Phát triển TOD cho các đô thị lớn tại Việt Nam

Phát triển tod cho các đô thị lớn tại việt nam

ThS. Nguyễn Anh Tuấn

Trung tâm Quy hoạch xây dựng 4, VIUP

 

Trong bối cảnh các đô thị lớn tại Việt Nam đang chịu nhiều sức ép từ ùn tắc giao thông, ô nhiễm môi trường, việc nghiên cứu, đề xuất một cách tiếp cận mới về quy hoạch phát triển bền vững là cần thiết. Các nước trên thế giới với hệ thống giao thông công cộng tiên tiến đã áp dụng và triển khai mô hình phát triển theo định hướng giao thông công cộng (TOD) và thu được những thành công nhất định, mang lại nhiều lợi ích về cả kinh tế, xã hội và môi trường. Trong những năm gần đây, hệ thống giao thông công cộng, đặc biệt là đường sắt đô thị đang được quan tâm đầu tư tại các thành phố lớn của Việt Nam, song song với đó là nghiên cứu, đề xuất các cơ chế phát triển đô thị phù hợp để khai thác hiệu quả loại hình giao thông bền vững này. Do đó cần xem xét các thách thức, vấn đề trong và ngoài nước để từ đó đánh giá, đưa ra các giải pháp phát triển mô hình TOD, cụ thể là xây dựng được khung định hướng triển khai chung để từ đó có cơ sở cho các thành phố cùng thực hiện.

Big cities in Vietnam are under a lot of pressure from traffic congestion and environmental pollution, researching and proposing a new approach to sustainable development planning is necessary. Countries around the world with advanced public transit systems have applied and deployed the transit-oriented development (TOD) model and achieved certain successes, bringing many benefits both economic, social and environmental. In recent years, public transportation systems, especially urban railways have been receiving investment attention in major cities of Vietnam, along with research and proposals for making appropriate development mechanisms to effectively exploit this type of sustainable transportation. Therefore, it is necessary to consider local and international challenges and issues to evaluate and propose solutions to develop the TOD model, specifically to build a common orientation framework which serves as a basis. for cities to implement.

 

1.         Giới thiệu

Theo định nghĩa của Viện Chính sách giao thông và phát triển (ITDP) , Transit Oriented Development (TOD) hay phát triển theo định hướng giao thông công cộng có nghĩa là phát triển các điểm, khu vực đô thị tích hợp tại các đầu mối giao thông công cộng (GTCC), qua đó gắn kết con người, hoạt động, công trình và không gian công cộng, đồng thời kết nối và khai thác thuận tiện hệ thống giao thông phi cơ giới (xe đạp và đi bộ). Thông qua đó tất cả người dân đều có thể tiếp cận các cơ hội và nguồn lực của khu vực, của thành phố bằng sự kết hợp hiệu quả nhất giữa các phương thức di chuyển, với chi phí tài chính và môi trường thấp nhất.

 

Hình 1: Sơ đồ mô hình TOD

Kinh nghiệm từ nhiều thành phố đã cho thấy việc triển khai TOD có thể mang lại những lợi ích đáng kể cho người dân, cộng đồng và toàn bộ khu vực thông qua cải thiện chất lượng cuộc sống cho người dân ở mọi lứa tuổi, cải thiện các hoạt động liên quan đến nơi làm việc, mua sắm, học tập và giải trí. Việc phát triển theo cách tiếp cận truyền thống đòi hỏi việc sử dụng đất lớn, nhu cầu đầu tư cao vào cơ sở hạ tầng và tiếp tục sự phụ thuộc vào phương tiện cá nhân. TOD giúp giảm thời gian đi lại, rút ngắn hành trình và cung cấp các lựa chọn chuyến đi phi cơ giới, giúp giảm sự phụ thuộc vào các phương tiện ô tô và xe máy, thông qua đó giảm thiểu ô nhiễm môi trường và hướng đến phát triển xanh, sạch, bền vững.

2.         Lịch sử

Mặc dù khái niệm TOD chưa được đặt tên chính thức cho đến những năm 1990, nhưng cách tiếp cận này đã tồn tại từ rất lâu trước đó. Sau Thế chiến thứ hai, việc sản xuất một số lượng lớn ô tô con đã cho phép người dân di chuyển nhiều đến vùng ngoại ô, ùn tắc giao thông xảy ra ở nhiều khu vực. Các nhà quy hoạch và lãnh đạo thành phố đã đề xuất việc phát triển GTCC tại các khu vực đô thị, song hành với đó là việc xây dựng nhà ở, công trình công cộng, dịch vụ giúp tạo ra các cộng đồng tập trung và được hưởng lợi từ khả năng đi bộ . TOD đã trở thành một phần không thể thiếu trong quy hoạch hiện đại khi Calthorpe xuất bản cuốn “Thủ đô mới của nước Mỹ” vào năm 1993. Khi đó, TOD được định nghĩa chung là “một cộng đồng đa năng khuyến khích người dân sống gần các tuyến GTCC và giảm sự phụ thuộc vào việc lái xe”.

Tại Việt Nam, khái niệm TOD đã được đề cập và bàn luận trong giai đoạn 2007-2010 bởi các chuyên gia trong lĩnh vực quy hoạch đô thị trên cơ sở đánh giá và rà soát các bài học kinh nghiệm về phát triển TOD của các nước, tuy nhiên chưa nhận được sự quan tâm của các bên liên quan, đặc biệt là từ chính quyền đô thị. Gần đây với các áp lực giảm ùn tắc giao thông và ô nhiễm môi trường, các thành phố lớn đã bắt đầu chú ý trong việc lồng ghép TOD vào quy hoạch và đề xuất hoàn thiện hệ thống hành lang pháp lý có liên quan. Cụ thể đối với thành phố Hà Nội, dự thảo đồ án điều chỉnh quy hoạch chung thành phố đến năm 2045, tầm nhìn đến năm 2065 đã đề xuất việc phân loại TOD dựa trên các đặc điểm về liên kết giao thông, tính chất đô thị, mật độ xây dựng và tiềm năng về quỹ đất. Nghiên cứu cũng đưa ra các tiêu chí về quy mô, tính chất các điểm TOD và định hướng phát triển TOD theo từng khu vực: khu vực nội đô lịch sử, khu vực nội đô mở rộng khu vực chuỗi đô thị phía Đông, phía Tây đường vành đai 4, khu vực phía Bắc và dọc trục không gian sông Hồng; và các khu vực khác. Đề xuất việc tái phát triển theo mô hình TOD thông qua việc tái điều chỉnh đất và tái phát triển đô thị. Đối với TP.HCM, dự thảo đồ án điều chỉnh quy hoạch chung thành phố đến năm 2040, tầm nhìn đến năm 2060 đề xuất tổ chức các khu vực phát triển đô thị theo mô hình TOD tại các khu vực xung quanh nhà ga (trong bán kính 500m) với ba phân cấp (trung tâm thành phố, trung tâm khu vực và khu vực nhà ga đơn). Ưu tiên quy hoạch sử dụng đất hỗn hợp và hạn chế các chức năng sử dụng đất có khả năng kích thích phương tiện giao thông cá nhân (nhà ở mật độ thấp, bãi đỗ xe cao tầng…). Phát huy tối đa hiệu quả sử dụng đất của các quỹ đất thuận lợi chuyển đổi sang hình thái và chức năng phù hợp với mô hình TOD; khuyến khích tái phát triển và nâng cao hiệu quả sử dụng đất của các quỹ đất đã có các chức năng đô thị hiện hữu, nhưng còn tiềm năng tái phát triển để khai thác mô hình TOD . Trong công tác hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật, Nghị quyết 98/2023/QH15 ngày 24/6/2023 của Quốc hội đã cho phép TP.HCM được thí điểm mô hình TOD thông qua cơ chế tài chính mới cũng như được quyết định điều chỉnh mật độ xây dựng, chỉ tiêu hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội các vùng phụ cận các nhà ga thuộc các tuyến đường sắt so với quy định tại quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về quy hoạch xây dựng đối với khu vực đô thị hiện hữu, tuy nhiên phải bảo đảm đáp ứng về hệ thống hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội và các chỉ tiêu quy hoạch kiến trúc được xác định trong nội dung đồ án quy hoạch phân khu, quy hoạch chung Thành phố. Theo dự thảo Luật Thủ đô sửa đổi đang trình duyệt, thành phố Hà Nội sẽ được phân quyền phát triển TOD thông qua quy hoạch và thu hồi đất tại vùng phụ cận và khai thác quyền sử dụng đất, không gian ngầm, không gian trên cao tại các điểm đấu nối và vùng phụ cận theo hình thức đấu giá hoặc đấu thầu để tạo nguồn lực đầu tư cho dự án giao thông. Có thể thấy việc các thành phố đang chủ động tích hợp quy hoạch và rà soát hệ thống văn bản pháp lý cho thấy tầm nhìn chiến lược và quyết tâm triển khai và áp dụng mô hình TOD, là cơ sở để cải thiện những thách thức về giao thông, môi trường, đồng thời đem lại những lợi ích về kinh tế và xã hội.

3.         Thách thức trong triển khai mô hình TOD

Quốc tế

Như đề cập, mô hình TOD đã và đang được nhiều nước trên thế giới áp dụng và triển khai trong hơn 30 năm qua, có những thành phố phát triển thành công nhưng cũng có những trường hợp gặp phải các vấn đề, thách thức trong quá trình phát triển mô hình này (Bảng 1)

Bảng 1: Các thành phố thành công và không thành công với mô hình phát triển TOD 

            Châu Á            Châu Âu          Châu Mỹ         Châu Úc

Thành công     Osaka

Singapore

Quảng Châu    Matxcova

Lisbon

Praha   San Francisco

Atlanta Perth

Sydney

Brisbane

Không thành công       Delhi

Nagoya

Thượng Hải

Cao Hùng        Istanbul

Madrid

Oslo     Los Angeles

Chicago

            Melbourne

 

Cụ thể về một số thách thức khi triển khai mô hình TOD tại các nước:

- Thiếu sự phối hợp và thống nhất giữa các cấp và các ngành khác nhau của chính phủ như giao thông, sử dụng đất, nhà ở, môi trường và tài chính. Điều này có thể dẫn đến các mục tiêu mâu thuẫn nhau, trách nhiệm chồng chéo và các quy định không nhất quán cản trở việc lập kế hoạch và thực hiện TOD.

- Một thách thức khác đối với TOD là thiếu nguồn vốn và cơ chế tài chính đầy đủ và bền vững để trang trải chi phí đầu tư ban đầu lớn. Điều này có thể hạn chế tính khả thi và sức hấp dẫn của TOD đối với cả khu vực nhà nước và tư nhân.

- Thách thức tiếp theo đối với TOD là sự không phù hợp giữa mô hình sử dụng đất hiện tại và kết quả mong muốn theo định hướng giao thông công cộng. Điều này có thể tạo ra xung đột về sử dụng đất, chẳng hạn như việc di dời, chỉnh trang đô thị và mở rộng quy mô, làm suy yếu các mục tiêu xã hội và môi trường.

- Thách thức cuối cùng đối với TOD là thiếu nhận thức và sự tham gia của cộng đồng trong quá trình lập kế hoạch và thực hiện các dự án TOD. Điều này có thể dẫn đến sự phản kháng xã hội, từ các cộng đồng bị ảnh hưởng, đặc biệt là những người dân bị ảnh hưởng bởi quá trình di dời, tái cấu trúc sử dụng đất các khu vực ảnh hưởng.

Việt Nam

Mô hình TOD hiện chưa được áp dụng tại một khu vực cụ thể nào ở Việt Nam mặc dù tuyến ĐSĐT đầu tiên (tuyến Cát Linh – Hà Đông) đã được đưa vào khai thác, sử dụng gần 3 năm. Đánh giá sơ bộ theo các tiêu chí và nguyên tắc phát triển TOD (GTCC – Giao thông phí cơ giới – Kết nối – Phát triển hỗn hợp/nén/mật độ) có thể thấy một số vấn đề, thách thức như sau:

- Các thành phố lớn của Việt Nam, đặc biệt là thủ đô Hà Nội và TP.HCM đều được định hướng quy hoạch hệ thống đường sắt đô thị (ĐSĐT) tuy nhiên trong quá trình triển khai gặp nhiều khó khăn dẫn đến công trình bị đội vốn, chậm tiến độ. Theo quy hoạch chung được phê duyệt, thành phố Hà Nội mới đưa 01/08 tuyến ĐSĐT vào khai thác trong khi TP.HCM vẫn đang tập trung hoàn thiện tuyến ĐSĐT đầu tiên (trên tổng số 09 tuyến), dự kiến đưa vào vận hành cuối năm 2024. Ngoài các nguyên nhân khách quan, nguyên nhân về nguồn vốn đầu tư, cơ chế huy động tài chính là một trong các bất cập chính trong quá trình thực hiện, cụ thể hóa quy hoạch hệ thống ĐSĐT, được coi là xương sống để hình thành, phát triển mô hình TOD.

- Theo đánh giá, việc kết nối với các khu vực phát triển sẵn có quanh các ga ĐSĐT hiện nay chưa được quan tâm, đơn cử trước đây, việc đề xuất xây dựng thêm một nhà ga trên tuyến đường sắt Cát Linh – Hà Đông tại khu đô thị Royal City đã không được chấp nhận, trong khi đó quy hoạch ga Cát Linh là khu vực đầu mối, trung chuyển, kết nối các tuyến ĐSĐT khác của thành phố thì vẫn chưa được hình thành, về cơ bản vẫn đang hoạt động như một nhà ga ĐSĐT đơn lẻ.

 

Hình 2: Kết nối giữa khu vực đã phát triển và nhà ga ĐSĐT

- Hạ tầng xung quanh khu vực nhà ga ĐSĐT chưa được quan tâm, phát triển. Có thể thấy hầu hết hệ thống nhà ga của tuyến ĐSĐT Cát Linh – Hà Đông hay tuyến ĐSĐT Nhổn – Ga Hà Nội (sắp được đưa vào sử dụng đoạn đi trên cao) đều chưa bố trí hệ thống bãi đỗ xe trung chuyển cho các loại hình giao thông khác, chủ yếu là các bãi đỗ xe tạm thời hoặc kết hợp sử dụng chung với các công trình liền kề, đặc biệt chưa chú trọng việc kết nối với hệ thống giao thông phi cơ giới, một trong yếu tố ảnh hưởng lớn đến sự thành công của việc phát triển TOD.

 

Hình 3: Bãi đỗ xe tạm tại nhà ga ĐSĐT Cát Linh

- Sự tham gia của các bên liên quan chưa thực sự mạnh mẽ, cụ thể việc áp dụng mô hình TOD đòi hỏi sự phối kết hợp của chính quyền, các chuyên gia quy hoạch/nghiên cứu, nhà đầu tư/phát triển dự án và người dân. Tuy nhiên hiện nay ở Việt Nam, TOD mới nhận được sự quan tâm của chính quyền và các nhà khoa học, nhận thức về mô hình phát triển tích hợp sử dụng đất và GTCC chưa thực sự được các nhà đầu tư quan tâm và đặc biệt là người dân thì chưa có đầy đủ thông tin, nhận thức về các khía cạnh liên quan đến việc tích hợp này.

4.         Khung định hướng triển khai TOD và các giải pháp

Việc hiện thực hóa TOD đòi hỏi nỗ lực phối hợp trên nhiều lĩnh vực của các bên liên quan, sự liên kết giữa các giai đoạn phát triển. Hiện nay việc đề xuất áp dụng mô hình TOD của các thành phố lớn tại Việt Nam chủ yếu được nghiên cứu độc lập dựa trên kinh nghiệm và tài liệu của các nước đi trước, tập trung vào công tác quy hoạch tổng thể, do đó cần có một khung tiếp cận chung để đảm bảo thực hiện thành công các dự án TOD cụ thể tại Việt Nam.

 

Hình 4: Khung định hướng triển khai TOD

Một số giải pháp cụ thể:

- Về thể chế, chính sách: Cần có sự thống nhất về thể chế, chính sách để tạo ra tầm nhìn chung, trên cơ sở đó tạo tiền để cho việc phát triển TOD. Ví dụ, ở Colombia, Chính phủ đã xây dựng và thiết lập các chính sách chung về TOD nhằm cung cấp các hướng dẫn, tiêu chuẩn và cơ chế tài chính cho chính quyền địa phương lập kế hoạch và thực hiện các dự án TOD.

- Bổ sung, hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật tạo hành lang pháp lý cho việc phát triển TOD: Hiện nay thành phố Hà Nội và TP.HCM đang có những bước đi đầu tiên trong việc đề xuất các cơ chế phù hợp để chủ động triển khai áp dụng mô hình TOD, tuy nhiên cần tiếp tục nghiên cứu, cụ thể hóa và ban hành các hướng dẫn cho việc xây dựng TOD theo từng cấp bậc (cấp vùng, cấp hành lang, cấp đô thị và khu vực). Bên cạnh đó cần lồng ghép các nguyên tắc, tiêu chí, thiết kế chi tiết liên quan đến TOD trong quy định quản lý đồ án quy hoạch. Đề xuất các quy định cụ thể về việc sử dụng không gian trên mặt đất, không gian ngầm, điều chỉnh mật độ và hệ số sử dụng đất.

- Về huy động nguồn lực: Huy động các nguồn lực và quan hệ đối tác để tận dụng tiềm năng thu được giá trị của TOD và chia sẻ chi phí cũng như lợi ích giữa các bên liên quan. Cần rà soát và đề xuất các cơ chế ưu đãi để khuyến khích khối tư nhân, các nhà đầu tư tham gia vào phát triển GTCC và các khu vực xung quanh nhà ga ĐSĐT. Ví dụ, ở Ấn Độ, Tổng công ty đường sắt đã áp dụng chiến lược nắm bắt giá trị đất bao gồm việc thu mua và phát triển đất xung quanh các ga tàu điện ngầm và tạo ra doanh thu từ các hoạt động thương mại như cho thuê, quảng cáo và cung cấp bãi đỗ xe.

- Tích hợp quy hoạch sử dụng đất và giao thông: Tiếp tục nghiên cứu lồng ghép quy hoạch sử dụng đất và giao thông để đảm bảo mật độ, tính đa dạng và thiết kế chi tiết các khu vực phát triển xung quanh các trạm trung chuyển tương thích với năng lực, chất lượng và độ tin cậy của dịch vụ vận tải. Ví dụ, ở Trung Quốc, thành phố Quảng Châu đã triển khai kế hoạch TOD toàn diện bao gồm các quy định phân vùng, hướng dẫn thiết kế đô thị và cải thiện cơ sở hạ tầng để tạo ra các khu dân cư hỗn hợp, thân thiện với người đi bộ và thuận tiện giao thông công cộng xung quanh hệ thống GTCC. Ngoài ra TOD thành công không chỉ đòi hỏi sự hỗ trợ của thành phố cho việc phát triển khu vực sử dụng hỗn hợp, mật độ cao xung quanh hệ thống giao thông công cộng mà còn cần ưu tiên phát triển các khu vực này hơn các khu vực khác trong khu vực đô thị. Tại một số nước có hệ thống TOD thành công trên thế giới, việc ưu tiên này được phản ánh trong mô hình phát triển đô thị gắn với GTCC thay vì sự phát triển tràn lan ở các khu vực khác, ví dụ như trường hợp của thành phố Curitiba (Brazil) có rất ít hoặc không có sự phát triển nào tách biệt với hệ thống GTCC/TOD.

- Tăng cường kết nối thuận tiện các loại hình giao thông: Khả năng tiếp cận phương tiện GTCC của TOD thành công phải cao hơn khả năng tiếp cận của phương tiện cơ giới (ô tô, xe máy). Để đạt được điều này đòi hỏi một số giải pháp chủ động, ví dụ các chính sách về giao thông và sử dụng đất của Singapore thúc đẩy, tạo ra sự thuận tiện hơn cùng với chi phí sử dụng phương tiện GTCC thấp hơn so với sử dụng phương tiện giao thông cá nhân; London và Boston giảm số lượng chỗ đỗ xe trong các tòa nhà ở trung tâm thành phố để ưu tiên GTCC. Ở Singapore, các nhà quy hoạch thường coi trọng việc kết nối trực tiếp các tuyến đường dành cho người đi bộ với lối vào/ra của ga ĐSĐT và tạo ra các tiện ích cho người đi bộ thông qua các lối đi có mái che. Đây đều là những yếu tố quan trọng để thiết lập một hệ thống TOD thành công.

- Sự tham gia của cộng đồng: Giống như quy trình quy hoạch hiện nay, cần thu hút và trao quyền cho cộng đồng để họ tham gia vào quá trình ra quyết định, giải quyết các mối quan tâm và nhu cầu cũng như đảm bảo lợi ích và quyền lợi của họ. Ví dụ, ở Brazil, thành phố Curitiba đã áp dụng cách tiếp cận có sự tham gia đối với TOD, bao gồm tư vấn và cộng tác với người dân địa phương, doanh nghiệp và các tổ chức xã hội dân sự để cùng xây dựng và đồng quản lý các dự án TOD xung quanh hệ thống xe buýt nhanh BRT.

Kết luận

Kết luận số 49-KL/TW, ngày 28/02/2023 của Bộ Chính trị về định hướng phát triển giao thông vận tải đường sắt Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045 đã xác định Hà Nội và TP.HCM phải hoàn thành mục tiêu xây dựng mạng lưới đường sắt đô thị đến năm 2035. Đây là thách thức nhưng cũng là cơ hội để hai thành phố lớn tập trung giải quyết các áp lực về ùn tắc giao thông, ô nhiễm môi trường thông qua việc tích hợp triển khai mô hình phát triển đô thị theo định hướng GTCC. Việc phát triển TOD cần phải lập kế hoạch cụ thể và trải qua nhiều giai đoạn, do đó các địa phương cần chuẩn bị, lựa chọn các khu vực đã và đang phát triển, có nhiều tiềm năng để thực hiện thí điểm, trên cơ sở đó xây dựng khung định hướng triển khai TOD phù hợp, từ đó có thể nhân rộng và mở rộng quy mô cho các thành phố và khu vực khác.

 

Tài liệu tham khảo

1.         Bộ Tư pháp, (2023). Dự thảo Tờ trình dự án Luật Thủ đô (sửa đổi).

2.         Nghị quyết 98/2023/QH15, (2023). Thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển TP.HCM.

3.         VIUP, (2024). Dự thảo đồ án “Điều chỉnh quy hoạch chung thủ đô Hà Nội đến năm 2045, tầm nhìn đến năm 2065”.

4.         VIUP, (2024). Dự thảo đồ án “Điều chỉnh quy hoạch chung TP.HCM đến năm 2040, tầm nhìn đến năm 2060”.

5.         Ministry of Urban Development – Government of India, (2016). TOD Guidance document.