảm bảo tất cả gia định và người lao động có thể tiếp tục sống và làm việc tại những khu dân cư giàu có nhất thông qua chính sách đa dạng về giá nhà đất bán và cho thuê. Ngoài ra, chính quyền thành phố còn tạo điều kiện thuận lợi cho các đự án TOD công bằng thông qua các quy định về phân vùng, thưởng theo mật độ và khuyến khích tài chính. Chính sách phân vùng là chiến lược quy hoạch nhằm tăng nguồn cung nhà ở giá rẻ (yêu cầu và khuyến khích, và nhiều khi là bắt buộc). Các nhà đầu tư phải trích một tỷ lệ phần trằm đất ở cụ thể để xây dựng nhà ở giá rẻ bằng 10% - 15% giá thị trường của dự án. Cách tiếp cận này mang lại cho các nhà đầu tư phần thưởng chính sách tương ứng như được tăng mật độ xây, tăng tầng cao và diện tích sàn…
Dân dịch cư là một nhóm nhân khẩu thường phải đối mặt với những thách thức liên quan đến chênh lệch thu nhập và sự hòa nhập trong cộng đồng địa phương. Các dự án TOD công bằng có thể mang lại lợi ích lớn cho người dịch cư do thu nhập của họ thấp hơn. Bằng cách cung cấp các nhà ở có giá cả phải chăng gần các trạm trung chuyển, cải thiện khả năng tiếp cận giao thông và tăng cường kết nối, phát triển TOD theo mô hình tăng trưởng toàn diện có thể giúp người dân dịch cư hòa nhập tốt hơn với cộng đồng xung quanh.
Phát triển giao thông thuận lợi và nhà ở giá rẻ là những yếu tố quan trọng đối với nhóm dân cư có thu nhập thấp, bao gồm cả dân số dịch cư, nhằm nâng cao phúc lợi tổng thể của họ và tạo điều kiện cho sự dịch chuyển kinh tế xã hội. Đảm bảo sự hòa nhập và công bằng xã hội ở thành thị cũng rất quan trọng trong phát triển TOD theo mô hình tăng trưởng toàn diện.
2.3. TOD theo mô hình tài chính đất đai
Việc thương mại hóa đất ở đô thị đang tạo ra nguồn tích lũy vốn chính cho các đô thị, từ đó làm tiền đề đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng. Vận tải công cộng đảm bảo tăng giá trị đất đô thị và tạo ra nguồn tài chính của địa phương. TOD theo mô hình tài chính đất đai thường liên quan đến việc thu được doanh thu từ hợp đồng bán đấu giá, cho thuê đất đai để tài trợ cho việc phát triển cơ sở hạ tầng và tiện ích công cộng liên quan đến các dự án TOD. Mặc dù tiếp cận này đã tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển đô thị nhưng cũng có những tác động nhất định đến khả năng chi trả nhà ở. Việc thực hiện TOD theo mô hình tài chính đất đai có thể dẫn tới giá nhà đất tăng cao, vượt quá ngưỡng chi trả của người dân có thu nhập thấp và trung bình. Giá đất cao cùng với chi phí xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng thường dẫn đến chi phí nhà ở cao hơn trong khu vực TOD. Kết quả là, nhà ở trở nên khó tiếp cận hơn đối với nhóm dân số có thu nhập thấp, bao gồm cả dân dịch cư khi triển khai TOD theo mô hình tài chính đất đai.
3. Thực trạng phát triển TOD ở Việt Nam
TOD đã trở thành một phần không thể thiếu trong cuộc cách mạng đô thị hóa của Việt Nam. Với sự gia tăng dân số và tăng trưởng kinh tế, Việt Nam đang đối mặt với áp lực lớn từ việc đảm bảo an sinh xã hội, giao thông và môi trường sống. Trong bối cảnh này, phát triển TOD đóng vai trò quan trọng trong việc tối ưu hóa nguồn lực, giảm ô nhiễm môi trường và tạo ra một môi trường sống thân thiện hơn cho cộng đồng.
Trong những năm gần đây, Việt Nam đã có những quan tâm trong định hướng phát triển đô thị theo mô hình TOD tại các thành phố lớn như Hà Nội, TP.HCM, Đà Nẵng… Các bộ ngành đã tổ chức, triển khai nhiều chương trình, hợp tác quốc tế, hội thảo khoa học… và đã lồng ghép định hướng phát triển gắn kết theo mô hình TOD vào trong các đồ án quy hoạch chung đô thị. Các dự án có thể kể đến như: Chương trình phát triển đô thị tổng thể Thủ đô Hà Nội nước CHXHCN Viêt Nam (HAIDEP); Dự án phát triển UMRT gắn kết với phát triển đô thị ở Hà Nội (HAIMUD1 và HAIMUD2); Dự án phát triển giao thông Hà Nội; Hỗ trợ đặc biệt thực hiện dự án (SAPI) cho dự án đường sắt đô thị TP.HCM (đoạn Bến Thành – Suối Tiên). Tuy nhiên đến nay vẫn chưa đô thị nào được đầu tư, xây dựng bài bản theo định hướng TOD.
Các dự án phát triển giao thông nói chung và giao thông công cộng nói riêng ở các đô thị của Việt Nam đang có tính định hướng thị trường cao và làm gia tăng giá trị bất động sản. Nhà ở tại các khu vực tiếp cận thuận lợi với hệ thống giao thông công cộng và đường giao thông lớn có giá trị rất cao, vượt quá khả năng chi trả của người dân trong nhóm thu nhập thấp. Và định hướng phát triển này đang đi theo hướng của TOD theo mô hình tài chính đất đai.
Trong hệ thống văn bản pháp luật hiện hành cũng đã có những quy định đối với chủ đầu tư phát triển khu đô thị, công nghiệp phải trích lại tỷ lệ % diện tích đất đô thị, khu công nghiệp cho nhà ở xã hội, nhà ở thu nhập thấp, nhà ở công nhân… Ngày 3/4/2023, Thủ tướng ban hành quyết định số 338/QĐ-TTg phê duyệt đề án đầu tư xây dựng ít nhất 1 triệu căn hộ nhà ở xã hội cho đối tượng thu nhập thấp, công nhân khu công nghiệp giai đoạn 2021-2030; thể hiện sự quan tâm của Nhà nước cũng như định hướng chiến lược phát triển đúng đắn – phát triển hướng tới công bằng xã hội.
Cần có nghiên cứu lồng ghép giữa định hướng phát triển đô thị theo TOD và chính sách xây dựng nhà ở xã hội tại nước ta hiện nay để đảm bảo phát triển thịnh vượng, công bằng, bền vững.
5. Kết luận
TOD là xu hướng phát triển tất yếu của các đô thị trên thế giới hướng tới phát triển bền vững. Tùy định hướng phát triển của từng dự án, từng đô thị, từng giai đoạn có thể áp dụng lồng ghép TOD theo mô hình tài chính đất đai để tích lũy nguồn lực tài chính hài hòa, cân bằng với mô hình tăng trưởng toàn diện, đảm bảo phát triển bền vững.
Tài liệu tham khảo.
info@viup.vn 
Tel : 04 22210888
Số 10 Hoa Lư, Hai Bà Trưng, Hà Nội
© 2015 VIUP Corporation. All rights reserved.
